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​我国改革“市管县”体制的研究报告之三

时间: 2017-07-18 17:21:52来源: 作者: 阅读:

——对我国市管县体制改革的思路和对策建议

湖北省经委课题组

课题组组长:许克振(湖北省经委主任)

课题组副组长:刘进文(湖北省经委副主任)

课题组成员:葛天平、万望发、邹建华、储成宝、李嵩(湖北省经委县域经济处)

近年来,对改革市管县的行政管理体制的呼声愈来愈高,各省市对其进行了积极探索。浙江、湖北、河南、辽宁等省市先后选择了一批扩权县(市),对这些县(市)实行项目直达、信息直达、资金直达,将一部分审批、审核、核准等事项下放到县(市)。安徽、湖北等省还实行了“县财省管”的财政管理体制,湖北、河南等省对少数经济发展较快、实力较强的县级市作为省直管市。这些改革措施,经过几年来的证明,对推动县域经济的发展发挥了重要作用,也为我国进一步推动行政管理体制改革积累了宝贵经验。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出:“深化政府机构改革,优化组织结构,减少行政层级,理顺职责分工,推进电子政务,降低行政成本。”这为我国进一步推动行政管理体制改革指明了方向。从行政架构上寻找改革的突破的大手笔,从大力发展县域经济,统筹城乡经济社会发展的战略思路考虑,从行政管理的一般原理(管理层次越多,行政成本越高,工作效率越低)考虑,我国地方政府行政管理体制特别是市管县体制必须进一步改革。

一、市管县体制改革的总体思路

改革的总体思路是:减少行政层级,实行省直管县,调整省县规模,加强基层自治。目的是使行政区划和管理体制适应社会主义市场经济发展的需要,提高行政效率,推动县域经济发展,更好地统筹城乡,解决“三农”问题。但行政区划事关中央与地方关系、条块关系、各级政府职能的合理设定以及未来民主体制、民主成本等重要问题,既要积极探索,有所创新,又要保持稳定,谨慎从事。实行省直管县的改革,从目前的实践来看,必须按照中央的精神,遵循一定的原则,理顺各种关系。同时,也要考虑后续的巩固和进一步的改革。

二、市管县体制改革的主要目标

从改革的长期目标来看,将中国政府层级结构将变为中央政府—省(央辖市、自治区)政府—县政府三级政府,乡镇政府将变成基层自治组织。所有城市除央辖市外,均为省辖市,分为大、中、小城市,一律为市级,不再分为地级市和县级市,按照市政管理的特点,实施城市和政府特有的市政管理体制,并赋予其完整意义上的城市自治权。在这一结构模式中,地区行署已经取消,地级市变成了一般的市,与县级市同为拥有自治权的城市,中国政府层级结构最终实现三级政府体制。

从改革的短期目标来看(作为5年过渡期的目标),中国政府的层级结构可以是中央政府—省(央辖市、自治区)政府—地区行政公署和地级市政府—县政府和县级市政府—乡镇政府五级,取消计划单列市,或者转变为央辖市,或者变为省辖市;所有城市除了央辖市以外,分为地级市和县级市,地级市由省政府管辖,县级市则由地区行政公署监督管辖,取消市管市体制,市管县体制除郊区县以外,也一律取消,改为由地区行政公署监督管辖,由城乡合治改为城乡分治;制定单独的城市政府组织法,赋予其必要的城市自治权,实行中国特色的城市自冶。

三、市管县体制改革的基本步骤

省直管县的改革,是一个系统工程,涉及我国行政管理体制的重大改革,必须积极稳妥、有计划、有步骤地推进。我们认为,大体上可以分五个步骤进行。

第一步:实行“县财省管”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:“完善中央和省级政府的财政转移支付制度,理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级对县的管理体制”。从目前浙江、湖北和安徽等省实行“县财省管”的实践看,这一改革是成功的,多数省的条件也是具备的,因此在“十一五”期间,对具备条件的省实行“县财省管”也是可行的。

第二步:将扩权县市扩大到所有县市。近年来一些省选择一批县市为扩权县市的做法,取得明显效果,对促进县域经济社会发展,发挥了重要作用,中共湖北省委在关于制定湖北省国民经济和社会发展的第十一个规划的建议草案中,也明确提出将扩权县(市)扩大到所有县(市)。因此,在“十一五”期间,将扩权县(市)扩大到所有县(市)也是完全可以做到的。

第三步:选择一部分经济发达市由省直管。湖北省在上世纪90年代中期,就进行了省直管市的尝试,当时有仙桃、潜江、天门、随州四个县级市改为省直管市。目前除随州改为地级市以外,其它三个直管市的管理体制一直沿袭至今。近年来河南省也进行了这方面的探索,2004年,河南省省委、省政府赋予巩义、永城、项城、固始、邓州五县(市)省辖市的经济管理权限和部分社会管理权限。按照这个模式,逐步扩大直管范围,为省管县(市)打下基础。

第四步:对省管县进行试点。在前三步改革基本到位的省,确定为省管县(市)试点单位,为全省推行省管县体制积累经验。

第五步:全面推行省管县、市的管理体制。合理调整省的规模,采取市、县分治,适度扩大县(市)规模,将乡镇改革为基层自治组织。

四、市管县体制改革的对策建议

1、搞好管理体制改革试点。由于行政管理体制改革事关重大,情况复杂,不能一哄而起,必须因地制宜,应采取既不回避矛盾,又不急躁冒进的态度,根据总体发展趋势,分类指导,稳妥推进,逐步实施。利用15年左右的时间,前四个步骤在“十一五”期间完成,省管县体制在“十二五”试行并推开,2020年前全面完成。基本上与全面建设小康社会同步,建立起与市场经济体制相适应的行政体制。建议先在湖北、辽宁和浙江三个省进行试点。因为,这三个省属于中等规模省,同时在湖北探索民族自治州的行政管理体制改革对下一步一批民族自治地方的体制改革应具有重要意义。而且,鄂、辽、浙都有经济发展水平较高的副省级市,在省直管县的初期,省里一下子直管全部的县可能有一定难度,可以让这些副省级城市暂时保留市管县的体制。此外,浙江、湖北已实行县财政省管,有利于省直管县体制的推行。

2、预防地方产生变革阻力。凡事预则立,不预则废。充分考虑改革可能产生的矛盾和阻力,采取应对的预防措施,对顺利推进行政管理体制改革至关重要。按照设想,取消市管县并不等于撤销地级市,地级市还要继续管辖它们的二级行政区——市辖区,如此便有可能保留原有的相应机构(编制和人员适当精简),同时,省管县之后,原地级市可继续保留行政级别,虽然在法律上与“县”地位平等,但在职能、职权、干部待遇等方面可与县有所不同,这样不仅能够避免改革震荡,还有利于这些中心城市的继续发展。还需要解决的一个重要的问题是实行省管县后,干部晋升就缺少了一个重要出口,从县到省在行政层次上不顺。为此,可根据经济发展水平、人口地域规模等因素将县(县级市)分为几个类别,各类之间的机构编制数量和党政干部的级别待遇不同,有的县市正职领导的级别可达副地级或正地级,党政干部可以竞争交流,以此拓展干部晋升空间,激发市县经济活力。

3、合理调整现有省县规模。在中国,“缩省”其实已经提了100年,康有为、梁启超在维新变法时就提缩省,因为中国的省,面积太大,人口太多(现在比晚清的人口又多了很多)。康梁时提“缩省”主要是防止军阀“尾大不掉”,今天我们“缩省”主要出于发展经济的考虑。省级建制规模过大,导致发展活力不足。以增设直辖市、划小省等方式适当增加省级政府的数量,缩小省级政府的管理规模和幅度,有利于发挥中央和省级政府的积极性、减少和避免地方主义的出现。我们认为,调整省、县规模则是重新划分中央与地方权限最有效的办法。但有人担心省直管县能不能管得过来?不少省级区划里县级单位有八九十个甚至一百多个,省级直管县有效管理大体应在40—50个左右,太多了可能真的根本管不过来。这就需要把省级区划单位缩小,否则无法管理如此多的县。需要适当合并某些面积过小和人口少、偏远地区的县。建议与改革的长期目标配套来调整现行省、县规模:大省缩小,小县合并(变大)。我国的省(央辖市、自治区)可达50个左右,省辖县(市)也为50个左右为宜,不能超过60个。目前的市级改为省辖市(只管城区),市、县在法律上平等,没有领导与被领导关系。考虑到省一级的管理压力,可恢复行政公署,但不设地委,不设“四大家”,由省纪委派出监察特派员(特派员可为正地级,特派员办公室6人左右),在行政公署设党工委,由党工委书记兼任行署专员,编制按20-40人配置,负责8-12个市、县。主要职能是巡视市县工作情况,督导省委、省政府各项决策的落实,并向省政府进行汇报。

4、逐步撤销乡镇一级政府。应该肯定,改革开放以后,我国的现行乡镇运行机制对于推动农村经济发展和社会进步发挥了非常重要的作用。然而,随着我国农村改革的进一步深化及社会主义市场经济体制的确立,现行乡镇行政运行机制与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出。其表现有:一是机构臃肿,财政不堪重负。一般乡镇各种机构都在25个左右,多的有30多个。二是乡镇政府职能弱小,政权名存实亡。在《政府组织法》赋予的7项职能中,乡镇政府基本上没有发挥多少作用,目前除了计划生育、社会治安等工作外,经济建设、社会公益事业等方面的影响力越来越小。因此,撤销乡镇一级政府是大势所趋,也应当是国家基层政权建设的基本方向。在条件成熟后改乡镇政府为县级单位的派出机构,合理确定乡镇行政机构的管理幅度。目前,镇乡财政风险日益显现,政府的形象和公信力受损严重,国家大范围、大幅度减免农业税,也会使乡财政收入减少,如果不采取改革措施,乡镇为保运转,就可能转嫁压力,继续违规克扣农民,农民负担重的问题也难根治。为改变这种状况,需要明确乡镇一级政府在今后改革中的定位,可考虑把乡镇一级政府改成为政府的派出机构,财政由县政府掌控和统筹,这样也可防止新的“三农”政策落实出现反弹。从服务于强县扩权和省直管县的角度出发,在广泛调查研究的基础上,切实做好撤小乡并大乡工作。第一,乡镇不再作为一级政府存在。撤销现有的乡镇党委、政府、人大、政协机构,设立党总支,乡镇政府改为乡公所,设乡(镇)长一名,可以由党总支书记兼任。乡公所为县政府派出机构,由县政府安排人事与财政,全部人员不超过15人。设人大、政协两个联络员。乡公所管辖范围要大于现乡镇,一般以30—50个村为宜。同时试行成立乡镇公民自治委员会,由公民选举出代表参与乡镇事务管理。第二,撤销乡镇政府后,乡镇的政府事务全部由县(市)政府的部门通过设立派出机构直接管理,人事财务关系均属上级部门管理。比如土管、水利、计生、文教卫生、工商、税务、公安、司法等等,均由县级派出机构实施区域管理,乡公所起协调作用。第三,发挥好各类经济组织的作用,切实保护好生产力。撤销乡镇政府的最终目的是进一步解放和发展农村生产力。撤销后的原乡镇七站八所等面向农村经济的部门,要通过市场经济的手段就地转为自收自支的涉农中介服务组织,大力发展各类专业经济协会,与农民结成利益共同体,更好地为农业发展和农民增收服务。第四,妥善分流人员。由县政府上收人事、财政权,闸住人员进口,实行自然消化。现有人员优先考选充实县政府派出机构,其余部分进入经济服务组织,由县财政交纳养老保险金,但不再保留工资关系。

5、改革内部层级运作机制。撤并部分政府机构,并改革政府内部层级运作机制。针对目前政府部门机构职能重叠的问题,从行政组织横向结构上改革的主要措施就是合并机构、拓宽职能、减少层级,进一步优化部门结构,加强宏观调控部门,减少专业经济部门,加强执法、监督部门,调整和完善政府机构设置,构建综合化、“扁平化”组织结构,避免“多龙治水”、无人负责的现象,提高政府管理水平。国务院在这次机构改革中根据市场经济发展的要求,对政府机构进行了必要的调整。省级以下地方政府,既应根据中央的原则要求对政府职能作相应的调整,又不能在机构设置上搞一个模子,一刀切,应该有更大的灵活性。在撤并部分政府机构的同时,要进一步改革同级政府内部的层级运作机制。目前,地方政府在某一专项业务的管理中普遍存在的层层汇报、层层把关、层层审查是造成管理效率低下的重要原因。解决这一问题的现实途径是实现由层级管理向项目管理的转变。政府的业务决策不能再实行过去那种层层审查把关的方式,而是在每项决策过程中都成立一个项目班子,对决策研究论证实行项目管理模式。不管决策研究人员来自何方,该班子只对决策者负责,与所在行政系统相对分离,即在决策研究过程中,只接受决策系统内部的指令,不受原来行政领导的约束。

6、理顺政府上下层级关系。不同层级政府的功能是有其客观内在规定性的,需要科学合理的定位和区分。上下级政府之间在基本职能上有相通之处,但具体到某一特定行政区域,不同层级的政府职能又具有很大的差异性,而且管理幅度的差异也显而易见。在保证政府基本职能实施到位的前提下,上下级政府的机构设置也应有所差别。不搞清这一问题,就难以充分发挥不同层级政府的功能,就会妨碍政府的行政运作,就不能达成政府的整体效应。我们以前的行政体制改革对这个问题没有予以足够的重视和关注。各级政府不仅在许多职责方面重叠,而且在组织结构和机构设置上也比较雷同,形成了上下一般粗的状况。因此,在当前行政管理体制改革中,必须强调不同层级的政府要有不同的侧重面,以切实做到该加强的加强,该削弱的削弱,该集中的集中,该下放的下放。

7、做好体制改革配套文章。一是要把解决县域财政困局的根本点放在提高其自身发展能力上。要在“省管县”的激励机制下,直正把体制力量转化为寻求发展的内在动力,从扩大投资、加快发展、涵养税源的角度,寻求从根本上破解财政困局的办法。二是加强省级政府调控能力。实行“省管县”财政体制后,管理范围和幅度的扩大,对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政如何增强综合调控能力,减少管理和调控盲区,在保护县域发展积极性的同时,有效缩减县域财政差距,将直接影响到县域财政总体状况和格局。三是重构市、县之间的利益关系。实行“省管县”财政体制,在有效避免了“市管县”弊端的同时,也降低了有条件的市对县的财政扶持作用,市对县的带动效应无形中弱化了,这不利于城乡统筹和区域协调发展,在“省管县”的背景下,应探索重构新型的县与市之间的利益联结关系,有效地发挥好中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。此外,在机构改革的方案制定及具体实施过程中,特别要正确处理科学性与可行性的关系,科学和可行二者不可偏废,在强县扩权基础上的省直管县改革,是体制仁的大手术,牵涉到大批官员的利益,其影响之巨可想而知。如果说,我们以往的所有改革都要考虑到群众的承受力,那么,这项改革所要进行的机构和人员调整,将主要考验地级市和乡镇干部的承受力,这两层级的干部中有不少实际问题和困难需要解决。在面上对改革不好提出反对意见,但心里难免会有抵触和某种失落感。为此,还应做大量艰苦细致的工作,要考虑比较稳妥的、切实可行的渐进式的具体改革方案。

来源:《当代经济》2006年第6期