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​决 策 参 考

时间: 2014-07-20 16:21:54来源: 作者: 阅读:

第一期

信阳师范学院中国农村综合改革研究中心   2013年12月10日

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建议信阳把“市县分置”作为下步改革的主攻方向

●信阳行政中心偏西的地理位置和脆弱的财政基础难以发挥“市带县”的功能和作用。

●固始县全面实行“省直管”体制后,将建设豫皖边界地区的“区域性中心城市”,与信阳中心城区形成“东拉西扯”的竞争格局,必须重新考虑信阳未来的城市定位和产业结构布局。

●建议信阳积极申报全国“市县分置、省直管县”体制改革试点,在浉河、平桥两区基础上组建新的“省直辖市”,实行“市—中心镇(街道办事处)”二级行政管理体制;其余的罗山、息县、淮滨、潢川、光山、商城、新县等7县全部实行“省直管县”。

建议信阳把“市县分置”作为下步改革的主攻方向

中国农村综合改革研究中心常务副主任  张新光

今年五月中旬,我随市委农办调研组到潢川、商城、光山、罗山进行家庭农场摸底调查,所到之处县乡干部普遍流露出一种观望、等待、怀疑、懈怠等消极情绪——“信阳农村改革试验区到底还搞不搞,还能坚持多久?”

我市自2009年4月建立“河南省农村改革发展综合试验区”已有5个年头,现在之所以出现这种“进退两难”的尴尬局面,表面上是由于前两年“大刀阔斧、轰轰烈烈”的改革场面突然不见了,但究其深层原因在于“外部受牵制、内部缺动力”。

所谓“外部受牵制”,是指国家现行的涉农法律制度环境还不够宽松,地方改革试验中遇到许多“政策红线”无法超越和突破。虽然当初信阳农村改革试验区确立的“八项改革”(又称“八篇文章”),主要是依据十七届三中全会提出“六项制度创新”而制定的,但这个《决定》通过之日恰逢世界金融危机爆发,全党的工作重心随即转向如何应对危机、保持国内经济社会稳定方面,所以《决定》中提出的许多重大战略决策部署一直停留在“纸面上”而没有来得及深化、细化、具体化和实施。时隔5年,十八届三中全会《决定》在涉农大政方针上有了一些新提法,但在法律制度层面仍有“四个说不清”,即“谁是农民说不清,农村集体土地究竟是谁的说不清,现代农业主体究竟是啥说不清,几亿农民将来流向何处说不清”。下一步的农村综合改革究竟“改什么、怎么改”,还有待中央出台具体、细化的可操作方案和政策意见。总之,抓农村综合改革试验区建设单靠地方“摸着石头过河”不行,必须在国家法律制度层面作出调整和变革,否则还是“瞎折腾”。最近几年在国内外叫得最响的几个改革典型,如所谓的“重庆模式”、“成都模式”、“温州模式”等之所以非议不断,“根子还在上面”,特别是随着薄熙来、李春城入狱和陈德荣一夜之间突然调离,这几个地方的“自发改革热度”迅速降温和冷却。

所谓“内部缺动力”,是指解决“三农”问题说到底是一项“穷人的事业”,要想给农民办事就得政府拿钱,而信阳八县两区目前主要靠中央和省级财政转移支付过日子,“空对空”抓农村改革试验区建设是难以持续的。综观上世纪90年代以来河南出现的几个农村改革典型——像张海钦在新郑县搞的“分流干部办实体”、董光峰在商丘县搞的“农村综合商社”、化有勋在舞阳县搞的“富民工程”、刘朝瑞在邓州市搞的“4+2工作法”等等,无一例不是“轰动一时、昙花一现、无果而终”。

有鉴于此,建议信阳把“市县分置”作为下步改革的主攻方向,寻求更高、更大的改革平台,将“河南省农村改革发展综合试验区”建设的内容融入进去,这样既能把农村改革的“八篇文章”继续做扎实,也能够推动全区经济社会又好又快发展。

关于信阳探索实行“市县分置、省直管县”体制的可行性,可概括为四句话句话:即法理有依据、中央有要求、河南正推进、信阳等不得。

一、法理有依据

中华人民共和国《宪法》第三十条规定:

(一)全国分为省、自治区、直辖市;

(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;

(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

二、中央有要求

2005年6月,国务院总理温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上讲话时提出,“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的改革试点。”

2005年10月,十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出,“在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。”

2006年的中央一号文件中提出,“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制的改革。”

2006年10月,十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出,“逐步扩大‘省直管县’和‘乡财县代管’改革试点面。”

2008年8月,中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》中提出,“有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制,进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。”

2008年10月,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中提出,“推进省直接管理县(市)财政体制改革,优先将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制。”

2009年的中央一号文件中提出,“推进省直接管理县(市)财政体制改革,将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”

2009年4月,中组部发布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》中提出,“把县委书记的任用纳入‘省管干部’范围,提高县委书记地位,为省直管县进一步奠定基石。”

2009年6月,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出,“到2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。”

2010年9月,中央编办下发的《关于开展省直管县体制改革试点的通知》中提出,“在扩大县级政府行政管理权限、推进省直管县财政体制改革的同时,积极探索省直接管理县的途径和方式;力争用3-5年的时间,将试点县(市)全部实现由省直接管理,并为逐步在全省实行省直管县体制积累经验。”

2010年10月,十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提出,“在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。”

2011年4月,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议研究部署深化经济体制改革重点工作,提出要“开展省直接管理县(市)试点。”

2012年11月,党的十八大报告中提出,“优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革。”

2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。”

从2005年到2013年的8年间,虽然中央一再强调要“推进省直接管理县(市)体制改革”,但由于“中央与地方、地方各级政府之间的事权、财权关系”一直没有理清,导致此项改革至今仍处于“探索试点”阶段。不过,中央对“减少行政层级、优化行政区划设置和政府结构,降低行政成本,提高行政效率,建立健全‘中央—省—县’三级事权与财权相匹配的行政管理体制”的改革大方向始终没有动摇。日前,四川省委、省政府高调推出把20个百万人口农业大县由“省—市—县”三级管理体制转变为“省—市、省—县”二级管理体制就是一个明显的信号。

三、河南正推进

最近20年来,河南省委、省政府高度重视占据全省经济总量“三分天下有其二”的县域经济发展。从1993年确定18个特别试点县、市进行“扩权强县”试验(当时号称“十八罗汉闹中原”),到2011年中央正式批准河南10个县、市(全国34个)开展“省直管县”体制改革试点,此项改革一直没有停顿。特别是2013年11月26日,中共河南省委、省政府印发了《河南省深化省直管县体制改革实施意见》,决定从2014年1月1日起,对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县等10个县(市)全面实行由省直接管理县的体制。这次改革涉及的内容之全面、力度之大可谓“釜底抽薪”,意味着10个县(市)将从原来的“市管县”旧体制中彻底退出,建立符合中央要求、具有河南特色的省直接管理县体制机制。

四、信阳等不得

1.1965年6月,驻马店10个县市从信阳地区分离出去以后,信阳行政中心偏西的地理位置和脆弱的财政基础难以发挥“区域经济中心”的功能和作用。

2.1998年6月,信阳“撤地设市”以来的15年间,政府规模膨胀的速度远远超过其本级财政收入增长的幅度,长此下去将会形成“恶性循环”,根本无力发挥所谓“市带县”的作用。

3.从2014年1月1日起,拥有170多万人口的固始县将从信阳“市管县”体制中彻底分离出去,按照省委、省政府对试点县的未来发展定位是“建设豫皖边界地区的区域性中心城市”,这势必将与信阳中心城区形成“东拉西扯”的竞争格局。潢川县城在二者之间拥有“居中”的地理位置和交通通讯条件,其发展潜力也不可低估。因而,从现实发展看,信阳中心城区、固始县城、潢川县城乃至其他县城争夺资源的主要对象莫过于全市长年外出务工经商的230~250万人的农民工。这个庞大的人口群体将来究竟“花落何处”,就看哪里最具有吸引力和竞争力了。

4.信阳目前的经济社会发展水平与其得天独厚的地理位置和自然条件、以及四通八达的立体交通通信网络等基础设施条件很不相配,最主要的根源就在于上世纪50年代末发生了“信阳事件”以后,全区所有的干部都被“吓怕了”、“变胆小了”,“缺乏闯劲”,几十年来总是习惯于“跟在政策后面走”,这种被动局面必须彻底扭转。

因此,建议信阳市要抓住十八届三中全会《决定》提出“全面深化改革”的大气候和河南省委、省政府大力推进“省直管县”体制改革的有利时机,积极争取全国“市县分置、省直管县”体制改革试点,在浉河、平桥辖区的基础上组建新的信阳“省直辖市”,实行“市——中心镇(街道办事处)”二级行政管理体制;其余7县(罗山、息县、淮滨、潢川、光山、商城、新县)力争全部纳入河南全面实行“省直管县”体制改革试点。

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本期报:中央编办、国务院农村综合改革办公室、农业部农村改革试验区办公室

中共河南省委副书记邓凯、河南省人民政府副省长王铁

省委编办、省委农办、省农村综合改革办公室、省委政研室、省政府研究室

省发展研究中心、省社科院、省发改委体改处、省社科规划办、省教育厅社科处

送:信阳市委、市政府、市人大、市政协领导

市委办、市政府办、市委农办、市委政研室、市政府研究室、市农改办、市社联

各县区委书记、县区长

各县区委农办主任

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