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广东佛冈县乡村治理的探索与尝试

时间: 2017-07-22 11:34:13来源: 作者: 阅读:

——“城镇化进程中的乡村治理”系列报道:理顺自治机制激发基层活力

李秀萍

佛冈县位于粤中丘陵山区,距离广州一小时车程。清明假期过后,记者走进这片山色清明却并不富庶的砂糖橘产地。从石角镇到龙南片区,再到大田村,追踪当地新农村建设中变革社会管理的探索与尝试。

2011年12月,广东省首个社会主义新农村建设试验区在石角镇龙南片区挂牌启动,试验区由广东省委农办(农业厅)、国家开发银行广东省分行、清远市政府、佛冈县政府四方共建。启动者希望在纯农业区探索新农村建设路径,按照新的制度模式设计,引导实现社会变迁,激活农村内生发展动力。

2012年底,广东省清远市部署开展完善村级基层组织建设,推进农村综合改革试点工作,积极开展村民自治重心下移、基层党建重心下移、政府服务重心下移等一系列改革探索,加强村级组织建设,解决乡镇政府服务半径过长问题。清远市为此选定3个试点镇,佛冈县石角镇名列其间。

就这样,事关农村基层社会管理的一系列创新努力,在这里依次展开,立足村民自治、转变服务方式、激发基层活力的故事,在这里层层推进。

面的观察:“三个重心下移”

记者走进佛冈县时,正值石角镇展开“三个重心下移”试点之后,村“两委”换届选举工作结束不久。此次试点将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)”;在自然村或村小组设立基层党支部,在行政村一级设立党总支;把原来的行政村改为党政公共服务站,作为乡镇派出机构,承接上级交办工作,开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务。

在新农村建设试验区下辖的6个行政村里,龙塘分为38个村民小组,集体经济收入每年有10多万元。2014年3月村“两委”换届选举后,原龙塘村一分为三,成立旱塘、长岭、龙盘3个村委会,将自治权下放给村民,另一方面成立党政公共服务站,通过便民绿色通道为村民提供各类公共服务。当了20多年村支书的林荣锡转变角色成为公共服务站站长,原来的龙塘村村委会副主任刘文健,如今担任公共服务站副站长,并当选旱塘村委会主任。上任没几天,刘文健就召集了两次旱塘村委会会议,讨论辖区内3个村民小组长反映的饮水问题。他们决定利用“三个重心下移”后“权随责走”、“费随事转”的规定,向龙塘经济联合社申请材料费用,再组织村民投劳解决90多户村民的自来水入户问题。

跟龙塘不同,新农村建设试验区下辖的里水行政村,集体收入素来薄弱。一分为七后,有的村委会连办公场所都没有,下辖两个村民小组的咸水村就面临这样一种尴尬境地。里水公共服务站的文书黄志雄,此次当选咸水村党支部书记兼村委会主任,上任伊始,他犯愁的正是如何筹资建设村文化活动室。黄志雄告诉记者,村里新当选的“两委”干部,如果不是原行政村干部交叉任职,就没有工资,所以当村干部靠的是自觉自愿。“三个重心下移”后,无论是村干部队伍的号召力,还是稳定性,终究要靠发展集体经济来支撑。

在石角镇诚迳村水口村委会,新当选的村支书兼村主任宋海灯,对“三个重心下移”试点持肯定态度。他说,以前村民小组长的工作更像是单打独斗,遇到需要化解矛盾纠纷的事情时,村民容易误会为对人不对事。现在,等于是有了一个工作团队,工作性质更明确了,村干部是代表组织、代表上级、代表集体做工作,沟通更顺畅了。

在佛冈新农村建设试验区,“三个重心下移”试点工作全面推开后,原本的6个行政村建起59个党支部、154个理事会,村里的大事小事,如今都通过理事会成员会议和村民大会共商解决,农民的组织化程度提升了,自治能力也得到锻炼。肯定与支持的声音,主要基于推动经济发展、提升自治意识、促进和谐稳定等方面考量。

并非都是赞誉之声。在记者踏访的行政村和自然村里,对试点工作的顾虑主要集中在如下几点:行政成本增加怎么办、职能定位会不会混淆、基层党员人数够不够、办公条件不足咋解决、工作考核标准改不改等。

点的追踪:“美丽大田”建设

在佛冈新农村建设试验区里的示范试点村——里水行政村的大田自然村,“三个重心下移”后的村“两委”班子选举刚结束,大田经济合作社的理事会、监事会改选就随之展开了。

拥有70余户280余人的大田村是一个纯农业村,土地资源有限,大多数村民在家务农,由于近年砂糖橘受黄龙病影响严重,村民收入锐减,经济相对落后,村庄建设缓慢。

根据试验区的规划,管委会决心重新梳理大田村内部各组织关系,将各组织统一整合在大田经济合作社这一框架之内,并建立议事规则,完善治理机制,通过合作社章程明确党支部、理事会、监事会各自职责,逐步做实、做活经济合作社这一农民合作组织。同时,通过发展产业、确权土地,兴建公共设施、整治村容村貌等事关村民切身利益的事务,激发村民自治意识与参与热情,统筹兼顾多元利益诉求,探索符合现阶段农村基层实际的村居自治之路。

遵循这一思路,大田村在试验区管委会引导下,以村民代表会议为根基,先后成立了党支部,选举了理事会、监事会,并在经济合作社框架下尝试逐步展开资源整合、土地流转、新村建设、产权改革等工作。随后,“美丽大田”新村规划方案,遵循村务公开、民主决策等程序,由理事会、村民大会讨论通过。

2014年3月,大田村“两委”换届选举空前热烈。曾经因为经济关联低、公共服务少、村庄发展慢而疏离于基层组织和村庄政治之外的党员、群众,开始关注选举的合法性与正当性,开始在意“怎么选”、“选了谁”,开始强调“理事会要理事”。

自治机制理顺了,农民主体作用得到发挥,村里形成浓厚的议事氛围,村务工作更好开展了,村容村貌随之发生显著变化。在大田理事会的号召下,大田村顺利完成土地确权登记和土地整村流转,成为试验区集约用地的典范。

对于大田村的变化,邻近的中和村村干部看在眼里,羡慕在心里,他们期待管委会能进一步扩大“试验区里的试点村”范围。

线的思索:希望之旅始发

说到底,给钱给物,不如给政策、创机制。基于这种认识,佛冈县的全部探索均目标明确:不求速成,但求可持续、能复制、易推广。

关于这一点,分管佛冈新农村建设试验区工作的县委常委、副县长刘恩举说得明白:大田村在社会管理方面的尝试,正是贯彻“三个重心下移”试点的探索精神,在实践中进一步创新、细化的结果。从具体操作层面而言,试验区希望积极适应市场经济和公共行政发展需要,通过经济职能、自治职能的整合,在农村基层单元形成村民利益共同体,实现自我管理、自我发展、自我约束,最终达到加强村级组织建设、创新基层治理的目的。

担任佛冈新农村建设试验区管委会主任一职后,朱建星一直在思考农村社会管理的事儿。从村民自治主体到具体组织建构,从参与机制、竞争机制到制衡机制、法制机制,他都有自己的思考。作为一个务实之人,眼下他觉得重点是明确角色定位与职责分工,让政府做好政府该做的事,让农民做好农民自己的事。

试验区农村综合改革工作顾问蔡友琼,一直为试验区建设不辞劳苦。她的关注点更多聚焦于具体工作执行层面。创新农村社会管理,其实是关涉农村综合改革众多方面的系统工程。以大田为例,从普通村民到村组干部,从党支部、村委会到合作社、理事会,都希望招商引资发展产业,但是用地指标怎么解决?融资渠道怎么解决?资本与农民的博弈怎么引导?这些问题在试验区普遍存在,管委会虽有因应解决的制度设计,却苦无行政权限。

华中师范大学中国农村研究院博士生吴记峰,进驻佛冈新农村建设试验区已经一年有余。在他看来,近年乡村治理面临的新情况、新问题,呼唤基层管理机制创新。必须正视当下的社会利益分化与乡村碎片化现实,探索有效渠道,重塑社会自我整合,转变政府职能,改革乡村管理体制,立足村民自治,实现乡村社会良性运行。

的确,一切改革与尝试,都需要假以时日。毕竟清远市3个试点镇的探索才起步不久,需要尊重实践、尊重群众,利用距离下一次村级换届的3年时间继续深入试点,全面对比,不断总结,逐步完善。从这种意义上说,佛冈探索基层治理改革的希望之旅才刚刚启动,佛冈探索新农村建设的改革实践更是一场未尽的社会实验,佛冈人正在路上。

华中师范大学中国农村研究院、农村改革发展协同创新中心共同主办“探索村民自治的有效实现形式高端研讨会”

来源:《农民日报》2014-05-06