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河南、江苏水旱灾害分级管理机制调研报告

时间: 2017-07-19 08:39:59来源: 作者: 阅读:

2008年7月初,我们赴河南、江苏两省开展了“水旱灾害分级管理机制”调研工作。调研组先后与两地省、市、县(区)财政、水利部门的同志和专家进行了座谈,并实地考察了一些防洪排涝抗旱工程设施,取得了一定的收获。

一、两省水旱灾害的主要特点

河南省地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域,地处南北气候和山区向平原的两个过渡带,降雨年际、年内变幅很大。其水旱灾害的显著特点:一是水旱灾害频繁,系全国重灾区之一;二是长旱骤涝,旱涝交错;三是水灾与旱灾关系密切,影响因素复杂,在一定条件下会相互转化。建国以来,水灾受灾面积大于2000万亩的年份有15年,旱灾受灾面积大于2000万亩的有24年。

在开封、商丘调研中了解到,两市水旱灾情以旱为主,旱涝并发。其中:开封市易出现大风和高温天气,土壤失墒程度很大,易造成干旱。蓄水能力较差,汛期大量地表水不能很好储备,造成“汛期有水没有用、干旱期需水无水用”的现状,抗旱任务较为繁重。商丘市旱涝交错现象突出,1949年到2007年(缺1966-1977年)47年资料分析,一年中又旱又涝就有34年,占72.3%。同时,春冬旱频繁,45年资料中只有近3年的降雨量与耗水量相当,保证率仅为6.7%。

江苏省是著名的“洪水走廊”,10万平方公里的国土面积承接上游近200万平方公里面积的洪水下泄入江入海,全省80%左右的国土面积汛期处于最高洪(潮)水位之下。特殊的地理位置和气候特点,决定了江苏是一个水旱灾害发生机率极高的省份。新中国成立后的59年间,发生洪涝灾害有19年、干旱灾害13年、水旱交错年20年,正常年景仅为7年。长期以来,由于农业渔业围垦、开发建设等原因,导致河道和天然湖泊萎缩、蓄泄能力下降,同流量下河道行洪水位抬高,高水位行洪历时延长。

地处苏北中部的宿迁、淮安两市洪水压力大,排涝治渍任务繁重。其中:宿迁市春季多干旱,6-9月极易形成集中暴雨,既有上游淮河、沂沭泗洪水压境,又受本区域雨涝威胁,洪、涝、旱灾害频繁。建国后共发生较大洪涝灾害9次(平均7年一次),涝灾13次(平均4年一次),较大旱灾13次(平均4年一次)。淮安市极易受洪涝渍害危害,建国以来约平均3年出现一次较大水旱灾害,上世纪90年代以来,不到两年发生一次,水旱灾害发生的频率越来越大。南京市高淳县区位特殊,水旱灾害发生频繁。其中,西部属于圩区,河网密布,地势低洼,区间突发暴雨量大,尤以梅雨期多而集中;东部属丘陵山区,塘坝、水库蓄容量小,引水提水困难,极易出现干旱。

二、两省水旱灾害投入情况

(一)资金来源

河南省支持防汛抗旱的资金来源:一是水利建设基金,由中央财政安排,用于应急度汛工程建设;二是特大防汛抗旱补助费,由中央和省财政安排,主要用于防汛应急度汛、抗洪抢险和水毁水利工程设施修复,以及对遭受特大干旱灾害的地区兴建应急抗旱设施、添置提运水设备及运行费用补助等;三是市县财政安排的防汛抗旱补助资金。

江苏省支持防汛抗旱的资金来源:一是在年初预算中安排防汛经费,用于防汛应急工程的处理以及抗旱翻水费用;二是安排省长预备费,用于汛前应急工程的处理;三是在灾情发生后,安排特大防汛抗旱经费,用于抗御水旱灾害和水毁工程修复。

(二)投入结构

河南省。2003-2007年,共投入防汛抗旱资金72143万元(不包括行洪补偿资金)。按资金项目分,水利建设基金10600万元、特大防汛补助费41122万元(不包括行洪补偿资金)、特大抗旱补助费20421万元。按资金渠道分,中央财政37300万元,省财政16738万元,市县财政18105万元。如下图所示,近五年河南省防汛抗旱资金投入结构为:中央财政占52%,省级财政占23%,市县级财政占25%。防汛抗旱投入主要依靠中央财政,地方财政投入比例相对较少,特别是县级财政,基本无力投入。

对河南省2003-2007年水旱灾害受灾面积、成灾面积与年度投入数据之间的关系(如下图所示)分析发现:近两年水旱灾害程度较前三年有所减轻,但防汛抗旱资金总量却有明显增长,表明随着财政收入的增长,各级政府对水旱灾害十分重视,防灾减灾投入力度明显增强。此外,仅从近五年数据看,受灾程度与防汛抗旱投入的关系并不显著相关。

江苏省。2003-2007年,共投入防汛抗旱资金191755万元(不包括行洪补偿资金)。按资金渠道分,中央财政24700万元,省财政85595万元(包括列防汛科目的省级防洪工程维修养护经费,但不包括行洪补偿资金),市县财政81460万元。如下图所示,江苏省近五年的防汛抗旱资金投入结构为:中央财政占13%,省级财政占45%,市县级财政占42%。防汛抗旱投入主体是省级财政和市县财政,两者投入基本相当。

2003-2007年江苏省水旱灾害受灾面积与成灾面积、年度投入数据如下图所示。从近五年数据看,防汛抗旱资金投入年度变化不稳定,受灾程度与防汛抗旱投入的关联度不明显。

(三)投入存在的问题

从两省情况看,防汛抗旱资金投入存在的主要问题:一是事权不清,投入责任不明。河南省级财政投入不到中央财政的一半,而江苏省级财政投入达到中央财政的三倍,市县财政投入两省均未超过50%。中央和省级财政投入比例江苏省为58%,河南省高达75%。这说明,防汛抗旱投入仍然主要依靠中央和省级财政,市县财政投入相对不足,问题的根源在于水旱灾害防治事权中央和地方划分不清晰,各级财政投入责任不明确。二是投入分担机制不够合理。江苏省提出,省级财政承担了大量流域性河道治理与防洪减灾的任务,受益对象不仅仅是江苏省,而且包括了上游的一些省份,但投入主要由江苏省分担。

三、现行水旱灾害管理机制存在的问题

总体而言,各地对实行水旱灾害分级管理普遍持积极态度。但是,对于如何实行分级管理,各地尚没有明确的思路,这既有思想观念和认识上的差距,也有现行管理机制和制度设计上的缺失。

1、对水旱灾害分级管理的认识不足。调研中,各地普遍反映水旱灾害分级管理是个难题,不仅思想认识不透,而且传统的防汛抗旱、抢险救灾理念和做法一时难以突破。基层政府和部门认为一出现灾情,不管大小就应该上报申请支持,对分级管理想得较少,个别市县甚至将水旱灾害分级管理与现行防汛抗旱工作机制混为一谈,有的甚至认为只要受灾上级就应该出钱救灾。“等”上级的救灾资金,“靠”上级的资金救灾,“要”上级救灾政策的思想和情况比较重,这实际上是各级政府在水旱灾害救助上事权不清带来的财权不匹配问题,具有很强的代表性。

2、水旱灾害分级缺乏科学的技术标准。目前,各地均按照国家防总的有关要求建立了四级救灾响应机制,如河南省商丘市在实际工作中依据土壤墒情、受旱面积比率、综合减产成数等因素,将旱灾级别划分为特大、严重、中度、轻度等四级,但水灾如何量化分级较为模糊,如江苏省防汛抗旱应急预案中,只对主要湖河库水位有具体规定,其它的险情均难以量化。即使水旱灾等级划分有一定的技术指标支撑,但指标设计、数据采集、定量划分是否科学规范、优化典型都可能影响灾害级别的确定。因此,水旱灾害的分级管理,尤其是分级投入尚缺乏科学依据。

3、 “水旱灾害分级管理”与“水利工程分级管理”容易混淆。水利工程分级管理与水旱灾害分级管理有显著区别,但部分地方对二者的认识较为模糊。目前水利工程权属界定较清楚,按照水管体制改革的要求,水利工程的建设、维修、养护经费的责任主体较明确。但是,一旦发生水旱灾害,特别是出现水毁水利工程设施时,依靠正常的工程维修经费不足以应对工程水毁修复所需,仍需要各级财政的救灾资金支持。因此,救灾支出职责不宜完全按目前的水利工程权属确定。

4、现行水旱灾害管理机制的公平性有待改进。事前防灾与事后救灾有着必然的联系。江苏省提出,由于省里投入大量资金进行防灾建设(如兴建各类防洪工程、科学调配水资源等),水旱灾害发生后的损失程度大大减轻,而现行机制是主要根据受灾程度进行补助,从而造成“工作越好,损失越小,补助越少”、“鞭打快牛”的不公平局面。因此,实行分级管理时仅考虑损失程度、财力状况等因素还不够全面和科学,应当综合考虑多种因素,如地方防灾减灾工程效果等,因地制宜确定补助对象与补助标准。

四、几点体会与建议

通过调研,加深了我们对水旱灾害分级管理机制的认识,为下一步研究工作奠定了必要的基础,主要体会与建议有:

1、突破“分级”与“挂钩”两个难点。调研了解到的难点问题归纳起来,主要有两点:一是灾害等级划分难,对水旱灾害等级进行较为科学和规范的技术划分是建立分级管理机制的前提和基础,但目前分级技术标准还很不成熟;二是投入责任挂钩难,“灾害等级高不一定损失大、等级低不一定损失小”,分级后如何与财政投入挂钩,这是分级管理机制的核心问题。在下一步课题研究时,应集中精力,突破这两个难点:就前者而言,应当依靠水利部门的技术力量,在综合现有各类标准的基础上,研究提出一套具有一定操作性、适应性较强的技术分级标准;就后者而言,应当围绕事权划分、激励机制与约束机制、投入分析、损失程度评估等问题进行研究,综合灾害原因、灾害级别、损失程度、财力保障、投入力度等多种因素提出科学合理的分级投入挂钩机制。

2、注意区分防汛管理与抗旱管理、区分防灾管理与救灾管理。一方面,防汛与抗旱的内容、特点、要求有显著的区别,其管理各有特点,研究时应注意区分,把握防汛分级管理与抗旱分级管理的相同点与不同点。另一方面,防灾与救灾侧重点不同,主要措施也不同,防灾管理与救灾管理也有很大区别。水旱灾害分级管理是以救灾管理为主,还是防灾救灾二者兼顾?救灾管理如何分级?防灾管理如何分级?这些都是需要深入研究和统筹把握的问题。

3、注意各地情况的特殊性与一般性。调研中,各地反映的问题具有一定的特殊性,如江苏提出的因洪致涝问题、行洪滩地损失补偿问题;有些问题则有一定的普遍性,如水旱灾害等级划分问题、各级财政承担比例问题、现有救灾资金使用管理问题等。对于这些情况,应当分类梳理,重点对一般性问题进行分析,提出对策,同时,统筹兼顾部分地区提出的特殊性问题。

4、明确界定水旱灾害投入口径。水旱灾害发生后,各级政府投入的救灾资金渠道多:有财政安排的防汛抗旱资金,还有民政安排的自然灾害救济资金;有工程设施抢险的,有生产生活救助的;有政府投入的,有社会捐助的。此外,国家为防治水旱灾害的发生,投入巨资兴建了大量的防洪、排涝、除渍、抗旱设施和工程。如何科学划分水旱灾害投入口径,关系到分级管理事权与财权的匹配和挂钩,是科学制定分级投入机制的基础。按照部领导对水旱灾害分级管理机制研究的要求,我们意见:目前应以各级财政安排的防汛抗旱投入为基本口径展开相关研究,避免由于投入口径不一致,导致研究提出的政策措施不具操作性和难以实施。

5、将水旱灾害分级管理机制建设与应急预案建设相结合。目前,按照国家防总要求,各地均按要求制定完成或正在制定防汛抗旱应急预案,形成了从国家到县几个层次的防汛抗旱应急预案体系。这是实行水旱灾害分级管理机制的重要基础。其中,预案中的应急响应部分与水旱灾害分级技术标准密切相关。在探索建立水旱灾害分级管理机制时,应当注意与应急预案建设相结合,在预案基础上进一步细化标准,研究分级承担与投入挂钩的具体途径。

此外,还应注意借鉴民政部门、国外政府和国际组织救灾投入与管理的成功经验,为更好地研究分析水旱灾害分级管理机制提供有益的参考。

来源:财政部农业司(http://nys.mof.gov.cn)