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​当前各地乡镇体制改革的主要做法及比较

时间: 2017-07-19 16:38:28来源: 作者: 阅读:

农业部  朱守银  廖洪乐  吴仲斌

一、乡镇体制改革的部署与主要内容

1.乡镇体制改革的部署

自2000年国务院决定进行农村税费改革试点工作以来,“改革和精简机构、压缩人员、节减开支,转变乡镇政府职能”,始终是国务院重点强调的改革配套政策的要求。在此背景下,安徽、江苏、湖北、湖南、黑龙江等省,相继开展以机构改革为重点的乡镇体制改革试点。

在此基础上,2004年国务院开始在一些地区统一部署了乡镇机构改革试点工作,并于2005年3月提出“统一思想、明确方向、坚定不移、有序推进,积极稳妥、试点先行”的要求,进一步推动了各地乡镇综合配套改革工作。到2005年6月,全国已有17个省(市、区)、157个县(市、区)的1953个乡(镇、办事处)相继开展机构改革试点工作。

2.乡镇体制改革涉及的主要内容

近些年,尽管各地开展乡镇体制改革涉及的内容和具体改革措施不尽相同,但主要内容大都涉及以下几个方面:(1)转变乡镇政府职能。按照“有所为有所不为”和“小政府、大社会”、“小机关、大服务”的原则,加强乡镇政府自身改革,创新政府管理体制和服务方式,克服乡镇政府职能“越位”、“错位”和“缺位”的问题,提高乡镇政府的社会管理、公共服务水平和工作效率。(2)推进乡镇机构改革。精简和规范乡镇行政机关和工作机构设置,严格编制管理,压缩领导职位数量,改变领导任职方式;引入市场竞争机制,改革乡镇事业单位,理顺事业单位与乡镇政府的关系;规范上级延伸派驻机构,理顺派驻机构与乡镇政府的人财物管理体制。(3)精简乡镇财政供养人员。对乡镇行政和事业单位人员实行总量控制;采取优惠政策,鼓励人员分流,探索人员分流和安置办法;开展乡镇行政、事业单位人员信息化管理,公开人员信息,接受社会监督。(4)改革县乡财政管理体制。按照财权、事权相统一的原则,理顺县乡财政管理体制;改革乡镇财政机构,理顺乡镇财政供养人员工资发放渠道;探索建立农村公益性事业项目预算、资金保障制度和资金发放办法。(5)改革乡镇领导选拔任用制度,规范职务消费行为。坚持党管干部原则,加强民主建设,改革乡镇领导干部选拔任用办法;严格规范乡镇干部职务消费行为,核定消费项目、总量和标准。(6)改进农村工作考核评价办法。建立与乡镇政府新职能相适应的工作考核评价体系,探索建立切合实际的激励约束长效机制。

二、各地乡镇体制改革中基本相同的做法

通过调查和查阅有关地区出台的改革文件和政策措施,可以看出,目前有关地区进行的乡镇体制改革,都有各级党委、政府的统一部署和具体的政策要求。湖北省已有80%左右的县(市、区)、70%左右的乡镇,开展了乡镇综合配套改革,大多数已完成乡镇行政机构改革。各地进行乡镇体制改革基本相同的做法主要有以下几个方面。

1.转换乡镇政府职能

虽然各地对转换乡镇政府职能的政策要求不尽相同,但其重点都是促进政府由管理型向服务型转变,加强政府的社会管理和服务职能,使乡镇政府由“权力有限、责任无限”转变为“有限责任,权责统一”。湖北省对乡镇政府职能的规范性要求是,发展乡村经济,兴办公益事业,提供公共服务,维护社会稳定。安徽省对乡镇政府的职能要求是,按照“有所为、有所不为”的原则,适当调整经济管理职能,提高社会管理和公共服务水平,巩固农村基层政权,建设服务型、法制型政府。黑龙江省对乡镇政府的职能要求是,贯彻党的路线、方针、政策;引导农民进行科学化、现代化的农业生产,增加农民收入,发展农村经济;组织引导农村劳动力转移和就业;负责农村社会管理,维护农村社会稳定;负责为农村、农业、农民服务的公共服务和社会化体系建设,发展农村社会公共事业和集体公益事业。

2.压缩乡镇领导职位数量,实行交叉任职

湖北、湖南、陕西、安徽等地普遍要求,各试点乡镇要减少乡镇领导职数、实行交叉任职。如,湖北省规定,每个乡镇按规模大小设党委委员7-9名,并在3年的改革过渡期内允许设1-3名正副科级助理员(过渡期满后,不再新设);同时规定,党委书记兼任乡镇长,2名党委副书记,1名担任人大主任,1名兼任纪委书记,兼任副乡镇长的党委委员2-3名,兼任人武部长等职的党委委员2-3名。黑龙江省要求,乡镇领导职数按照5职配备,党、政、人大、武装部领导干部实行兼职或交叉任职,全省乡镇领导职数由改革前的7290人精简到目前的4479人,精简比例为38.6%。安徽省宣城市于2004年5月开始试行乡镇领导“主官合一、交叉任职”,并将乡镇领导职数从平均11名减少到7名,7个试点乡镇的党政领导干部由改革前的78人减少到改革后的49人,减少37%。

3.精简和合并党政内设机构

精简和合并乡镇党政机构是各地进行乡镇改革的普遍做法。如湖北省要求将乡镇领导机构设置为党委、人大和政府三个,不再设立专门的政协机构;乡镇行政内设机构由15个左右分类归并为“三办”:即党政综合办(加挂“社会治安综合治理办公室”的牌子)、经济发展办、社会事务办(加挂“计划生育办公室”的牌子),精简了80%。黑龙江省按照“精简、统一、效能”的原则,乡镇党政机构设置2个综合办公室或只设综合性岗位;人大和工青妇等群众团体的日常工作由综合办或设置专职岗位承担。黑龙江全省乡镇党政内设机构由2832个减为1424个,精简49.7%。安徽省宣城市的改革试点办法是,乡镇内设机构不搞上下对口,统一建立“四室一部”,即党政、经济发展、社会事务、计划生育办公室和人武部。陕西省的最新要求是,在明确和整合乡镇职能的基础上,将乡镇党政内设机构归并为三个综合性办公室,即党政办、经济发展办、社会管理办,也可不设专门办公室,只按岗位配备专职干事或助理等。

4.精简、分流乡镇财政供养人员

精简、分流乡镇财政供养人员是乡镇机构改革的重点。试点地区采取的人员分流政策主要包括,全部清退无编人员和临时雇佣人员;保留被分流公务员的身份,发放基本工资,并有权参加下一轮乡镇行政机关竞争上岗;对自谋职业的分流人员,纳入企业下岗再就业范围,享受再就业优惠政策;对一次性买断身份人员发放一次性经济补偿金;对领办创办经济实体的,政府在经营场地、地方税费减免等方面给予支持和优惠;引导、鼓励分流人员组建农工商开发公司;给被分流人员解决社会保障问题,等等。各地采取的分流办法包括,退休和提前离岗退养;选派优秀干部到村组织任职;一次性买断工龄;到乡镇企业就业;政府出面组织劳务输出,到外地打工;公费学习,三年后分流停薪,等等。

三、各地乡镇体制改革中的不同做法

1.关于乡镇改革立足点的差异

目前,各地进行乡镇改革试点的立足点大致可以分为三种:一是立足于“乡镇机构改革”。如黑龙江、陕西等省,改革的重点内容是转换乡镇政府职能、精简乡镇行政和事业机构、分流财政供养人员、调整县乡财政体制等,改革内容与改革措施相对单一。二是立足于“乡镇综合配套改革”。如湖北省的改革,虽然是以“乡镇机构改革”为重心,但改革还涉及到“乡镇民主政治建设”、“规范乡镇干部职务消费行为”、“乡镇事业单位的市场化转制”、“乡镇事业单位人员(包括分流人员)的社会保障制度建设”等;改革的思路较宽,内容较广泛,措施较复杂,综合性较强。三是立足于“农村综合改革,建立农村基层工作新机制”。如安徽省,虽然也包括转换乡镇政府职能、精简乡镇行政和事业机构、分流财政供养人员、调整县乡财政体制等方面的内容,但其突出的特点在于改革目标是为了实现“四个建立”,即建立农村基层管理新体制,建立农村公共品供给新机制,建立“三农”社会化服务新体系,建立农村工作考核新办法;改革的思路更宽,综合性更强。

2.关于乡镇党政领导产生方式的差异

湖北省明确提出了要逐步推行“双推双选”办法,即自我推荐,资格审查;海选推荐,组织审定;差额竞选,依法选举。咸宁市咸安区的具体做法:(1)自我推荐,资格审查,张榜公示,再由全镇党员干部和群众代表投票,“海选”乡镇党委委员候选人;(2)由区委根据乡镇规模和推荐票数,确定l0-12名乡镇党委委员正式候选人;(3)“党代会”直选,候选人首先发表竞选演讲,由党代会代表以无记名投票的方式直接选举产生7-9名党委委员,区委从新当选的党委委员中确定2名党委书记候选人,党委书记候选人要在党代会上发表施政演说,再由党代会代表投票选举产生党委书记;(4)区委从新当选的党委委员中确定4名副书记候选人(包括落选的党委书记候选人),由党代会代表投票,差额选举产生3名党委副书记;(5)“人代会”直选,把新当选的党委书记作为乡镇长正式侯选人,把一名副书记作为乡镇人大主席团主席正式候选人,由人代会代表等额选举产生乡镇长和乡镇人大主席团主席,然后再由人代会代表从其余的新当选的党委委员中差额选举产生副乡镇长。

安徽省宣城市从2004年5月开始试行用“一推两考”制度(民主推荐、理论考试、组织考察),来选拔乡镇党政领导班子,并创新出三种模式:一是苏红乡的“公推公选”。(1)经公开推荐、报名、资格审查和面试,从竞选者中按领导班子职位数(5名)的3倍标准(15人)确定候选人;(2)候选人到乡村调研,并在由全体乡镇行政干部、企事单位负责人、所辖行政村两委负责人、县以上人大代表和政协委员及部分村民代表参加的会议上进行公开竞职演讲;(3)与会人员当场投票,并以得票多少确定2倍于职位数(10人)作为初步人选;(4)经组织考察,确定6名候选人,提交党代会或人代会差额选举出5名乡镇领导。

二是梅林镇的“公推竞岗”、“差额直选”。(1)公开报名,资格审查;(2)符合条件的8名候选人到乡村调研,并在由全体乡镇行政干部、企事单位负责人、所辖行政村两委负责人、县以上人大代表和政协委员及部分村民代表参加的民主推荐会上发表竞职演讲,(3)全体与会人员当场投票、民主推荐,当场公布投票结果,按得票多少取前3名上报市委党委会;(4)市委党委会差额投票,确定2名党委书记正式候选人;(5)召开镇党代会,由代表直接差额选举镇党委书记。

三是竹峰乡的“党员直选”。(1)召开由全体乡镇行政干部、企事单位负责人、所辖行政村两委负责人、县以上人大代表和政协委员及部分村民代表参加的民主推荐会,确定8名正式候选人,其中书记人选1名、委员人选7名;(2)召开全乡党员大会,候选人发表竞职演讲,由全体与会党员投票,等额选举党委书记,差额直选6名党委委员,并按得票多少当场宣布乡党委书记和6名党委委员。

安徽省最新出台的《关于开展农村综合改革试点,建立农村基层工作新机制的意见》中,要求在全省范围内继续扩大“一推两考”制度改革试点。

其他省大都没有涉及乡镇党政领导产生方式的改革问题。黑龙江省的乡镇机构改革,虽然也开展了竞争上岗,但规定“各乡(镇)党政班子成员(含党委委员)不参加竞争上岗,由组织进行调整”。

3.关于乡镇事业单位改革趋向的差异

事业单位改革是乡镇体制改革的重点,但各地改革做法的差异较大。

一是以湖北省为代表的“服务组织市场化趋向的改革”。(1)除中小学和卫生院暂不改革、将财政所作为乡镇政府直属事业单位以外,其他乡镇事业单位都要逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构,单位换牌子、换章子、换体制,走企业化、市场化、社会化的路子,单位人员要在政府帮助解决社会保障、并给予一次性经济补偿的前提下,买断工龄、置换身份,退出乡镇行政事业编制和财政供养序列。(2)转制单位原来所承担的行政管理职能和公益性服务职能并入乡镇政府“三办一所”,行政执法职能由县级政府行政主管部门承担,经营性服务职能完全放开。(3)转制单位原来承担的各项公益性职能,由乡镇政府承担责任、提供资金,并按照市场化原则和服务工作量化的办法,采取政府招标、项目招投标和合同化管理等多种形式进行,变“以钱养人”为“以钱养事”。(4)县级和乡镇级政府是提供公益服务的责任主体,乡镇政府和县级业务主管部门负责确定服务项目,县级业务主管部门负责服务项目预算,县级财政将农村公益事业服务经费按照部门预算要求纳入政府财政预算。(5)乡镇政府根据农村社会化公益性服务需要,充分利用转制单位原有人员的经营管理经验和技术优势,引导组建农业服务中心、广播文化服务中心、畜牧兽医服务中心和计划生育服务中心等企业组织;这些企业有权参与政府关于农村公益性服务招投标项目,并按照合同化管理的要求,完成政府委托的公益性服务工作。(6)参与竞争政府农村公益性服务项目的人员,一是必须针对服务项目的要求,具有专业资质,二是承担政府服务项目按“一事一议”办法办理,定项目不定人。

二是以江苏省为代表的“强化乡镇政府公益性服务责任趋向的改革”。在2001年对乡镇事业单位进行改革的基础上,2005年又提出了“分类改革”的要求。(1)将乡镇事业单位承担的行政管理职能划归行政机关,将生产经营性业务分离出来,引入市场,将公益性职能重新整合,与乡镇党政机构的设置统筹规划、通盘安排,不交叉重复,综合设置事业单位,经费由财政保障;(2)乡镇所属事业单位一般控制在5个左右,大乡镇不超过7个;(3)有些事业单位可跨乡镇设置,几个乡镇设置1个事业单位;(4)乡镇不再设置自收自支事业单位。

江苏省泰兴市2001年的改革将乡镇事业单位撤并、保留为13个。其中,经管站、农技站、企业管理站、计划生育站、村建站、劳动和社会保障服务所、文化站等7个单位的人财物归乡镇管理,属乡镇管理事业单位;而国土所、水利站、农机站、兽医站、广电站、财政所等6单位的人财物全部上划,属县管事业单位。泰兴市委、市政府根据江苏省的统一部署,最近新出台了《乡镇综合配套改革意见》,又对乡镇事业单位改革提出进一步要求:(1)撤消经管站、企业管理站,统一设置经济服务中心,撤消农技站、农机站,成立农业技术服务中心;(2)保留村建站、计划生育站与劳动和社会保障服务所,文化站的牌子保留,但改在乡镇政府社会事务办公室内挂牌;(3)保留财政所,属于乡镇行政组织,但人事权限归市财政主管部门;(4)将原农机站的机电排灌职能划归水利站,由市水利主管部门垂直管理;(5)国土所、兽医站、广电站维持原状不变;(6)除国土所、水利站、兽医站、广电站外,其他乡镇事业单位统一为乡镇全额拨款事业单位,纳入财政预算,由乡镇政府管理。

三是以安徽省为代表的“强化县级部门公益性服务责任趋向的改革”。2000年出台的《关于乡镇事业单位机构改革的意见》要求:(1)对从事社会服务和为农服务的事业单位,实行条块结合,以块为主的管理体制,对具有执法职能、涉及区域性建设和管理的事业单位,实行条块结合,以条为主的管理体制。(2)将全省乡镇事业单位(不含中小学和卫生院)由平均12.2个压缩到7个以内,并在整合职能的基础上,设置综合机构。(3)大力精简乡镇事业单位人员,由平均43.2个降至25-30个。

最近安徽省新出台的政策又规定:(1)要“按照政事分开和公益性职能与经营性职能分开的原则,整合乡镇事业站所”,不按照乡镇行政区划,而“依据经济区域和服务范围设置经济技术中心和社会发展服务中心”。(2)积极推进乡镇事业单位人事制度改革,在公益性服务机构实行全员聘用制,建立职工薪酬与服务绩效挂钩的绩效工资制;政府可以通过委托代理、合同承包、向市场购买服务等方式,让社会经营组织为“三农”提供公益服务。(3)建立以县级农技机构为主导,区域性推广机构为主体的农技推广体系,公益性职能确定专门机构承担,经费由财政保障,经营性服务从政府职能中剥离出来,按照市场化方式运作。

4.关于县乡财政管理体制调整办法的差异

湖北省改革的总原则是,实行“一级政府,一级财政”,并按照“分税制”的要求,合理界定县乡政府的事权范围,明确县、乡财政支出责任;新组建的乡镇财政所属于乡镇直属事业单位,主要承担原财政所和经管站的工作,代管村级财务。但在具体操作过程中却采取了分类管理的办法,对少数经济较发达、财政收支规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇,实行“一级政府,一级预算”的管理模式,财政收支由乡镇政府自行管理;对经济欠发达、财政收入规模小、收不抵支的乡镇,实行了“乡财县管乡用”的管理模式,乡镇财政收支纳入县级财政预算,由县级财政统筹安排,并建立县对乡镇财政支出的国库集中支付制度。

黑龙江、安徽、陕西和江苏的苏北、苏中的部分县市试行了“乡财乡用县监管”或叫“乡财县管乡用”的管理模式。事实上,黑龙江实行的“机构上划,预算代理,帐户统设,资金统调,集中支付”管理方式,与安徽省实行的“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”管理方式,与陕西省采取的“预算共编、帐户统设、资金统调,集中支付”的管理方式,都是由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,直接指导乡镇财政预算的编制,乡镇及部门开支实行报帐制,乡镇财政部门属于县级财政主管部门的派出机构,接受县局对人财物的垂直管理;同时,这些省大部分地区已逐步统一了县乡干部福利待遇,由县级财政统一发放乡镇干部工资。

来源:《红旗文稿》2006年第9期