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​全国农村改革试验区系列报道第672期

时间: 2017-07-22 09:30:34来源: 作者: 阅读:

安徽农村综合改革示范试点的农地改革探究

——含山农村综合改革:给土地上户口

安徽《决策》杂志编辑部

【策划人语】安徽一直是农村土地制度改革的先行者和积极的探索者。十八届三中全会召开后,安徽启动农村综合改革示范试点,在6大方面的改革内容中,农村土地制度改革成为最受关注的焦点。围绕农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地这“三块地”的改革,安徽选择以农村土地承包经营权确权登记颁证作为突破口和切入点。随之而来的,将是土地流转、土地交易市场、土地股份合作社等一系列更深入的改革推进,以及体制机制上的创新。土地制度改革是一项牵涉面广、利益关系复杂的系统改革。安徽的改革路径如何选择?实际操作中会遇到哪些亟待破解的难题?改革红利的释放方向在哪里?先行试点探索出了哪些经验……带着这些问题出发,《决策》杂志记者踏上了早春的田垄,一方面是记录下正在推进的改革实践,同时把对改革的深度思考进行多层面的呈现。

含山示范试点调查

《决策》杂志记者  王运宝

安徽农村综合改革的突破口,是发给农民的一本土地承包经营权证。

2014年3月12日,含山县深化农村综合改革示范试点暨农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员大会召开,此次会议的参会者包括最基层的村党支部书记和村会计。会议召开时,在县城5公里外的环峰镇张公社区,安徽省种粮标兵裴善华在自己流转的1500亩土地上春耕生产。包括老裴在内,涉及含山县9.6万多农户的一场深刻改革,在早春三月开始。

含山是安徽省深化农村综合改革20个试点县之一。2013年11月,安徽省下发《深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》,部署包括农村土地制度改革在内的6大方面改革。作为改革示范试点的含山,是如何启动改革的?将在哪些方面进行探索?对改革进度的谋划又是怎样的?《决策》杂志记者走进含山,在与党政决策者、政府部门负责人的对话中,以及行走田间地头的采访中,触摸改革即将催生的变化。而这一次农村综合改革全面推开的第一步,是发给农户的一本证。

发放“土地身份证”

“这次确权登记颁证就是给土地‘上户口’,给承包户发放‘土地身份证’。”含山县委书记卞建秋在动员大会上,面对参会的600多人,形象地解读农村综合改革第一步的意义。

安徽是全国最早开展确权登记试点的省份之一,从2008年就已开始。含山县仙踪镇的岗胡村,是农业部确定的试点之一,已积累了丰富的操作经验。

在前期试点的基础上,再结合安徽省对确权颁证工作的要求,含山将整个流程分为17道基本步骤。为能够顺利推进,含山县农委主任、含山县深化农村综合改革示范试点工作领导小组办公室主任叶声桃,在动员大会上一条一条地解释操作流程。

根据工作部署,含山从2014年3月到2015年3月,按照5个时间段分步实施,力争用1年时间完成全县50万亩农村土地承包经营权确权颁证。卞建秋告诉《决策》:“农村土地承包经营权确权是农村综合改革的基础,承包地块、面积、合同、经营权证书‘四到户’,既能依法赋予农民更加充分而有保障的权利,又能促进土地有序流转,达到‘定地、定权、定心’的目的。”

《决策》杂志记者了解到,为保证确权登记工作的准确性,将采用高科技手段,以航空遥感资料为基础,由专业技术队伍解译纠偏后的航空影像图作为调查底图。如果在现场指界过程中,发现与底图不符或出入较大有疑问的,专业测绘队伍将运用GPS、全站仪等测量工具进行完善,最终形成与现状一致的地块图。图表由承包人签字确认后,进行二轮公示,公示时间不少于7天。在没有疑问后,含山县政府统一印制农村土地承包经营权证书。

17道程序的完成可谓“细节决定成败”。首先,此次土地确权不是对二轮土地承包推倒重来,另起炉灶,即“不是重新分地”,而是对农户承包土地财产权的确认和保护。其次,如果实测面积与二轮土地承包面积不相符怎么办?含山县将本着“尊重历史、面对现实、民主协商、保持稳定”的原则,按实际测量面积登记颁证。对于原地界已不清的,可以“确权确股不确地”,同时,严禁将集体土地登记到个人名下。此次确权颁证,含山全县9.6万户要按步骤顺利完成,量大面广,钱从哪里来?从含山前期的试点和操作来看,主要的成本构成是测绘费、图表纸张费、印刷费、各种资料费、证书印制费等,测算17道步骤全部完成,一亩地在15-20元。以含山50万亩计算,需要近1000万元。在经费来源上,安徽已明确省级财政每亩补助5元钱,含山县镇两级财政设立专项资金,同时争取马鞍山市的财政资金支持。而且,还有一条明确规定,不增加村级负担,不向农民征收任何费用。为节约成本,含山已确定采用招投标的方式,公开招标有资质的专业测绘公司。

培养市场“细胞”

“确权登记颁证完成之后,农村土地流转过程中,每家每户只要把证书拿出来,全都标注的很清楚,这是给农户‘吃定心丸’,可以有效减少流转中发生的争议。”叶声桃告诉《决策》,“这样能更好地培育新型农业经营主体,适度规模经营是方向,能解决谁来种地、怎样种地的问题。”

改革就是创新和探索,改革的方向是让农民增加实惠,增加土地的财产收益。土地承包经营权流转,是农村土地制度改革的“第一块地”。在含山的土地流转上,裴善华代表一类,大平油脂公司代表另一类。该企业在含山共流转3万亩土地,每亩地流转费600元一年。大平公司把3万亩土地分成70个管理模块,实行统一管理、统一生产资料、统一种子、统一收购。按照每亩一年350元的纯收入计算,一个300亩管理模块一年的收入在10万元。

除了像裴善华、大平油脂公司这样的土地流转外,一个更加引人关注的创新是土地信托。2014年2月24日,中信信托公司董事长蒲坚与含山大平粮油公司签订信托合同,该信托合同涉及2.66万亩农村土地承包经营权流转。这是中信信托的第四单土地流转项目,也是单笔流转面积最大的业务。“跟中信信托合作,把土地承包经营权变成一种信托产品,将土地承包经营权证券化、金融化,是土地流转中的一种模式探索,这是与一般意义上的土地流转不一样的地方。”卞建秋说。

另一个改革探索,是成立土地股份合作社。含山县副县长黄维平告诉《决策》:“我们分别选择昭关镇、铜闸镇的两个村创建土地股份合作社,制定合作社章程,建立完善法人治理结构。”实际上,早在20个试点县之前,2011年9月,宁国已率先成立土地股份合作社,“地权变股权,农民变股东;有地不种地,收益靠分红”,成为精炼的概括。实践表明,成立土地股份合作社后,农户一般可以获得“三金”收益:租金、薪金和股金。“农村土地股份合作社是培养一个市场细胞。”安徽省国土资源厅调控监测处处长黄发儒分析说:“走土地股份合作社的模式,是比较好的探索。一是确保农民‘带权进城’,二是法律上的权利义务确定下来后,才能更好地参与市场要素的分配,这也为城乡统一的土地交易市场打下基础。”

而土地交易市场也是此次改革的重点之一,含山计划在2014年10月,挂牌成立土地交易中心,力争2015年底实现全程在线交易。届时,农村集体建设用地、宅基地、土地承包经营权、林地使用权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等,纳入城乡统一的土地交易市场。目前,含山土地流转已占到全县耕地总面积的30%,有规范流转合同的面积是16万亩。含山提出“明确集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”,到2015年,培育新型农业经营主体500家。新型农业经营主体经营面积占承包耕地的50%以上,即超过25万亩。50%的比例,也是安徽省改革方案中确定的目标。

但比流转面积更重要的,是体制机制上的突破,“制定土地流转准入、风险评估和监督保障机制,”这是改革方案中的一个重要内容。叶声桃分析说,“这个新机制将如何建设?准入的标准是什么?谁来进行风险评估?监督保障的主体是谁?政府在其中发挥什么样的作用?这些问题都要在深化改革中寻求答案。”

不等不靠积极探路

“立足自身、结合实际,积极而稳妥地探索前行,努力在试点与示范上破题做文章”,卞建秋告诉《决策》:“含山是示范试点县,起着探路的作用,负有示范的使命。”未来2年时间里,含山的土地制度改革探索,还将会围绕哪些方面展开?

“土地承包经营权不能用作银行抵押,这是遇到的最大问题。”不管是专业大户裴善华,还是大平油脂公司总经理助理崇吉祥,都提出一个同样的问题。从经济本质上来说,土地是农民最大的资产,怎样才能激活农民的资产,实现“点土成金”?十八届三中全会的《决定》中提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这里提出的土地承包经营权抵押融资问题,其实早在2008年10月就已开始了。中国人民银行总行和中国银监会在中部6省及东北3省选择部分县(市)作为试点,希望通过土地承包经营权抵押贷款唤醒“沉睡的资产”。

虽有国家政策支持,地方也有相应的管理办法,但承包经营权抵押贷款还缺乏法律保障,这就造成直接的利益相关方——银行、信用社等机构的意愿不高。沈阳农业大学教授兰庆高对辽宁省305名农村信贷员的调研显示,仅35.7%的受访者表示有开展该项业务的意愿。

在农业生产中,土地承包经营权能够抵押,基本可以解决种植大户的资金需求。以1000亩地计算,含山目前一亩流转金是每年600元,10年流转期的总金额是600万元,按照50%的贷款比例,可以获得300万元银行贷款。“土地承包经营权,完全可以做成金融产品,这一块还需要顶层设计。”黄维平说。

土地承包经营权抵押需要法律制度完善,集体经营性建设用地改革同样呼唤法律改变。黄发儒介绍说,2010年11月,安徽省国土资源厅、安徽省政府金融办、人民银行合肥中心支行、安徽省银监局4家联合发文,规范集体建设用地使用权抵押融资。这也就意味着抵押在法规上已不存在问题。但在实际操作中,虽然改革方案中提出同等入市、同权同价的“三同”原则,但仍有许多问题急需改革突破。含山县国土资源局副局长严方红分析说:“首先遇到的问题是,集体建设用地的价格怎样形成?国有建设用地有一套完整的评估程序,而集体建设用地目前还没有定价程序。”其次,与土地承包经营权确权到具体农户不同,集体经营性建设用地的所有权人相对模糊,主体不明确。进一步来说,是政府要求集体经营性建设用地上市,还是所在村集体申请上市?如果某一块集体经营性建设用地交易成功了,谁来代表所有权人在合同上签字?“含山县对这些具体问题,都在积极探索答案,国土局准备咨询法律界人士,通过什么形式和程序选出来的人是法律意义上认可的,具备行使所有权人的权利。”严方红告诉《决策》。

与所有权人模糊相比,集体经营性建设用地的流转收益如何分配,更能牵动各方敏感的神经。实际上,含山对面的芜湖市,早在2000年3月,就已启动集体经营性建设用地流转,并提出了不同比例的分配方案。这里的核心利益关系是政府、村集体、农民分别得多少,即红利的释放主要归谁。“利益分配改革将是农地综合改革的关键,如果利益分配改革不能实现有效化解,其他改革很难向深入推进。”黄发儒告诉《决策》:“这里还关系到地方政府的‘土地财政’。”

另据了解,国土资源部等相关部门正在讨论制定《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》,该意见将对集体经营性建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面作出具体规定。“35年前的大包干,总结出了一句话,‘交足国家的,留够集体的,剩下的都是自己的’。改革是利益关系的调整,现在的集体经营性建设用地流转后的收益怎样分配,也需要总结出一句话。”黄维平分析说。

与承包地、集体经营性建设用地相比,农村宅基地的改革,是敏感性最高的一块地。“建立宅基地退出补偿激励机制”是安徽省改革试点的内容之一,也是引起争论较多的一部分。据了解,宁国已经出台文件开展宅基地退出补偿,而含山计划作为下一步改革的内容来推进。“农村综合改革的内容1+6,我们不能平均用力、全面展开”,黄维平告诉《决策》:“同样都是土地上的房子,城市国有土地上的房子与农村宅基地上的房子,是两种物权,这是土地制度造成的问题,就要从制度上来解决。”

围绕农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地的“三块地”改革,含山选择的突破口和切入点是确权颁证,其目的是为了能更好地培育新型农业经营主体,而改革红利的释放方向是赋予农民更多的财产权利,让农民捧上“金饭碗”。这是一个系统、联动的改革链条。“改革就是创新和探索,改革的方向是让农民增加实惠,增加土地的财产收益。作为农村综合改革示范试点县之一,含山要做到‘点上开花、面上结果’,形成好的做法和借鉴。”卞建秋说。

界首:土地流转“第一市”的背后

《决策》杂志记者  吴明华

两年前,当28岁的刘大卫辞去北京的工作,回到家乡安徽界首当“职业农民”时,遭到家人的强烈反对。但刘大卫有自己的梦想,他不是像祖祖辈辈那样种几亩薄田,而是发展现代有机农业。

短短两年多时间,界首一跃成为土地流转比例安徽“第一市”

在上一辈人看来,跳出“农门”又回归农业,让人难以理解;而将自己的土地流转给别人种,很多农民难以接受。然而两年后,这一切都发生了转变。今年初,刘大卫的家庭农场规模已达2000亩。在界首市,像刘大卫这样千亩以上的经营大户有10户,百亩以上的则有700多户,全市流转率达70.3%,远高于安徽同期28.7%的流转水平。而2011年,界首流转面积只占耕地总面积的16.5%。短短两年多时间,界首如何一跃成为土地流转安徽“第一市”?在土地大规模流转之后,又会面临哪些仍待破解的现实问题?

流转引发的变革

刘大卫从首都师范大学毕业后,一直在北京一家农业科技公司工作,这让他对现代农业有了深入的了解。2012年春节返乡期间,刘大卫看到许多乡亲还在用传统的农业种植模式,效益不高,于是产生返乡创业念头。“一家一户传统农业种植已严重制约农业的发展,只有推行土地流转和发展现代有机农业才大有希望。”刘大卫的想法与界首市委书记刘玉建不谋而合。“长期以来,我们在‘三农’工作中遇到了一些问题,比如土地分散、农民分散、项目分散等。政府对农业投入很多,但收效有限,农业经营依然粗放,农民收入难提高。这也在逼着我们去思考,如何应对形势的变化。”刘玉建说。

位于安徽西北部的界首市,虽然是产粮大县,但农业发展一直受困于人多地少的矛盾。界首拥有耕地58.1万亩,农业人口却有63万,人均不足八分地。在界首39万的农村劳动力人口中,仅有不到一半耕作土地,其中很多是留守的老弱妇孺。人们形容是种“懒地”,即种下去后靠天收,没有任何的管理和技术支持。“过去我们一直在建农业技术服务体系,但新技术推广仍然比较难,为什么?最主要的就是点多面广,推广难度大。”刘玉建认为,目前农业已经到了向市场化、现代化变革的关口。要想提高农业效益、促进农民增收,就必须告别传统的经营方式,与现代市场接轨。这一过程中,首先要解决的问题,就是规模问题,一定的规模是实行现代经营的前提和基础。

2012年,一场土地经营方式的变革,在界首迅速拉开帷幕。界首市相继出台《农村土地流转奖补资金使用和评审办法》等6份文件,建立了土地流转的政策体系。其中,市财政每年拿出不少于300万元,对设施农业、家庭农场、流转大户、经营主体进行奖补。有政府支持,刘大卫信心满满准备大干一场,但一开始却遇到不少难题。因为一些农民疑虑重重,不愿意流转土地。

任何改革转变观念都是首要前提。刘玉建发现,真正决定土地流转与否的都是外出打工的人,但他们对政策并不了解。于是,界首市发出15万封《致外出务工经商人员的一封信》,宣传土地流转政策和增收致富的典型,让他们消除误解、放心流转。由于土地流转涉及千家万户,需要一家一户细致做工作,因此,发挥基层干部的积极性最关键。为此,界首市出台奖励政策,对土地流转前6名先进乡镇,分别奖励3万至5万元;对前30名先进村,每村奖励1万元。“关键看村干部愿不愿意干事。流转是比较麻烦的事,一家一户要协调沟通,外来人不熟悉,纽带就是村干部。”刘玉建说,针对不同情况,界首的基层干部摸索出了租赁、转包、入股、托管等灵活多样的流转模式。这成为驱动界首土地流转快速推进的“加速器”。

为了使土地流转规范有序,界首市建立了农村土地流转信息网,设立市、乡土地流转服务中心19个,村居土地流转工作站163个。统一制定土地流转合同示范文本,规范合同签订和鉴证。同时,积极开展土地流转纠纷调解仲裁,保护流转双方合法权益。2013年,界首市农村土地承包仲裁委员会立案10件、仲裁10件。在市、镇、村强大政策体系的支持下,刘大卫很快流转土地2000亩,注册成立了当地首家家庭农场。他计划用小麦玉米秸秆作饲料发展养殖业、用牲畜粪便作肥料发展种植业,通过采用先进技术来发展现代有机农业。“土地流转到我们手里,不能再像以前那样低水平经营,要让每一寸土地都能产生最大效益。”刘大卫告诉《决策》。

高流转率背后的担忧

尽管成了土地流转比例安徽“第一市”,但这样的帽子并没有给当地带来多少光环,反而是不少的挑战。增加农民收入,只是土地流转带来的诸多效益之一。“70.3%的流转率是不是适中,究竟一个地区流转率要达到多少?对这个问题我们也正在研究。”界首市市长李磊说。外界有人担心,在短期内迅速提高流转率、追求土地规模,会不会大量增加“失地农民”,会不会给将来埋下隐患。李磊认为,流转率是由市情决定的。土地流转在界首比别的地方更迫切,而且必须这样做。因为界首市是安徽人口密度最大的县级市,平原地区适宜规模化经营。且工商业发展较快,就业比较充分,本地务工人员占劳动力20%以上。界首人有外出经商的传统,常年外出务工经商人员占劳动力比例达40%以上,导致农民惜地心理不重,流转愿望较强。较高的农业机械化水平则为流转提供了基础,界首农机化综合水平达86%,超过全省22个百分点。在李磊看来,界首农民转移不是土地流转的结果,而是前提条件,他们是看准了机遇、顺势而为。在界首市大黄镇,冠林公司流转2000多亩土地发展苗木基地。“我们流转的土地,按每亩550公斤小麦随行就市折算成现金,一年一付。农民一亩地一年就有1000多元租金收入。基地还常年雇佣四五百名农民,月薪在1000元到3000元之间,所以周边的农民都愿意把土地流转给我们。”冠林公司负责人肖克路告诉《决策》。

土地流转后的农民并没有成为“失地农民”,收入反而有了较大增加。界首市副市长刘博说,该市50亩以上连片经营大户经常雇佣人员近9000人,日工资30-50元,实现了规模经营有效益、流出土地能增收的双赢目标。2013年农民人均纯收入8384元,增长14.2%,在阜阳地区处于领先位置。增加农民收入,只是土地流转带来的诸多效益之一。“流转土地的大户,对于农业技术推广积极性非常高。大户们就指望提高产量,在付完农民的流转费用后还有利润。”刘博说,土地流转后的规模经营,有利于先进技术的引进与使用,提高土地产出率。

现代农业“工业生产”

界首市土地流转后的大规模设施农业,亩均投资都在万元以上,2013年总投入多达6.1亿元。巨大的投入让界首的现代农业雏形初现,但高投入必然伴随着高风险。“附加值高的,投入大、风险也大,一但遇到市场行情变化,可能就要亏本。”人们担忧,随着流转率提高,最担心的是经营风险,会不会危及农业生产的稳定。对于那些经营大户来说,土地流转只是刚开始,接下来还要面对更多的困难。比如,融资体系不配套、农业保险不健全,加上难以预测的自然灾害、市场变化,使得农业的风险越来越向大户集中。“不解决大户的后顾之忧,土地流转就可能会出现反复。”刘玉建说。针对土地流转后规模经营风险大的问题,2013年10月,界首市在安徽率先出台金融方案,通过财政补贴部分保费,提高农业保险金额,开展保单质押,财政给予适当贴息方式,化解规模经营风险。

界首市将小麦、玉米、大豆的保险金额分别由原来的270元、250元、170元提高到500元、400元和260元。对农户补交的保费、承担的设施农业保险、保证保险的保费,给予50%补贴;对大宗农作物、设施农业保单质押贷款和保证保险贷款,给予50%贴息。把流转土地连片100亩以上种养大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等,都纳入财政贴息范围,为他们提供担保。同时,财政按1:1的比例,配套设立农业信贷风险准备基金。界首市还出台《金融机构支持三农考核方案》,把对大户、合作社、龙头企业的贷款余额作为考核指标之一,动态调整对公存款,激励金融机构扩大县域贷款。目前,界首市规模经营主体参加补充保险4.7万亩,财政补贴保费24.2万元,市农商行授信26户750万元,发放保单质押贷款520万元。与上一辈相比,刘大卫们的经营方式已经发生了翻天覆地的变化。金融、保险等现代经济方式,已经越来越多地进入农业领域,给现代农业带来了活力和保障。对于土地流转,刘玉建更喜欢用“工业生产”的理念。他认为,农业生产也必须用工业意识来谋划,“土地流转仅仅只是开始,发展现代农业,必须在此基础上,推进思想观念的转变,生产和产出水平的提高,最终实现农业的市场化。”

如何投入是问题

已经有2000亩规模的刘大卫,对于实现他的梦想似乎已经万事俱备。但年轻人特有的冒险精神,让他想再扩大规模。当他把想法向界首市委常委、组织部部长王建说时,没想到却遭到了反对。“不行。你最好先把这2000亩地种好再说。”王建说,对于这样规劝的原因是,去年秋收他突然接到刘大卫电话,收下来的小麦无处晾晒,最后不得不动用“权力”,帮其联系附近工业园区和当地粮站晒场才得以解决,“加上老天爷帮忙没下雨,否则你看他现在还能笑得出来?”“规模经营对基础设施的要求更高,农业越发展,水利、道路等基础设施建设不足问题越来越突出。”刘大卫说,以用电为例,供电部门不愿送电到地头,灌溉只能用柴油发电浇地,这一项成本就增加5倍以上。

过去多年,政府对农田基础设施的投入欠账过多,大部分的耕地条件较差,而进入土地流转市场的土地多为偏僻地点。虽然近年来政府投入大量资金,实施农业综合开发、土地整理、小农水项目等,但受各项目实施政策的限制,短期内难以改变落后状况,与现代设施农业仍有很大差距。“从政府角度说,现在每年对农业的投入并不低,但投资分散在各个部门,效果并不理想。”界首市副市长康埝说,2013年水利部门完成投资1.29亿元,农业发展项目4400多万元,国土部门5100万元,农业部门3100多万元。每年涉农投入都在2亿元以上,但大都是有人投资,没人管理,投资效益很低。一些部门对上争取项目资金,但实际上项目脱离实际情况,甚至项目申报之后没有办法实施。没有根据实际发展需要投资,这样就形成了巨大浪费,农业生产经营基础设施很难得到真正提高。为了改变原来的投资模式,2014年初,界首市成立了“现代农业发展有限公司”。市政府先行注入资本金3000万元,随着公司规模的不断壮大,注册资本金将逐步扩大到1亿元。在康埝看来,借用城市基础设施的投资模式,把原来的服务变成经营,用经营的理念来进行一些大的农业基础设施投入,这是下一步需要探索的方向,“只有这样,才能为提升现代农业的效益和竞争力,奠定坚实的基础”。

来源:《决策》杂志2014年第4期