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关于新时期中国农业水价综合改革的思考

时间: 2017-07-18 16:15:49来源: 作者: 阅读:

中国水利部发展研究中心政策处处长、高级工程师  柳长顺

【摘  要】近年来,农业水价改革问题成为社会各界关注的焦点,受到党中央、国务院的高度重视。本文分析了当前农业水价改革的现状及存在的问题,阐述了我国农业水价的形成机制,从管理体制、运行机制、保障措施等方面提出农业水价综合改革的政策选择,并在政策研究、试点工作和立法保障方面提出推动我国农业水价综合改革的几点建议。

【关键词】灌溉水价;农业水价;工程水价;综合改革

农业水价(农业灌溉水价的简称)改革是社会关注的热点,也是水利改革及农村综合改革的难点。近年来,农业水价问题引起党中央、国务院高度关注,每年中央一号文件都从不同角度对农业水价改革提出要求,有关部门不断探索,着力推进农业水价改革,在一定领域取得了一些进展,但农业水价的问题仍没有得到根本性的解决,甚至解决问题的思路还存在较大分歧。随着经济社会发展形势的变化,农业水价问题将更加突出,改革任重道远。当前,亟待在系统总结农业水价改革经验的基础上,深入分析农业水价形成机制及其变化,进一步理清改革思路,创新体制机制,切实推动农业水价改革。

1、农业水价改革现状及存在的问题

近年来,有关部门大力创新,不断探索农业水价改革模式。目前,农业水价改革模式可以概括为两类:一类是水利、发展和改革、财政部门力推的农业水价综合改革,另一类是农村综合改革机构(原农民负担监管机构)力推的减轻农业用水负担综合改革。这两类综合改革的原则、思路、内容及要求有一定差异。

1.1农业水价综合改革

农业水价综合改革主要由水利部、国家发展和改革委员会、财政部提出并推动,突出节水,重点放在末级渠系,任务有三项:一是推行农民用水自治,创新农业用水管理体制;二是加强工程设施改造,完善农田水利工程体系;三是深化农业水价改革,建立科学合理的水价制度。前两项任务,在投入到位的情况下,工作虽然有难度,但尚可以推进;最后一项任务,是综合改革的核心,改革难度大,推动困难,一定程度上影响综合改革的效果。从改革思路、政策及实施效果来看,这一改革是靠投入驱动、产权激励、补贴保障,现阶段试点工作主要完成前两项任务,大部分试点水价改革还没有取得实质性进展。因此,农业水价综合改革还未啃硬骨头,尚未开展攻坚战,只能说是为今后水价改革做准备。

1.2减轻农业用水负担综合改革

减轻农业用水负担综合改革政策尚未正式出台,但建议草案几易其稿,并在安徽、江苏、内蒙古开展了试点工作。此项改革,由国务院农村综合改革工作小组办公室提出并推动,突出“减负”,重点放在终端水价,政策概括为“一重点+三配套”。“一重点”就是规范涉及农业用水负担的相关政策、切实减轻农业用水负担,主要措施是规范、限制、减轻或免除水费;“三配套”就是推进水管体制改革、加大农田水利投入及推进农业节水。在改革部署上,考虑到配套改革需要一个过程,为避免改革目标过多、矛盾过大而影响改革,坚持先易后难原则,优先采取行政措施完成水价改革,随着改革逐步深入,再推动配套改革。从改革思路、政策及实施效果来看,这一改革短期内可以减轻农民水费支出,但无法建立农田水利良性运行的长效机制,最终影响粮食增产甚至国家粮食生产安全。

上述两项改革,均根据农村税费改革后出现的新形势、新情况,对农业水价改革作了有益探索,积累了经验,为开展全面系统的农业水价综合改革探路,对探索建立科学合理的农业水价形成机制具有重要支撑作用。

2、农业水价形成机制剖析

农业水价形成机制与灌溉系统、国家宏观经济政策关系密切。大中型灌溉系统可以分为国有骨干工程、非国有末级渠系及田间工程(一般指国有大中型灌区的斗渠以下的供水渠道和设施,统称末级渠系),这两部分工程的水价(水费)分别核定、分别结算。部分省市实行终端水价,把这两部分工程的水价(水费)统一收取后再进行分配。这两部分工程由于重要程度、产权性质、运行维护机制不同,实行不同的水价(水费)政策,到户水价或终端水价又是另外一套政策,这两项工程、三个环节的水价(水费)政策形成完整而复杂的农业水价体系。小型灌溉系统水价形成机制比大中型灌溉系统简单,问题相对较小,其农业水价改革可参照大中型灌溉系统执行。因此,重点研究大中型灌溉系统的农业水价形成机制。

2.1国有骨干工程水价核定原则与政策经过几次大的变化,不断向补偿供水生产成本费用的目标调整,但实施难度大,成本费用补偿呈现多样化

1965年国务院批转的水利电力部《水利工程水费征收、使用和管理办法》明确水费计收综合考虑补偿成本和农民负担能力两项原则;1985年出台的《水利工程水费核订、计收和管理办法》要求在核算供水成本的基础上,根据国家经济政策和当地水资源状况核定水费标准,未提及农民承受能力;2000年国家有关部门把水利工程水费由行政事业性收费转为经营性收费,水费标准改为水价;2002年修订后的《水法》明确水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定;2003年施行的《水利工程供水价格管理办法》贯彻这一原则,并明确农业用水价格不计利润和税金。至此,农业用水价格按补偿成本费用核定,有法律依据,有具体办法规范,应该说具备全面实施的条件。但是,价格部门在核定农业供水价格时,把农民承受能力放在突出位置,批复的水价远低于供水生产成本费用,实际执行的水价更低,导致灌区管理单位出现严重的政策性亏损,工程维修养护不到位,老化失修,供水保证率达不到设计水平,老百姓意见很大。据水利部抽查,2005年26个省551个灌区批复水价仅为成本水价的39%,实际执行水价还不到成本水价的30%。近年来,农业水价调整难度加大,通过收取水费补偿成本费用受到严重挑战。针对此问题,各级水利部门抓住水管理体制改革的良好机遇,为灌区管理单位争取了一定的财政补助,增加了工程运行管理成本费用补偿渠道,为全额补偿工程运行管理成本费用奠定了基础。

2.2末级渠系水价核定原则与政策逐步参照国有骨干工程水价执行,但成本费用补偿渠道单一,实施难度大

末级渠系不属于国有灌区管理单位的管理范围,主要由农村集体组织与农民自行管理,维修养护由其承担。农村税费改革前,依靠“两工”,末级渠系维修养护管理还能勉强开展,水费问题尚不突出,水费未纳入政府价格管理范围,国家没有制定明确的水费政策。取消“两工”后,末级渠系维修养护出现严重滑坡,加上管理薄弱与搭车收费,水费问题日益突出,这既加重了农民负担,又助长了水资源的浪费,同时也挤占了正常的水价调整空间。2006年国家发展和改革委员会、水利部下发了《关于加强农业末级渠系水价管理的通知》,参照国有水利工程水价核定原则,要求末级渠系水价体现“多予、少取、放活”的方针,以切实保护农民利益,在明晰产权、清产核资、控制人员、约束成本的基础上,按照补偿农业末级渠系运行和维修养护费用的原则核定农业末级渠系水价。但是,由于大部分灌区末级渠道破损严重,计量困难,目前只能按灌溉面积平摊水费,加上农民承受能力较低,执行上述水价政策的条件还不具备。

2.3农业终端水价由调整不到位的国有骨干工程水价与末级渠系水费构成,受到减轻农民负担约束,标准难以提高

在农业供水整个环节中,农业供水生产成本费用沿着干渠、支渠、斗渠和农渠逐级累加,净水量逐级减少,水价(水费)逐级抬高,在农渠出口处达到最大,形成农业终端水价。由于终端水价较高,农民叫苦不迭,特别是取消农业税以后,部分农民呼吁取消水费。由于终端水价直接面向农民,在增加农民收入、减轻农民负担的大背景下,尽管农业水费是农业生产的成本之一,但农业水费与农民负担的矛盾日益突出,农业水费成为农民负担监管部门清理农民负担的重点,终端水价调整受到较大限制。

由上述分析可见,农业水价形成机制牵扯面广,环节多,链条长,政策性强,机理十分复杂且不断变化。农业水价问题是改革发展过程中逐步暴露且日益激化的问题,原因是多方面的,但主要原因是水价核定原则与工作思路调整不及时,与发生较大变化的外部宏观政策环境不相适应。目前开展的农业水价综合改革探索主要关注某项工程、某一环节的水价,为建立科学合理的农业水价形成机制,应当适应新形势,推出新思路,采取新举措。

3、农业水价综合改革的原则与思路

借鉴近年来农业水价改革的探索与实践,根据农业水价形成机制,提出适应当前及今后一个时期经济社会发展形势和水平的农业水价综合改革的原则与思路。

3.1农业水价改革应当坚持的原则

一是综合改革。农业水价改革牵扯面广,政策性强,情况复杂,政策需要统筹综合。首先要综合水价政策与其他政策。单独改革水价没有出路,实践证明是行不通的。建国后出台的几个农业水价政策,全国没有一个省市能严格贯彻执行,能严格执行的灌区屈指可数。今后应当把农业水价改革放在经济社会发展的大环境里、大形势下制定综合系统方案推动。当前,应当正确处理农业水价改革与减轻农民负担、节水的关系。其次要综合不同的水价政策。农业终端水价是不同体制、政策的组合,涉及骨干末级两项工程的三个环节的水价政策,不同政策需要综合整合,简单机械地改革某一项工程或某一环节的水价,结果只能是“按下葫芦浮起瓢”,不能从根本上解决问题。

二是协调推进。协调推进是综合改革的基本要求。首先是政策之间要协调。农业水价综合改革政策涉及农业水价改革政策、工程改造和工程管理体制改革等相关政策,各项政策不能偏废,要协调推进,既不能只改水价不改其他,也不能改工程改体制不改水价。其次是部门之间要协调。农业水价综合改革涉及水利、财政、价格等部门,改革推进到一定程度,可能还要涉及到其他部门,相关部门应当加强协调沟通,求同存异,形成合力,共同推进改革。

3.2农业水价综合改革的基本思路

以保障与改善民生为出发点与落脚点,以促进农业节水、减轻农民负担、工程良性运行为目的,统筹水价改革与体制改革、工程改造,兼顾骨干工程与末级渠系,着力构建定位科学、定性准确、核算规范、操作简单、监管便利的农业水价形成新机制;创新灌溉工程成本合理分摊机制与运行管理财政补贴机制,骨干工程、末级渠系分别补偿,政府补偿骨干工程成本费用,用水户承担末级渠系及田间工程成本费用,政府给予一定的补贴;推进水价改革,同步推进工程改造与管理体制改革,控制灌溉成本费用,提高供水服务能力与用水管理水平。

4、农业水价综合改革政策选择

4.1明确灌区管理单位定性

国有骨干工程水价改革首先要回答的问题是谁分摊与补偿工程运行管理成本费用,这是由灌区的定位及其管理单位的定性决定的。国有骨干工程水价改革困难的重要原因之一是灌区管理单位的定性比较困难,政策依据不足,管理体制没有理顺。

2002年国务院转发的《水利工程管理体制改革实施意见》(国办发[2002]45号),把水管单位分为纯公益性、经营性与准公益性三类,依据是水管单位承担的防洪、排涝等公益性任务与城市供水、水力发电等经营性任务的比例,回避了农业灌溉或农业供水这一重要任务。因此,按照《水利工程管理体制改革实施意见》,无法给灌区管理单位分类定性。据有关部门介绍,灌区管理单位本不属于本轮水管体制改革的范围,待本轮改革取得一定经验后,再研究灌溉管理体制改革问题。

鉴于灌区管理单位存在的问题比较突出,大部分省市把其纳入水管体制改革范围,在承认灌溉供水具有一定公益性的情况下,根据其财力保障情况及其他多种因素,对灌区管理单位进行分类定性。据水利部统计,截至2008年底,全国纳入改革范围的灌区管理单位共1901个,其中377个定性为纯公益性事业单位(占20%),1355个定性为准公益性事业单位(占71%)。

定性为纯公益性事业单位的灌区管理单位,工程运行管理成本费用全部由财政承担,不再向农民收取骨干工程水费,水价问题得到彻底的解决。定性为准公益性事业单位的灌区管理单位,政府仅承担“两费”(即公益性人员基本支出与工程公益性部分维修养护经费),其他运行管理成本费用通过水费补充,要求通过水价改革来实现与保障。据水利部统计,1901个灌区管理单位中,只有289个单位完成水价改革,占灌区管理单位总数的15%。由此可知,灌区管理单位体制改革遭遇水价改革的困境,定位为准公益性的灌区管理单位,无法通过水价改革解决成本补偿问题,改革又回到原点,创新与深化灌区管理体制改革势在必行。

不同地区对灌区管理单位分类定性呈现出一定的规律,经济实力特别是财力对灌区管理单位定性的影响尤为重要。南方经济发达地区,灌区管理单位定性时核定的公益性比例多一点,甚至定性为纯公益性单位,如江苏省50个灌区管理单位,40个定性为纯公益性事业单位,所占比例为80%;而在北方经济欠发达地区,灌溉管理单位定性时核定的公益性比例就少一点,多定性为准公益性单位,如甘肃省307个灌区管理单位,仅有21个定性为纯公益性单位,所占比例为7%。根据这一规律,今后随着政府财力的增加,灌区管理单位应当逐步调整为纯公益性事业单位。

4.2建立国有骨干工程运行管理财政全额补贴机制

国有骨干工程对保障国家粮食安全、促进农民增收具有重要作用。在国家财力充足且持续增加,农民收入长期处于最底层且增长缓慢的情况下,可以考虑由政府全部承担灌区国有骨干工程运行管理成本费用,农民不再缴纳水费,使国有骨干工程运行管理成本费用补偿机制与灌区管理单位的定性相匹配。

上述措施在经济上具有可行性,一些省市已做了探索,也具有操作性。截至2009年底,全国大中型灌区灌溉面积为4.4亿亩,亩均成本在30元左右,年均运行管理成本费用约130亿元,多年的实践证明向农民收取水费补偿国有骨干工程的成本费用并不现实,国家应当并且完全有能力承担国有骨干工程的全部运行管理成本费用。西部等经济欠发达地区,地方财力困难,单凭地方财力可能无法支付这一部分费用,可以考虑由省级以上财政逐步消化。实际上,近年来各级政府在灌区运行管理成本费用补贴方面的作用越来越明显,通过水管体制改革,各级政府已落实灌区管理单位“两费”24亿元,接近灌区骨干工程年均运行管理成本费用的20%。因此,政府承担国有灌区管理单位运行管理成本费用在经济上是可行的,是水管体制改革政策的延续、深化与创新,也是当前最现实的选择。

采取上述措施,可以实现“多赢”。首先,减轻了农民负担,落实惠农强农政策,仅此一项相当于每年增加农民纯收入100亿元。其次,有利于水资源配置,促进节水。国有骨干工程供水大部分都有控制与计量设施,有条件实施总量控制与定额管理,在不收取水费的情况下,政府可以更加科学合理地配置有限的水资源,提高水资源的利用效益与效率。第三,有利于建立粮食生产供水安全保障体系。政府保障工程运行管理经费以后,灌区管理单位可以把更多的精力放在工程的运行管理上,可以及时实施工程维修养护,逐步实现工程良性运行,切实保障粮食生产用水,为保障国家粮食生产安全作更大的贡献。第四,有利于建立科学的水价形成机制。国有骨干工程与末级渠系管理体制与运行机制不同,执行不同的水价(水费)政策,把二者组合后出现权责不清,监管困难,给搭车收费创造了条件,造成农民支出的水费降不下来,农民叫苦,灌区管理单位的水价提不上去,水费收不上来,还扣上增加农民负担的帽子,灌区管理单位喊冤。财政全额补贴国有骨干工程运行管理成本费用后,水费只补偿末级渠系运行管理成本费用,水价形成机制大大简化,更加合理,更容易监管。

4.3建立末级渠系水费限额收取制度

末级渠系水价是政府监管的薄弱环节,水价较高,收取不规范,农民意见很大。据水利部对24个灌区200户农民的实地调查,农民负担的水费约为灌区管理单位批复水价的3.2倍,末级渠系水价是加重农民负担的重要环节,搭车收费或截留挪用也主要发生在这一环节。农村税费改革取消农业税后,水费成为向农民收费的唯一途径,也成为搭车收费和截留挪用的主要目标,这无疑加重了农民对农业水价改革的误解与不满。一些地方在国有骨干工程水价较低的情况下,农民每年每亩水费支出超过100元,个别地区的实收水费高达130元/亩,其中在末级渠系水价这一环节,增收10元/亩的蓄水费、6元/亩的电费、提灌费、守水费,并公摊公田水费,不合法的收费名目繁多。针对这一问题,一些省市把末级渠系水价纳入水价监管体系,实行终端水价,农民承担的水费大幅下降,水费收取难度降低。在推行上述经验与做法的同时,为防止终端水价反弹,有必要实行终端水价最高限价。在取消国有骨干工程水费的情况下,农民仅支付末级渠系水价,末级渠系水价变成终端水价,直接面向农民,如果价格核定不合理,容易引发矛盾。为此,建议按地区制定终端水价最高限价,把终端水价控制在合理水平。

4.4建立末级渠系水费补助机制

对超出农民承受能力的水费实施补助,是保障工程正常运行,促进节水,减轻农民负担的重要措施。农民是弱势群体,水费承受能力低;农业是弱质产业,比较效益低;水费如果超出农民的承受能力,农民可能选择少用水或不用水,影响产量,制约增收,甚至影响粮食生产安全。因此,建议政府对灌溉定额内超出农民承受能力的水费部分给予补贴,引导农民合理用水与节约用水。

4.5建立健全国有骨干工程管理考核机制

由政府承担国有骨干工程运行管理成本费用后,为防止灌区管理单位陷入人员膨胀、成本增加、效益低下的怪圈,必须创新相关制度。要建立健全工程管理考核制度,把工程管理纳入单位领导班子与领导成员的考核体系,切实重视工程管理,提高管理水平;建立财政补贴与供水服务水平挂钩机制,供水不及时、供水不到位应当减扣补贴。同时,建立工程节水改造投入保障机制,加快工程节水改造,切实提高工程供水能力。

4.6创新末级渠系建设与管理机制

设施完好、管理到位是控制末级渠系供水成本费用,提高供水保障能力的前提与基础,在改革水价的同时,应当建立健全财政资金“以奖代补”、“先建后补”机制,引导农民投工投劳对末级渠系进行节水技术改造;加强用水户合作组织规范化建设,建立以农民用水合作组织为主要形式的新型农业用水管理体制,引导农民积极参与用水管理与水价改革。

5、几点建议

一是加大研究力度。农业水价改革具有政策性、时效性、综合性、群众性,需要开展大量的基础理论研究,目前这方面的工作还比较薄弱,没有形成合力,亟待整合力量加强攻关。

二是积极开展试点。农业水价综合改革思路、政策需要通过试点进一步验证与完善,建议以原农业水价综合改革试点及其他水价改革试点为基础,调整工作思路,扩展工作内容,总结完善系统的试点经验,为全面推进农业水价综合改革提供示范。

三是强化立法保障。法律法规是农业水价综合改革的根本保障,建议抓住《农村水利条例》出台的机遇,明确农业水价形成机制、核定原则及相关政策,适时修订《水利工程供水价格管理办法》,制定末级渠系水价核定办法。

参考文献:

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来源:《水利发展研究》2010年第12期