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​浙江再掀“撤县设区”热背后彰显“弱地市”做大冲动

时间: 2017-07-18 10:42:30来源: 作者: 阅读:

《东方早报》记者 徐益平

2013年5月7日,绍兴市委机关报《绍兴日报》头版用了1/3版刊登评论员文章——《在不懈追求中实现绍兴大城市梦想》。文章开宗明义:“建设大城市,是萦绕绍兴多年的一个美好梦想”;“2013年,在中国梦灿烂绽放的映照下,绍兴建设大城市的梦想,从来没有像今天这样变得如此清晰、如此接近现实”。不过,这篇文章似乎并未引起太大反响。有网友将其贴到当地热门论坛,评论称“明眼人一看就知道,这是在为绍兴县撤县设区造势,如此看来,绍兴县‘县改区’就在眼前了”,不过应者寥寥。此时,在距离绍兴180公里外的湖州市长兴县,同样因“撤县设区”传闻,一场风波却已酝酿多日。2013年5月8日,数千人聚集于县行政中心门前,反对“撤县设区”。一封由当地10余乡镇和县级部门负责人签名的“致中共长兴县委的一封信”也在网络上流传。信中写道,假如“撤县设区”,“长兴县所有党政机关、乡镇(街道、园区)一把手将集体辞职。”湖州最终暂停“撤县设区”计划。不过,湖州市委相关领导对媒体表示,长兴“撤县设区”一事,长期可能难以避免。不同的演绎方式,汇成了以强县经济和“省管县”模式驰名的浙江10余年来的第二波“撤县设区热”。上一轮发生在本世纪初——2001年,杭州下属的县级余杭市、萧山市被撤销,设立余杭区、萧山区;2002年,鄞县并入宁波,改名为鄞州区。杭州和宁波由此奠定其现有城市格局,以及在浙江和长三角的区域中心城市地位。种种迹象表明,效仿杭州、宁波,通过“圈县”式行政区划调整做大中心城市,仍是本轮“撤县设区”中浙江地方政府的诉求。

喧嚣与平静

百度贴吧“长兴吧”内,各色话题充斥:求职、购物、育儿、美食。一个多月前,这个长兴人最常光顾的虚拟社区里的焦点却只有一个——撤县设区。长兴位于浙江北部,面积1430平方公里,人口63万,是湖州下辖的三县之一,也是该市第一经济大县。2013年5月初,一则传闻打破小城的宁静:湖州准备将其变成自己的一个区。“其实这个消息从没公开宣布过,湖州只是征求了一下县领导的意见,顶多算‘动议’。按程序,此事得由长兴提交材料,经湖州讨论,再由浙江上报国务院批准。”湖州有关部门人士向早报记者表示。出乎湖州意料的是,这个“秘密”消息很快在坊间流传并招致强烈反对。有市民上书浙江省高层,罗列“撤县设区”在经济、城市地位、农民利益等方面的诸多副作用。一份由300余名长兴老干部联名签署的意见书,则从体制、财政等角度阐述了反对撤县的原因。当地一家商会更向警方递交集会游行申请:“游行规模:150人,口号:坚决抵制长兴撤县设区。”风波在5月8日达到高潮。当天上午,长兴县行政中心前的市民广场,数千人身穿印有“I爱CX”字样的白色T恤,手持各种标语。很多标语书有“宁市不区”。据当地人士介绍,1996年,长兴曾有望升格为县级市,终因人口、经济等硬指标不够,输给杭州临安。1997年,民政部紧急叫停“县改市”,长兴“变市”梦想蛰伏至今。在网络上,“致中共长兴县委的一封信”被大量转发。这封信不仅措辞激烈,数十位签名的长兴地方干部更以“集体辞职”宣示对“撤县设区”的反对姿态。几乎与湖州同时,绍兴也在紧锣密鼓地推进“撤县设区”。早报记者获悉,绍兴已进入实质性操作阶段,4月25日,该市召开市委常委会,公布行政区划调整工作方案;3天后召开行政区划调整工作领导小组工作会议,参加对象包括市委、市政府主要领导以及绍兴县、上虞市、越城区党委和政府主要负责人。知情人士透露,绍兴的方案是,撤销上虞市和绍兴县,设立上虞区和柯桥区,并将绍兴县东部的孙端、陶堰、富盛3镇划归越城区。上虞市和绍兴县位于绍兴市北部,均是浙江的明星县,上虞市总面积1403平方公里,人口77.94万,绍兴县面积1202.54平方公里,人口72.58万。尽管上述消息并未得到官方正面证实,民间却热议已久,赞成者有之,反对声亦众。一份由20位上虞退休老干部联合签名、发给浙江有关方面的反映材料直指绍兴此举是“错误做法”。这份题为《要发展、不折腾、重民意》的材料称,“上虞自1992年撤县设市以来,经济社会事业健康发展,进入全国百强前列,全省10强之列……‘撤市设区’的意见是对上虞在向现代化道路迈进中新的折腾,对上虞生产力发展的严重破坏”;“将上虞并入其中,只会削弱县域经济发展”。在绍兴一热门论坛的城建讨论区,有网友心情复杂地写道:“我们没有太大能力去改变历史,只能说,绍兴县,且行且珍惜,且行且珍重。”相比之下,温州洞头县的“撤县设区”似乎顺利得多。洞头是温州惟一的海岛县,面积892.3平方公里,其中陆地面积100.3平方公里,人口12.74万。2012年4月,洞头大张旗鼓,向全县发出“征集令”,征求撤县后的命名建议。此前,温州成立瓯江口新区与洞头县区县一体化改革暨行政区划调整工作领导小组,由市委书记任组长、市长任第一副组长,决定将瓯江口新区和洞头县区县合一,设立继鹿城、龙湾、瓯海后的温州“第四区”。温州的计划是,对瓯江口新区管委会、洞头县进行机构整合,实现该区域内一个主体的管理,并以此为基础,逐步向“撤县设区”靠拢。据温州市发改委介绍,洞头有海洋资源和港口发展优势,“随着温州城市向东发展,区域地位凸显,温州市区和洞头一体化发展是大势所趋”。早报记者获悉,目前洞头撤县设区方案已报国务院。在过渡期间,经浙江省政府批准,洞头的财政体制相关职能将委托给温州市管理。

由来已久的“扩市梦”

2013年5月8日下午,长兴县委副书记许小月通过扩音喇叭,向聚集在县行政中心门前的民众喊话:“我受书记、县长委托,经市委市政府、县委县政府研究决定,长兴撤县设区条件不成熟,感谢大家对长兴的支持,谢谢大家。”一阵掌声后,人群渐渐散去。湖州有关部门人士向早报记者表示,目前湖州对长兴的“撤县设区”仍维持“暂缓”基调。颇具意味的是,知情人士透露,对绍兴的“撤县设区”,该市主要领导在会议上认为,此次行政区划调整条件成熟,可行性大,“是大势所趋、势在必行。”“包括浙江在内的长三角出现新一轮撤县建区热,主要背景是中央政府正力推新型城镇化,各地闻风而动,希望抢占先机;另一方面是客观需要,经济发展到一定程度,靠工业化推动发展动力不足,需要城市化成为新动力。”浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军说。通过行政区划调整,谋求城市快速扩张,对湖州和绍兴而言其实由来已久,不过进度不一。从中或许可以管窥两者目前境遇的部分成因。2003年,鉴于杭州、苏州、无锡等周边城市迅速崛起,深感危机的湖州在市党代会上提出走向“太湖时代”,一个大动作是将经济强镇南浔镇变成区。2007年,湖州党代会将“太湖时代”具体化,提出“建设现代化生态型滨湖城市”。据湖州“十一五”规划,为与苏州、无锡形成三足鼎立局面,湖州计划将太湖西北面长兴县、老城区吴兴区,以及南浔区以太湖为纽带,建成组团式城市带。“这就需要推动长兴‘撤县建区’,使湖州形成一市三区的品字形格局,用4条交通走廊将城区与太湖紧紧勾连。”湖州城市发展战略研究会曾对媒体表示。

与湖州的憧憬还停留于纸面不同,绍兴则大有“瓜熟蒂落”之势。绍兴上一轮大规模行政区划调整出现在2001年。当年1月,原属绍兴县的斗门镇、东浦镇、鉴湖镇、皋埠镇和马山镇被划归越城区,绍兴县政府驻地从越城区迁至柯桥镇。绍兴市区面积由原来的101平方公里扩大到344平方公里,人口从33万增加到60万。此次腾挪尽管解决了因“一城多府”带来的各自为政难题,但未从根本上改变“小绍兴”的窘境。资料显示,绍兴中心城区面积列浙江11个地市、长三角16个核心城市末位,在全国亦属倒数。最让绍兴深感压力的是,由于地处杭州、宁波之间,杭州城市东进、宁波城市西拓战略逐渐对其形成双面夹击。以近年来表现活跃的杭州都市圈为例,范围除了杭州,还包括嘉兴的海宁、桐乡,湖州的德清、安吉,以及绍兴的绍兴县、诸暨。通过扩大市区规模提高城市能级与体量的呼声再起。2010年,绍兴的全国人大代表向全国“两会”提交《关于因地制宜开展撤县设区等行政区划调整的建议》,呼吁国家因地制宜、稳妥地开展一些必要的行政区划调整,适应城镇化发展的需要。2012年后,一系列利好浮现,终于令绍兴底气十足。当年11月,国务院批准《绍兴市城市总体规划(2011-2020年)》。这被绍兴认为是其建设大城市的“法理基础”和“重大机遇”。根据总体规划,绍兴将优先发展市域中心城市,构建“一个密集区、二大组群、三条轴线”的城镇体系空间结构,其中“密集区”指包括越城区、绍兴县、上虞市在内的绍北城镇密集区,目标是发展成超过200万人的特大城市。绍兴县和上虞市的撤县(市)设区自此肇始。越来越便捷的交通硬件则是绍兴眼里的另一手好牌,这意味着其区位优势将出现颠覆性变化。即将于6月底通车的杭州湾第二座跨海大桥——嘉绍大桥,将使绍兴到上海不再绕行杭甬高速、沪杭高速的“V”字路线,车程由3小时缩至2小时内。同样行将运营的杭甬高铁,从绍兴穿城而过,绍兴北站是其沿线规模最大的车站。“从‘节点式交通’到‘枢纽式交通’迈进,为建设特大城市构建了区位基础。”2013年6月12日,在嘉绍跨江通道联合工作委员会第六次会议上,绍兴市委书记钱建民表示,绍兴要抓住大桥通车的历史性契机,加速推进绍北城镇密集区一体化,做强做大中心城市。

浙江的雄心

无论绍兴抑或湖州,其做大城市的“冲动”并非一厢情愿。如果对浙江城市化进程的历史脉络做番梳理,可以发现,两者的“心思”其实暗合了浙江的雄心。1998年,国家统计局发布消息称,浙江乡镇企业总产值、增加值、税收和利润总额已居全国第一。但浙江城市化水平不到35%,在国内仅列第八位,与同等工业化水平的国家和地区相比落后15-20个百分点。以“前店后厂”模式起家的浙江民营经济,造就了超常发达的块状经济和县域经济,但另一个结果是“村村像城镇,镇镇像农村”。那一年(1998年),新上任的浙江省委书记张德江就在思考,浙江经济如何完成质的提升,驶入中国经济第一方阵的快车道?“浙江经济竞争后劲不足。”时任杭州商学院副院长、现任浙江工商大学校长的张仁寿当时向张德江进言,如果早期是工业化推动城市化的话,那么工业化中后期应由政府“推手”加速城市化,特别是以大中城市为主的城市化来推动工业生产要素集聚。张德江在大量调研后作出公开回应:“浙江应顺势应时,加快城市化进程,为在下一轮竞争中取得主动。”1998年底,浙江在全国率先实施城市化战略以及城镇体系规划,提出培育杭州、宁波、温州三大中心城市。

2001年和2002年,杭州和宁波分别将所辖的余杭市、萧山市和鄞县并入主城区。杭州市区面积由683平方公里扩大到3068平方公里,成为长三角仅次于上海的第二大城市;宁波市区面积由1033平方公里扩至2560平方公里,在全国15个副省级城市中的排名升至第四位。2002年,习近平接替张德江出任浙江省委书记。浙江方面提出,“城市化要成为浙江参与国际竞争的新平台,承接信息化、提升工业化的新高地,加速城乡一体化发展的新纽带,实现人的全面发展的新载体。”2006年9月,浙江出台《关于进一步加强城市工作、走新型城市化道路的意见》,在全国率先实施新型城市化战略。在这一背景下,浙江开始对以县域经济为主导的发展模式展开反思。2010年,浙江省政府咨询委在《浙江省“十二五”规划总体思路研究》中表示,长期以来,浙江区域经济发展主要依赖县域经济推动,建议“进入新的发展阶段,随着城市化进程加快,应该实行中心城市带动的区域经济发展模式”,“改革城市管理体制,发挥市场配置资源的基础性作用,整合和优化中心城市周边地区的资源要素,形成以中心城市带动区域经济的发展格局。”这一建议被决策层部分吸收。该省“十二五”规划提出“做强省域中心城市”。对县城,则“推动县域经济向城市经济转变”。“正是这一点,成为浙江地方政府加速撤县设区的最大支撑。”浙江省政府一智囊机构人士向早报记者表示。之后,浙江做大中心城市的路径逐渐清晰。2011年3月,浙江公布经国务院批准实施的《浙江省城镇体系规划(2011-2020)》。该规划将嘉兴、湖州、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水7个中心城市合称为“七核”,表示要加快把“七核”建成综合服务能力强和产业集聚度高的大城市或特大城市,并连同周边城镇形成特色城乡网络发展片区。2012年2月,浙江下发《浙江省新型城市化发展“十二五”规划》,再次强调提升上述7个城市能级和功能,培育成为集聚辐射能力强的大城市。这个规划也为湖州、绍兴的“撤县设区”埋下伏笔——对湖州,提出“促进长兴县城与湖州中心城市一体化发展”;而对绍兴,则“统筹越城片区、柯桥片区、袍江片区和镜湖新区规划建设”,并“积极推进上虞与中心城区融合发展”。

成也县域,败也县域?

“中心城市在官方心目中的分量越来越重,一方面是县域经济经过数十年发展遇到‘天花板’,亟须转型升级,另一方面是希望在推进新型城市化以及未来区域经济竞赛中,大城市能成为重新抢占制高点的‘制胜法宝’。”浙江省政府智囊机构人士说。浙江是当之无愧的“县域经济大省”。资料显示,2011年,浙江省GDP总量3.2万亿元,其中县域经济总量占三分之二强;浙江的“百强县”数量连续多年冠居全国。“浙江的县域经济是在改革开放年代和计划体制框架中发展起来的,契合当时经济社会阶段性发展的节点。然而,任何经济发展模式都是与特定的历史发展阶段相适应的。”上述人士表示,随着县域经济发展到一定程度,其在资源配置、整合能力方面的局限显露,如金融、技术、人才和市场、土地等问题逐渐暴露,“浙江近年增长速度放缓,表面看是因为传统产业占比过大、产品技术含量低、市场两头在外等,实质却在于长期孕育、支撑这一产业体系的县域经济固有短腿,已无法适应新形势下的经济发展格局。”浙江省经信委去年底完成的一份调研报告显示,2010年,江阴、昆山、张家港、常熟、吴江5个江苏强县的总体经济规模竟与包括萧山、绍兴县、诸暨、慈溪、乐清、上虞在内的13个工业产值超千亿元的浙江大县实力相当,“也就是说,江苏依托5县的资源要素和空间,创造了相当于我省13个大县的经济贡献。”此外,江苏5强县的发展速度、经济效益、潜力均优于浙江13个工业大县。长期的强县经济路径依赖带来的另一个结果是,浙江的中心城市普遍规模较小。数据显示,浙江设区市市区面积和人口分别占全省的17.4%和31.6%,广东和江苏分别为18.1%、39.2%和26.4%、35.4%;设区市市区生产总值占全省的46.4%,广东和江苏则分别达到85.1%和51.6%。这又加剧了浙江经济窘境。“近年浙江一些主要经济指标与广东、江苏的差距拉大,一个重要原因是中心城市发展不足、竞争力不强,经济转型升级缺乏中心带动作用。”浙江省发展规划研究院一位专家认为,特别是中心城市综合服务功能不完善,在集聚高端要素、发展高端产业方面,与广东、江苏存在明显差距。最突出表现是,由于没有良好的城市平台,浙江大量企业外迁,巨额民资外流,出现产业空心化苗头。2012年1月,浙江省政协常委、民建浙江省委副主委、金华市副市长黄小杭向省“两会”递交提案,呼吁在整合县域经济优势基础上重视提升中心城市的发展。黄小杭认为,浙江城市化发展的突出问题已转变成中心城市的发展日益滞后。浙江的“强县扩权”促进了县域经济的发展与城镇化快速推进,但地级市大规模“放权”后,行政区划被过小分割,对更大范围、更具标志作用的区域中心城市的发展产生消极影响。副省、地级市对所属县(市、区)经济社会资源的集聚、引导和带动作用大大减弱,“中心城市只管理着市区,实际上下降为县级职能,地级区域发展处于‘小马弱马拉大车’的局面。”2012年11月,受浙江省政府委托,浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军领衔完成“工业大县(市、区)带头转型升级与带动块状经济转型升级的对策研究”年度重大课题。陈建军向早报记者介绍,他研究发现,浙江的工业大县几乎全部集中在杭州湾地区,也就是杭州与宁波的外围,“这说明,有没有中心城市依托和支撑,县的发展情况大不一样。”在相关报告中,他提出的建议之一是“深化发展城市经济”。

“弱市”的做大之路

发展城市经济既已成为浙江各界的共识,那么通过撤县设区式的行政区划调整,能否成就大城市?在浙江,成功与失败案例兼而有之。公认的成功范例是杭州与宁波。历经数年发展,二者的撤县设区已成全国“样本”,考察学习的城市络绎不绝。2012年,鄞州撤县设区10周年,52万字的专著《中国撤县建区的新探索(宁波鄞州模式实证研究)》对宁波经验推崇备至。湖州“吃掉”南浔则被视为“前车之鉴”。被持此见者引为佐证的数据是,2003年南浔撤镇建区,当年财政收入7.11亿元;2012年26亿元,年均增长26.56%;相比之下,长兴2003年财政收入10.32亿元,2012年62.2亿元,年均增长50.5%。湖州似乎也并未因此踏上“做大做强”的快车道。长兴老干部联署的反对撤县意见书援引官方数据称,自1992年以来,长兴县财政年均收入增长为24.3%,湖州市区则为18.5%;这一数据在2012年全年,更发展为长兴县以14%对湖州市区6.9%的“大胜”。“造成上述局面的一个重要原因是,如果中心城市辐射能力强,就能有效地组织、协调、带动周边地区发展。相反,中心城市会因为强调自身壮大而牺牲周边县市利益,最终成为‘一堆穷’。”浙江一经济界人士说。其中最核心的是,与撤县设区相对应,财政权益会做大幅调整,“好比以前是家分公司,拥有相对独立的财政权和管理权限,现在变成事业部,县当然不干了。”这也是以长兴为代表的经济强县反对撤县设区的最大理由,在其看来,造成南浔尴尬现状的原因,是“受半级财政制约、土地指标问题束缚、资源不合理调配等体制方面影响”。

浙江县域经济强,另一个秘诀是该省独特的“省直管县”财政机制。这项从1995年起推行的改革,目的是保持县级财政政策稳定,避免因分税制带来的上级政府对下级政府财政分配影响力过大的情况。浙江县份的活力由此喷薄,以义乌为例,1994年财政一般预算收入仅2.5亿元,到2008年激增至69.16亿元,增长近28倍,年均增长29.32%。这在客观上造成中心城市的财力不足,也构成争相撤县设区的动力之一。“据我了解,与绝大多数县希望能由省直接管理不一样,多数设区市基于整体协调和强化市区等考虑,不同意由省直接管理县,双方博弈激烈。”浙江省政府智囊机构人士向早报记者透露。浙江有资深政协委员曾上交提案认为,财力过于集中省里,各地级市地区财力有限,既缺乏应有的财政调控能力,又丧失固有的经济积极性,给地区的进一步发展设置了障碍。表现之一是,财权与事权不对称。“根据科学的财政体制管理模式,一定的财政事权必须有一定的财权作保证。任何超越事权范畴的财权,是多余的财权;而任何超越财权能力的事权,也是没有保障的或是超负荷的事权。”提案以该省某地级市为例称,目前“市区‘有限的’财权财力显然已难以支撑其‘无限的’事权负担”。提案将矛头直指“省管县”体制。“从浙江财政体制的历史沿革看,省管县的财政体制在改革开放初期有一定合理性,对地区‘离乡不离土、小城镇建设和小企业发展’都起到过一定的促进作用,但当经济增长和社会进步发展到一定程度或高度时,这种省管县的财政体制已成为地区经济增长和城市化发展的制度障碍。”因此,提案建议对省管县财政体制进行改革,“放弃‘三级政府一级财政’的现有模式(即省、市、县三级政府和省管县的财政体制),实行‘三级政府两级财政’管理模式(即省管市、市管县的财政体制)。”不过,在大多数研究者看来,“省管县”仍适合浙江经济发展的需求。浙江省发展和改革研究所所长卓勇良曾撰文表示,应深化“省管县”改革,在财政实行省直接对县的体制基础上,“实行省直接管理县(市)体制的时机已经成熟。”他的建议是,可分两个步骤:先扩大设区市市域范围,把部分毗邻县市并为区,使其具有足够发展空间;没有并入设区市的县市,实行由省直接管辖的体制,并在法律上与设区市具有同等地位。“由于这一改革较少涉及具体利益调整,是成本较少、收效较大的改革。”他认为,实施改革后,县(市)将具有与设区市平等的法律地位,极大增强经济社会发展自主权和活力;同时,“设区市也由于扩大了区划范围,摆脱了与所辖县(市)复杂利益关系的羁绊,轻装上阵,具有更强活力。”对新一轮的撤县设区现象,卓勇良对早报记者表示:“行政区划调整一定要考虑当地城乡居民的感受。”陈建军则认为,城市发展是集聚和扩散的过程,只有集聚到一定程度才会有扩张力,有兼并吸收周边县市的能力,“如果没有完成集聚功能,依靠行政手段是做不好的。”

来源:《东方早报》2013-06-18