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我国实行“省管县”财政体制能促进经济增长吗?

时间: 2017-07-17 18:09:50来源: 作者: 阅读:

中国人民大学经济学院院长助理、教授、博导  郑新业

【人物介绍】郑新业,男,1969年出生,河南新县人。1984-1985,河南新县浒湾乡下务农;1985-1987,河南第六建筑工程公司一处二队打工;1993年获得安徽财经大学经济学学士学位;1993-1996,中国北方工业北京公司工作;1999年获得中国人民大学经济学硕士学位;1999-2001,中国社会科学院工业经济研究所工作;2006年获得美国佐治亚州立大学经济学博士学位;2007-至今,中国人民大学经济学院能源经济系主任、院长助理、副教授、教授、博士研究生导师。主要研究领域:实证公共经济学;能源经济学;微观发展经济学。著有《The Economics of Child Labor, VDM Publishing House》(2008)等。

河南省的实践表明的确能,但效果只维持了三年

省管县改革是一次涉及财政分权的重大经济体制改革,是一项旨在促进经济增长的公共政策。自1992年浙江省自发地实行省直接管理县域经济以来,全国到目前已经有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18 个省份进行了“省管县”的改革。财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中还明确提出,到2012 年底,要力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。我们关心的是,从已有的改革试点来看,促进县域经济增长的改革效果是否已经出现了?改革是否已经促进了经济增长率的提高?

河南省有108个县(包含县级市,下同),是我国很重要的经济大省。2004年,河南省政府即开始逐步试点省管县。2004年河南省颁布《中共河南省委河南省人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见》,指出综合考虑各县市在区域生产力布局中的地位、经济总量、财政实力、工业基础、城镇化水平、经济特色和发展潜力,以及省本级财政的承受能力,对巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市等35 个县(市)扩大管理权限。2009年河南颁发了《关于完善省与市县财政体制的通知》,省直管县数量增加了15个,累计达到50个县。在政府文件中,河南省详细地列举了改革的主要内容:计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得等等共计10 个方面有关扩大县市政府权限、重划财政关系的改革内容。2009年的改革还难以评估,但2004年至今的5年时间,值得我们进行深入研究,以评估省管县改革的效果。

我们从河南省2004年第一批35 个省直管的县中选取了20个县作为改革组,从73 个非改革县中选取28 个县作为对照组。我们采用了评估政策效果最常用的双重差分(difference-in-difference)方法,研究改革对经济增长率的影响。研究表明,省直管县改革对县每年实际GDP 增长率有1.32 个百分点的贡献值。

考虑到投资在经济中的突出作用,通常投资率高的经济增长率高,我们用“固定资产投资总额占GDP的比重”做控制变量,结果显示省管县改革对改革县每年GDP增长率有1.43个百分点的贡献值,略有提高。考虑到一些不同县的经济结构不同,我们对一些经济社会变量进行控制,比如第一产业比重、劳动力因素等社会经济控制变量,结果显示,省管县改革对改革县每年GDP增长率有1.46个百分点的贡献值,略有提高。

接下来,我们自然要问,改革对经济增长的积极效应能否持续?答案是否定的。我们考察改革对县实际GDP增长率的影响在时间上的变化趋势后发现,被直管带来的“增长效应系数”,在改革第三年就小于改革第二年,这显示出,改革效果在第三年减弱。而且,“改革第四年”的系数不显著。换言之,省管县政策对经济增长的促进作用仅能维持3 年。一句话总结我们的发现:省管县促进了经济增长;但这种促进作用只能维持很短一段时间。

如何理解这一研究成果?结合其他研究成果,我们认为,被直管县较快的经济增长,是周边未改革县市经济活动向改革县转移所造成的。我们从两个角度来理解这个问题。

第一,一直以来,政府政策与经济增长之间的关系并没有确定性结论。一方面,政府的税收会降低资本和劳动回报率,抑制资本和劳动供给,从而不利于经济增长;另一方面,提供公共物品、治理市场失灵等又会促进资本形成、提供技术,从而促进经济增长。研究河南省的实践发现,省直管县改革政策并没有对资本或者劳动的回报率有明显改变;政策所改变的,只是改革县里企业和政府关系更简单、更便利。这样,其他没有改革县的企业,会不会就将其经济活动转移到了临近被直管的县市?我们正在用空间计量的方法,来评估是不是发生了这样的情况。

第二,即便政府政策对经济增长有促进作用,由哪一级政府提供公共物品,对经济增长的影响也是不同的。省管县改革扩大了部分县级政府干预市场的权力,其结果是省内地方政府之间的竞争主体数量增加。我们知道,政府提供公共服务也有规模经济、范围经济。地方政府之间竞争的程度丝毫不亚于企业之间的竞争。政府职能下放,政府数量增多,政府提供公共服务的竞争会导致教育、医疗、防灾等公共服务方面供给不足。而这些方面投入不足会影响人力资本积累,从而在长期中抑制经济增长。地方政府之间的竞争会导致实际税率下降,即便中央1994年改革的目的就是维持名义税率,地方政府还是有办法通过减税、退税等降低企业的实际税负。这又会提高企业的投资回报率,对资本的形成有正面促进作用,因此会促进经济增长。

总之,从标准的经济增长模型中,很难说把市级政府的职能下放到县级政府这种做法,对经济增长作用的净结果是怎样的,因为这本身就既有正向的,也有负向的,总结果因此难以确定。来源:《第一财经日报》2009-12-28