理论探讨 首页 > 信阳试验区 > 理论探讨

中国完善公共财政制度 逐步实现基本公共服务均等化

时间: 2017-07-17 18:17:28来源: 作者: 阅读:

财政部部长    金人庆

【人物介绍】金人庆,男,1944年7月生,江苏苏州人。中央财政金融学院财政系毕业,高级经济师。1972年3月加入中国共产党,1996年2月被聘为第九届北京市工商联名誉会长。1997年5月任北京市规划建设委员会副主任。1997年6月当选为北京市工商联第十届名誉会长。1997年12月当选为中共第八届北京市委常委、副书记。1998年1月再次当选为北京市副市长。2003年3月在十届全国人大一次会议上被任命为财政部部长。 2005年,被世界银行、国际货币基金组织年会例报《新兴市场》评选为“年度亚洲最佳财长”。 2007年8月30日,十届全国人大常委会第二十九次会议决定任命其为国务院发展研究中心副主任。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,明确了财政促进基本公共服务均等化、支持构建社会主义和谐社会的方向和任务。财政必须切实有效地承担职责,积极发挥作用。

一、调整财政支出结构,把更多财政资金投向公共服务领域

在构建社会主义和谐社会的进程中,财政支出必须坚持以人为本,推进公共服务均等化,把更多财政资金投向公共服务领域,不断加大对重点支出项目的保障力度,向农村倾斜,向社会事业发展的薄弱环节倾斜,向困难地区、困难基层、困难群众倾斜,不断改善人民群众的生产生活条件,满足人们的公共产品需求,让广大人民群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。

大力支持教育事业发展。要保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度,逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重。一是重点支持农村义务教育。义务教育是农村最大的公共事业。从2004年起,国家财政对农村义务教育阶段贫困学生实行免学杂费、免书本费、补助寄宿生生活费。从2006年起,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。2006年首先在西部地区全面推行农村义务教育经费保障机制改革,有近4900万农村中小学生受益,平均每个小学生减负140元、初中生减负180元,并在全国范围内启动农村中小学校舍维修改造资金保障新机制;2007年,中部和东部地区农村义务教育阶段中小学生也将全部免除学杂费;从2008年起逐步提高公用经费保障水平,到2010年达到农村中小学公用经费基准定额,切实保证农村中小学正常运转的需要。不考虑教师工资增长因素,2006—2010年中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元。二是逐步完善城市义务教育经费保障机制。其中,享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生,与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策;进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的,与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。三是逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系,加大对农民工的职业培训等。

大力支持医疗卫生事业发展。一是增加财政对公共卫生体系建设投入,逐步建立公共卫生经费保障机制,提高重大疾病预防控制能力。二是重点支持建立新型农村合作医疗制度,按照国务院确定的合作医疗试点进度要求做好扩大试点工作,认真落实财政补助资金,完善筹资机制,加强基金管理,防范基金风险,争取2008年在全国基本推行。三是加大对城市社区卫生服务体系投入,完善社区卫生服务补助政策,建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制。中央财政从2007年起将对中西部地区发展社区卫生服务按照一定标准给予补助。争取到2010年,建立健全功能齐全、安全有效、公平低价的城乡初级卫生医疗服务体系。

大力支持就业和社会保障工作。据统计,全国财政对就业和社会保障支出从1998年的596亿元增长至2005年的3699亿元,增长了6.21倍。当前和今后一个时期,在进一步增加就业和社会保障投入的基础上,一是要多渠道筹集并管好用好社会保障资金;二是继续认真落实中央关于就业和再就业的财税优惠政策;三是支持社会保障体制改革,建立健全中国特色的社会保障体系;四是继续推进社会救助体系建设。

大力支持生态环境建设。加强生态环境建设是实现人与自然和谐相处的内在要求。一是继续加大投入力度,完善投入机制。进一步加大对农村环境保护、土壤污染防治、饮用水安全等环境保护薄弱环节和涉及人民群众生命健康领域的投入;进一步加大环境执法、环境监察、环境标准制订等方面的投入;同时通过排污权有偿取得和交易制度改革等措施,推动建立和完善环境保护长效机制和资金投入新机制。二是抓紧研究采取相关财税政策措施,大力发展循环经济和绿色经济,约束过度消耗资源和损害环境的产业和企业发展,支持有利于节约资源和生态保护的产业和企业发展,形成有利于节约资源、减少污染的生产模式和消费模式,建设资源节约型和生态保护型社会。

大力支持司法能力建设。做好公安等司法机关的经费保障工作,不断提高司法机关的司法能力,对于保障在全社会实现公平和正义,创造和谐稳定的社会环境,具有重要意义。一是落实好“分级管理、分级负担”的司法机关经费保障制度。司法机关履行职能的经费由本级财政部门根据需要列入预算予以保证,并随着经济发展和财政收入的增长逐步加大投入。二是加大中央财政专项转移支付力度,完善支付方式。进一步加大对地方的中央政法补助专款投入力度,完善管理方式,建立激励机制,强化项目管理,确保专款专用。三是引导司法部门优化资源配置,提高司法机关经费保障的有效性,不断提高资金使用效益。

二、进一步明确中央和地方的事权,健全财力与事权相匹配的财税体制

通过完善财税体制,推动基本公共服务均等化,有利于不同地区的居民享受同水平的基本公共服务,有利于实现各地居民和谐共处,维护社会稳定。

依法规范中央和地方的职能和权限,科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。一要按照公共性、市场化和引导性原则,进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务,市场不能解决或不能有效解决的,财政就必须到位,没有到位的应当逐步到位;凡属于可以通过市场机制解决的领域,财政不应介入,已经介入的要逐步退出;介于二者之间的,财政要发挥“四两拨千斤”的杠杆作用,积极引导社会资金投入。二要根据支出受益范围等原则,依法规范中央和地方政府的支出责任。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务,应由中央财政承担;具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任,应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担;地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担,对民族地区、贫困地区,中央财政可以通过转移支付给予适当帮助;对于在省级范围内,但有“外溢效应”的公共产品和服务,如跨地区的交通、邮电、空港、环保等项目,应由中央财政和地方财政共同承担。同时,充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力,合理确定中央与地方的负担比例,引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。

按照财力和事权相匹配的原则,适当调整和规范中央和地方的收入划分。要合理界定中央和地方的税收管理权限,扩大政府间收入划分的覆盖面,保证各级政府有行使职责的财力。一是结合政府间支出责任划分调整以及逐步将预算外收入纳入预算管理等措施,合理调整中央与地方政府间收入划分。按照税收属性,将容易造成税源转移和跨地区间分配不公的税种改为中央固定收入,适当调整共享税分成比例,兼顾中央政府宏观调控需要以及现阶段地方政府在促进经济发展与组织收入方面的积极性,减少因市场等因素对地区间收入转移的影响,促进统一市场形成与经济增长方式转变,合理确定中央财政收入占全国财政收入的比重。二是完善出口退税负担机制,将地方负担出口退税控制在地方财力可承受的限度内。三是研究将非税收入纳入中央与地方共享范围,规范土地资源类收入管理,明确资源类收入的归属等。

三、加大转移支付力度,促进地区间基本公共服务均等化

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。

完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。一是增加一般性转移支付规模,优化转移支付结构。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度,重点帮助中西部地区解决财力不足问题,促进地区之间协调发展。二是加强中央对地方专项转移支付管理。到期项目、补助数额小、突出中央宏观调控政策意图不明显的项目予以取消;交叉、重复的项目重新清理,逐步进行归并;对年度之间补助数额不变且长期固定的项目列入中央对地方体制性补助。同时,规范中央对地方专项拨款配套政策,减轻地方政府压力。三是建立监督评价体系,着力提高中央财政转移支付效果。

进一步加大国家对民族地区、边疆地区、革命老区等的转移支付力度。进一步配合西部大开发战略,加大对民族地区的转移支付,继续对人口较少民族给予适当倾斜,维护社会稳定和民族团结,并强化资金监管,提高资金使用效益,确保资金主要投向民族地区社会事业发展的薄弱环节。要根据财力状况,继续加大对边境地区、革命老区的转移支付力度。要加大对矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付,进一步增强地方政府财力,督促地方政府切实履行环境保护职责。并积极引导在经济发达地区和市场基础较好的地区率先建立市场化的污染防治和生态建设投入机制。

四、完善财政奖励补助政策和省以下财政管理体制,增强基层政府提供公共服务能力

县乡财政是国家财政的重要组成部分,是加强基层政权建设、维护社会稳定、提高基层政府基本公共服务能力的物质基础。

完善财政奖励补助政策,切实缓解县乡财政困难。近几年来,为缓解县乡财政困难,中央财政在加大对地方转移支付力度的同时,注重体制创新,着力建立缓解县乡财政困难的长效机制。今后,中央财政将采取以下措施进一步缓解县乡财政困难。一是中央财政在加大财力性转移支付力度的同时,加大“三奖一补”(对财政困难县增加本级税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励,对县乡政府精简机构和人员给予奖励,对粮食主产县给予奖励,对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助)资金规模,力争在短期内,使县乡财政困难状况明显改善。二是完善“三奖一补”方案,将符合条件的市辖区纳入财政困难县奖励范围,适当提高财政困难县基本财政支出标准,调整精减人员奖励办法;实行绩效考评奖励,从2006年起,中央财政按工作努力程度和工作实效对各地缓解县乡财政困难工作进行考评,根据评价结果,对地方给予适当奖励;按照确保国家粮食安全、提高产粮大县政府财力的原则,完善对产粮大县的奖励政策,适当增加奖励资金规模。三是研究建立县乡政府支出安排绩效评价体系,加大资金使用监管力度,确保财政困难县政府将获得的“三奖一补”资金主要用于基本公共服务领域。四是中央财政在经济发展和财政收入不断增长的基础上要逐步加大对基层政权建设的专项转移支付力度,重点支持中西部贫困地区基层政权建设,改善这些地方政府部门的办公条件,提高装备水平,增强其执政能力。

进一步完善省以下财政管理体制,加大省以下财力差异调节力度。一是完善激励约束机制,强化省级政府调节省以下财力分配的责任意识,增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能,加大省对下一般性转移支付力度,逐步形成合理的纵向与横向财力分布格局,增强基层政府行使职能的财力保障能力,支持社会主义新农村建设和农村综合改革。二是积极推进省级直接对县的财政管理体制。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县,减少财政管理层次,提高行政效率和资金使用效益。三是以增强基层财政保障能力为重点,推进县乡财政管理体制改革。县乡新的财政管理体制框架要体现财力与事权相匹配,以事权定财力,以责任定财力,对加强的职能要增加财力支持,对弱化的职能要减少支出;体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜,增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。积极推进乡镇财政管理体制改革试点,对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇,试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法;对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式,在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下,采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

五、逐步增加国家财政投资规模,不断增强公共产品供给能力

国家财政投资是政府履行经济社会管理职能的重要手段,对于提高公共产品供给能力具有重要作用。

逐步增加国家财政投资规模。“十五”期间,随着经济的发展和财力的增强,国家财政投资规模大幅增加。今后,要在经济发展和财力增强的基础上,逐步增加国家财政投资规模。同时,注意综合考虑以下因素:一是考虑宏观经济情况,与国家宏观调控政策保持一致。如在经济偏热的形势下,不宜大幅度增加国家财政投资,否则易形成逆向调节,不利于经济增长。二是考虑财力状况,统筹安排好财政资金。按照轻重缓急,应首先提供基本公共产品,保障国家政权稳定、政府机构运转,然后才是建设和发展。三是考虑经济社会发展、履行公共职能的需要,为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。

调整国家财政投资结构和方向。要努力实现国家财政投资重点的三个转变。一是由城市转向农村,重点支持农村沼气、农村公路、人畜饮水、节水灌溉、草场围栏、农村水电等直接改善农民生产生活条件的基础设施建设。二是由基础设施建设转向公共社会事业发展、环境保护和生态建设,重点支持公共卫生、教育、文化、科技等社会事业项目,天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等环境保护和生态建设项目。三是由经济建设转向促进科学发展,重点支持西部大开发、中部崛起、振兴东北地区等老工业基地的区域协调发展项目,病险水库除险加固、以工代赈等涉及广大人民群众生命财产安全和切身利益的项目,促进经济社会全面协调可持续发展。

来源:《中国财经报》2006-11-15