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广西田东县破解农村金融服务难的制度安排

时间: 2017-07-21 15:18:54来源: 作者: 阅读:

中国人民银行南宁中心支行行长 杨小平

广西百色市田东县是国家级贫困县,农村居民收入远低于全国平均水平,存在着比较突出的农村金融服务难题。在中央的批示下,2008年12月,田东县开始实施农村金融改革试点工作。

两年多来,人民银行等金融管理部门和地方政府围绕农村金融服务改革的难点问题,立足“惠农、支农、便农”的工作思路,以建设“田东农村金融服务示范县”为切入点,在深化农村金融服务改革、破解农民贷款难方面积极推动制度创新,并取得了显著性阶段成果,农村群众享受到金融服务的数量和质量发生明显变化,形成了破解农村金融服务难的“田东模式”。截至2010年12月末,田东县涉农贷款余额30.31亿元,占各项贷款总额的65.54%,比改革试点前增加13.2亿元,增长77.15%;获得贷款农户占申请贷款农户数的91.26%,比改革试点前提高6.26个百分点;评定A级以上信用户3.17万户,占全县农户数的40.43%,分别比改革试点前增加2.05万户和25.61个百分点;涉农金融机构盈利率明显增加的同时,不良贷款率明显下降。2010年全国人大农委、人民银行、银监会联合调研组对田东县农村金融服务改革试点情况进行了评估,对改革取得的成效给予了充分肯定。总结田东县农村金融改革相关制度安排对推进和完善我国农村金融改革具有重要的借鉴意义。

一、田东县农村金融改革的制度安排

田东县农村金融制度变革和制度的重新设计过程中,政府作为制度的供应方,提供制度安排具有规模经济效应,可以降低制度变迁的成本,还可以解决诱致性制度变迁产生的制度供给不足问题,使制度供给尽量达到最佳均衡状态。

(一)建立涉农贷款奖励制度

为充分发挥地方财政资金的杠杆效应和导向作用,鼓励银行业金融机构加大对田东县涉农贷款的支持力度,切实缓解“三农”的融资困难,同时保证涉农贷款的质量,控制和降低金融风险,2009年9月,在县金融办、县财政局、人民银行县支行和银行监管办事处等部门论证的基础上,田东县政府印发了《涉农贷款奖励暂行办法》,提出对年末涉农贷款余额同比增幅超过15%,且涉农不良贷款率同比未上升的银行业金融机构给予奖励。涉农贷款奖励标准为:以上年末该银行的涉农贷款余额为基数,对涉农贷款余额比上年末增量超过15%的部分,按2%给予补偿;对上年末涉农不良贷款率同比上升的,不予奖励。涉农贷款奖励资金的来源为县级财政预算安排。该办法规定,县金融办和财政局是涉农贷款奖励的业务主管部门,共同负责资金使用的指导、管理和监督。人民银行县支行、银行监管办事处等有关部门配合做好涉农贷款奖励的审核工作。

(二)建立农业贷款贴息制度

为降低农业贷款融资成本,同时保障发放涉农贷款的金融机构的利益不受损失,田东县尝试建立农业贷款贴息制度。2008年12月,田东县政府印发了《加快推进农村金融改革试点工作方案》,提出建立农业贷款贴息制度,对金融机构发放的涉农贷款给予一定的财政贴息,以鼓励和引导各类金融机构加大“三农”信贷投入。以田东县每年涉农贷款余额为20亿元测算,每年需补贴资金约0.3亿元,三年共需约0.9亿元,按银行同期一年期贷款利率的30%给予补贴(约1.5个百分点)。

(三)建立农户小额贷款风险补偿制度

由于农业的弱质性,涉农金融机构发放小额贷款面临着比较高的风险。为调动商业性金融机构的积极性,2009年9月,田东县政府印发《农户小额贷款风险补偿暂行办法》,明确提出,金融机构发放农户小额贷款后,由于借款人不能足额偿还贷款本息,按《贷款风险分类指引》,被确认为可疑类或损失类贷款,且遭受本金损失时,政府按其损账比例,给予一定的损账补贴。损账补贴金来源于县级财政预算安排,业务主管部门为县金融办和县财政局,二者共同负责资金使用的指导、管理和监督。人民银行县支行、银行监管办事处等有关部门配合做好农户小额贷款风险补偿的审核工作。当承办银行农户小额贷款发生损账时,按下列标准给予损账补贴:损账比例4%以下、4%~5%、5%以上补贴比例分别为30%、20%、15%。

根据该办法规定,每年1月底前,发生损账的承办银行向县金融办、县财政局提出申请,县金融办、县财政局会同人民银行县支行、银监办对可疑类和损失类贷款进行审核,报县政府批准后,县金融办、县财政局联合下达补贴计划,并由县财政局先期拨付损账补贴金的50%。各承办银行应采取切实有效的措施和一切必要的法律程序追索债权。县金融办、县财政局根据各承办银行提供的相关法律依据和其他有效证明文件,确定最终的损账金额及损账补贴金,扣除先期拨付损账补贴金后,由县财政局拨付损账补贴余额。承办银行收到的损账补贴金应纳入当年收入核算,并全额用于弥补坏账损失。承办银行获得全额损账补贴后,仍应积极追索债权,追索实现的债权要在一个月内按原补贴比例及时向县财政局交还补贴。

(四)建立信贷考核奖励制度

为调动金融部门发放县域贷款的积极性,田东县建立了金融部门信贷支持县域经济发展考核奖励制度。提出县政府将根据金融部门信贷支持地方经济发展的具体情况对其进行考核,并根据考核结果予以奖励,规定凡在田东县辖区的各金融部门均为考核对象。考核以会计年度为考核期,实行一年一考核,考核内容为新增贷款额度。县政府按全县金融部门年度贷款增量的千分之一安排奖励资金,其中30%作为县金融办、人民银行县支行、银监办协调服务奖励,奖金直接划入县金融办,再由县金融办、人民银行县支行、银监办根据各金融部门年度新增贷款情况分别给予奖励。县政府还会将年终考核结果在全县范围内通报,同时抄送给各金融部门的上级主管部门。考核办法由县金融办牵头,组织人民银行县支行、银监办具体实施,奖励资金列入年度财政预算。

(五)建立涉农保险保费补贴制度

农业为弱质产业,受自然条件的影响大,因此,农民对农业保险的需求非常迫切,但农业保险服务缺失较为严重。为推进田东县农业保险的开展,2008年12月,田东县政府印发了《加快推进农村金融改革试点工作方案》,提出要建立农业保险保费补贴制度,通过保费补贴,引导保险公司对甘蔗、香蕉、水稻等农业支柱产业开展商业保险试点。同时争取把甘蔗、水果、水稻等主要农业特色支柱产业及农村独生子女教育保险、农村小额信贷保险、农村小额人身保险等涉农保险,纳入中央财政农业保险保费补贴范围。2009年9月,田东县政府又印发《甘蔗、香蕉种植保险试点工作实施方案》,确定甘蔗、香蕉种植政策性保险采取5∶2∶3的比例方式筹集保险费,即由自治区财政厅补贴资金50%、县级财政补贴资金20%、农户自负30%的比例交纳保险费。同时提出,要建立农户住房商业保险保费补贴制度,从2009年起对全部农房住房统一办理商业保险,保险费由财政全额负担。

(六)建立金融服务接入点制度

田东县行政村金融服务缺失、金融服务空白问题十分突出。为此,田东县政府印发了《推行行政村金融服务接入点模式实施方案》,探索建立行政村金融服务接入点模式。该方案提出,行政村金融服务接入点模式以行政村为单位在每个行政村设立一个金融服务工作室作为金融服务接入点,协助银行向本村农户提供银行产品和服务,清收到期贷款,并由银行与村金融服务工作小组按比例分享盈利和分担风险。在推行行政村金融服务接入点模式工作领导小组的指导和协调下,各村金融服务工作室选择与涉农银行业金融机构合作,并签订合作协议,建立涉农银行业金融机构与接入点的合作机制。目前田东县162个行政村都建立了以“农事村办”为依托的农村金融服务工作室,一定程度上实现了“农金村办”。

(七)建立金融税收优惠制度

为降低涉农金融机构经营成本,调动其增强农村金融服务的积极性,田东县积极为涉农金融机构争取优惠税收等政策。2008年12月,田东县政府印发的《加快推进农村金融改革试点工作方案》提出:争取国家给予农村金融服务机构参照享受现行国家给予试点地区农村信用社的有关税收优惠政策,以减轻其负担。对小额贷款公司、支农担保公司等农村金融服务机构,按3%的税率征收营业税,并在2009~2011年期间,暂免征收企业所得税,其中包括属于中央收入的60%部分。对支持田东县农业经济主体贷款超过一定金额且本息收回率达90%以上的金融机构,政府按贷款金额的一定比例给予奖励,间接增加支持“三农”的金融机构的既得利益,弥补因开展小额信贷而增大的管理成本和运行成本。

二、田东县农村金融改革试点的主要启示

(一)加快“三农”经济发展是农村金融改革取得成功的前提

农村、农业经济发展和农民收入水平的提高是保证涉农金融机构发放贷款、促进农村金融发展的重要基础。农村经济发展和农民收入水平的提高有助于涉农金融机构降低贷款的风险和成本,使涉农贷款和保险的风险、成本补偿制度以及信贷支农奖励制度更便于实施。作为农业占比较高的国家级贫困县,田东县通过加快农业结构调整,培育优势特色农业,大力推动农业产业化,以及积极发展非农产业促进农村经济发展和农民收入水平的显著提高。此外,田东县还基于农村和农村基础设施建设滞后,农业灌溉等基础设施不完备,农业生产受自然条件影响大、抗风险能力弱的现状,增加财政和金融资金投入,改善农村基础设施。农村和农业基础设施的改善,直接促进农村生产和扩大农村消费需求的发展,从而改善农村金融环境,影响涉农金融机构的风险、收益和开展涉农金融服务的积极性。实际上,基础设施改善和农业收入的提高,也增加了田东县级财政收入,促进了涉农金融制度的实施。

(二)建立健全金融正向激励制度是农村金融改革取得成功的关键

作为农村金融改革试点县,田东县着力加强制度建设,探索深层次或根本性破解农村金融服务难题之道,尝试建立了一系列具有较强约束力的涉农贷款和保险的风险、成本补偿制度以及信贷支农奖励制度,并以此来改变商业性金融机构的风险、成本和收益格局,一定程度上实现了商业性金融机构支农的商业可持续性,调动了商业金融机构发展涉农金融业务的积极性。田东县两年来的试点证明,这些制度的推行,一方面使农村金融服务取得显著成效,也使金融机构得到发展,初步实现了破解农村金融服务难与涉农商业金融的双赢。此外,田东县农村金融改革制度设计不仅奖励涉农政策性、商业性金融机构,也奖励县金融办、人民银行县支行、银行监管办事处等金融监管部门,全面调动各方积极性,形成破解农村金融服务难的合力。田东县农村金融改革制度设计不仅奖励补贴涉农信贷,也奖励补贴涉农保险,有利于促进农村金融的全面、良性互动发展。

(三)注重涉农金融制度环境建设是农村金融改革取得成功的保障

制度与制度环境紧密联系,为改善制度环境,促进这些制度的顺利实施,田东县从以下几个方面着手:一是通过建立和完善现代支付体系,使田东县支付结算基础设施建设取得巨大进展,直接降低了涉农金融机构提供金融服务的成本,提高了农民享受金融服务的便利程度。二是通过扎实推进农村信用体系建设,消除资金供求双方的信息不对称问题,降低涉农金融机构经营风险和农村金融服务成本,由此促进农村地区金融需求满足度的提高,以及融资成本的降低。三是通过建立和完善农村、农业保险和担保体系,降低了涉农金融业务的风险,解决了农村信贷配给问题。四是通过建立行政村金融服务接入点制度,利用“熟人社会”的信息优势,一定程度上解决了涉农金融机构与农民之间的信息不对称问题,降低了涉农金融机构的经营风险,对解决农民融资难有积极的促进作用。

(四)注重发挥相关利益主体在制度设计中的积极作用是农村金融改革取得成功的立足点

在主要体现为强制性制度变迁的田东县农村金融服务试点改革中,政府提供制度安排具有规模经济效应,可以降低制度变迁的成本,还可以解决诱致性制度变迁产生的制度供给不足问题。尽管如此,强制性制度变迁也可能导致低效甚至无效。田东县农村金融改革试点所设计的各项制度的目的是为了破解农村金融服务难题,便利农村和农民,但由于这些制度安排基本上由政府相关部门设计,在制度设计过程中,农民没有或者很少参与进来,有可能导致一些制度不能满足农民的需要,成为低效的制度安排。

为此,相关政府部门在制定农村金融制度时,要深入实地,深入农村,深入农业,深入农民,掌握和了解制度制定的实际环境。要全面分析制度执行的人文环境、自然环境和区域特点,体现制度的差异性和可行性。要认真听取制度利益相关主体的意见,切实考虑他们的真实需求,确保制度供给的有效性,真正体现和满足他们的制度需求。要注意发挥制度受体的积极性,集中广大制度受体的智慧,提高制度的公平性和有效性。

(五)完善农村金融组织体系是农村金融改革取得成功的组织保障

农村金融组织缺乏是造成农村金融市场高度垄断、金融服务和产品创新动力不足、金融服务覆盖面窄和成本高的重要原因。改革试点以来,田东县积极贯彻落实国家放宽农村金融机构准入政策,适当降低机构和业务的市场准入条件,加快完善现代农村金融组织体系,形成了包括银行、保险、担保等门类,政策性、商业性和合作性等性质比较全面的农村金融组织体系。尤其是小额贷款公司的成立为田东县私人资本投资金融服务业打开一个风险可控的通道。此外,建立村镇银行、资金互助社等社区性金融机构也有助于改善农村金融服务。社区性金融机构作为独立的法人,具有独立的决策和经营权,更贴近农民和农村,更符合当地的需求,更了解当地的需求,也能更好地降低经营风险,将金融资源投入到社区发展的动力更足、力度更大。

(六)加快推进农村产权制度改革是农村金融改革取得成功的条件

长期以来,农村可供抵押的财产有限,不符合现行银行信贷风险控制的要求,农户小额信用贷款额度小,不能满足生产、生活需求,这是农民、农业生产企业、农村金融共同面临的主要问题。据统计,农村因为找不到担保人、没有合法的抵押物而得不到信贷支持的占70%以上,“抵押难、担保难、贷款难”的现象不能有效解决。在现行信贷政策条件下,担保抵押资产是否充实是决定银行贷款的主要条件,当前除小额信用贷款和联保贷款外,其余贷款均需要贷款户向金融机构提供土地、房产、不动产抵押,而农村中可用于抵押的房屋大多没有办理房产证,不符合抵押条件,农村耕地、宅基地、自留地、自流山等集体所有的土地使用权根据有关规定不得抵押,不能流转。在这种情况下,农民很难通过抵押获得银行贷款。为此,田东县加快推进农村林权和土地承包经营权制度等产权制度改革,扩大担保抵押物范围和数量,并以此促进涉农金融制度发挥作用。

来源:《中国金融》2011年第14期