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中国地方政府管理体制改革路线图:从“地改市”到“省管县”

时间: 2017-07-17 18:08:45来源: 作者: 阅读:

杨秀峰

为了促进不同时期县级经济的发展,新中国成立以来,我国县市在行政区划先后经历了“市管县”→“县改市” →“省管县”等诸多变化。

“市管县”的由来与争议

所谓“市管县”,就是由市(地级市)管辖若干县,以经济发达的中心城市带动周围农村发展的一种行政管理体制。我国的市管县体制,最早产生于20世纪20年代市制创立之初。1949年以来,我国先后出现了三次大规模实施市管县体制的高潮。“市管县”体制成为各省市区最基本的区划模式,构成了最基本的纵向权力结构体系。全国多数地方的行政区划层级,已由省——地区行署(虚制层级)——县市区——乡镇的“虚四级”变为了省——市——县市区——乡镇的“实四级”。

20世纪50年代,我国第一次开始大规模地实施市管县体制。1958年1月,由江苏省首先开始,然后在全国展开。当年除上海、北京两个直辖市以外,全国就有28个省辖市实行了市管县体制。1959年9月,全国人大常委会决定“直辖市和较大的市可领导县、自治县”,市管县体制得到了法律上的承认,奠定了大规模推广的基础。

20世纪60年代困难时期,市管县的发展也随之进入了低潮。1961年,全国停止推广市管县体制。河北省恢复专区建制,不再实行市管县体制。从1964年开始,辽宁省又恢复了几个专区的建制,部分市虽然实行市管县的体制,但所管辖县的数目也都有所减少。到1965年,实行市管县体制的省辖市从1960年的60个减少到24个,所管辖的县由237个减少到61个。

在制定国民经济第二个五年计划中,中央政府总结我国社会主义建设的经验教训,同时反思苏联高度集权体制下所带来的不良后果,提出了“在巩固中央统一领导的前提下,扩大一定地方权力,给地方更多的独立性,让地方办更多事情”的指导方针。市管县体制就是中央向地方适当分权、调动地方政府的积极性的举措。

20世纪80年代初,我国又开始了第二次大规模实行市管县体制。1981年的政府工作报告提出,“以大中城市为依托,形成各类经济中心,组织合理的经济网络”,是“我国经济体制改革的基本方向”。中共中央以1982年51号文件提出了改革地区体制、实行市管县的要求。1983年中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,指出改革的主要办法是,实行地、市合并,由市领导县。一个市领导县数的多少,应根据每个市的经济发展程度,城乡自然联系和交通是否便利等条件确定,不受“一地一市”限制。除此以外,还可采用扩大大中城市郊区,让它多带几个县;把新兴工矿区或镇改为市,管辖一部分农村;县、市(镇)合并,以及其他适当办法。1983年,国务院正式批准江苏省全面实行市领导县体制,将62个县划归11个地级市领导,由此所产生的示范效应和带来的后果就是,市管县体制在全国得到了迅速的普及。当时实施市管县体制的主要目的就在于充分发挥城市的带动作用,走城乡一体化的发展道路。不过,20世纪80年代所进行的市管县体制变革在实践中出现了一些问题,导致出现意见纷纭、评价不一的现象。所以,市管县体制的推行在1989年以后停顿了几年。

随着我国市场经济的初步建立,20世纪90年代出现了“地市合并”所带来的第三轮实施市管县的热潮。1993年《政府工作报告》提出:“地区机构改革要同调整行政区划相结合。各级派出机构要大力精简。地和地级市并存一地的,原则上要合并。”到2001年底,全国265个地级市中已经有253个实行了市管县体制,管辖着145个县级行政区(不含市辖区),占县级行政区总数的70%。这表明以撤消行署和地市合并构建起来的新的纵向行政结构体制逐步成为全国的主导模式。市管县体制已经成为我国主导性的地方行政区划体制。这时市管县的主要目的在于加速城市化发展、壮大经济规模。

从某种程度上说,20世纪90年代的市管县体制实践与20世纪80年代的实践是一脉相承的,仍然是通过行政命令进行行政区划的调整来谋求实现城市化、促进地方经济发展的目的。但是,这时市管县体制的外在制度环境已经发生了重大变化。中央与地方的分权已经从行政性分权走向了经济性分权。因为随着现代企业制度的建立和生产要素市场的发育完善,市场机制已经成为资源配置的主导机制,资源配置权也从政府转向市场和企业,地方政府作为相对独立的利益主体,其影响经济社会发展的方式、手段都应该发生相应的变化。

正是在这种背景下,勃兴于20世纪80年代、鼎盛于90年代的市管县体制改革已经基本完成之时,对这一体制质疑和批评的声音也大了起来。主张撤消市管县体制,实行省管县的主张在学术界成为主流,甚至在政府管理的实践中也开始出现。浙江省、河南省等在1992年左右就已经直接或间接地扩大了省管县的试点,此后市管县体制日渐成为争议焦点。

被叫停的“县改市”

1987年4月,浙江温州市瑞安县委机关大楼。县委办负责人兴冲冲敲开了时任县委书记张桂生的办公室:“张书记,上头文件下来了,同意我们‘县改市’!”“知道了。”张桂生轻轻点点头,显然都在预料之中。据当年在瑞安县府办工作的李淳回忆,时值国家探索促进县级经济发展的新路子,出台了县改市的战略决策,浙江省民政厅对各县的经济实力进行全面评估,认为瑞安在温州地区最有希望。瑞安的变化是当时国家又一项行政体制改革的结果。在上世纪80年代实行市管县的体制之时,为了促进县级经济的发展,国务院于1983年出台政策,允许经济发展程度高的县改市。当时国家对县改市设定了条条框框,其中规定,每平方公里人口密度不足100人的县,只要县城所在地居住人口达到8万人以上,市民不低于6万,全县总人口从事非农产业人口不低于25%的有条件申请建市;另外,国家还对欲建市的县设定了工农业总产值、国内生产总值、城市公共基础设施等指标。

县级市是指行政地位相当于县,包括省辖县级市和自治州辖县级市。县级市不设市辖区,从直接行政领导关系看,县级市一般由地区、地级市代管,自治州辖市则由自治州领导。改革开放以前,县级市一般是从县域范围内分出一个或几个乡镇设市而来,也就是常说的“切块设市”。那时,我国县级市发展缓慢,一定时期内比地级市还少,如1975年全国有地级市96个,而县级市只有86个。改革开放以后,加快了设市速度,改革了设市模式,特别是1983年以后撤县设市越来越多。到1998年底,全国共有437个县级市,比改革开放前的1977年增了347个,其中80%是撤县设市而来。

按理说,县改市后,市县仍同为处级,缘何地方政府如此热衷于县改市呢?普遍的说法是,县改市可以为地方提供一次全国扬名的机会。改市说明经济发展水平较高,有利于扩大宣传、招商引资、吸引人才,有利于提高知名度,知名度的提高又必然会带来更多的实际效益。一些地方的县经过改制成为县级市后,县城的变化巨大,例如江苏的昆山、张家港、常熟、江阴,浙江的萧山、诸暨、余姚,广东的中山、东莞等,起到了很好的示范作用。

毫无疑问,县改市是经济发展的产物,也是政绩的体现。但在执行中,不少地方却为追求行政效应而不顾实际情况,盲目扩大县镇规模、盲目上项目以及虚报统计数字、拼凑建市条件等现象。它所设城市不是经济发展的自然结果,而是人为的拔苗助长。据悉,有的山区县为了达到设市标准,大量出卖城市户口,买户口的多为农民,而这些农民恰恰是无能力在城市立足的。于是,造成了城镇人口假增长的现象。

不可否认,县改市对于加强农村城市化的进程,促进经济的发展确实起到了有力的促进和推动作用。但是,县改市也存在诸多问题和矛盾。一是重数量,轻质量。上世纪80年代以来,城市化建设加快,除了促进城市发展的各种常规因素较好地发挥了作用外,大量的撤县设市的影响也不容忽视。由此导致城市数量特别是小城市的数量急剧增加、市镇总人口提高、城市化率从数字上看增长很快,但这种依靠行政的“县改市”并末使城市发展的质量得到相应的改善;基础设施薄弱依然是城市建设中的通病,多数新设城市的经济实力还较弱,难以承担地区经济中心的职能。二是重行政,轻经济。县改市本来是一项经济性很强的工作,但是目前更多的是一种行政行为。三是重发展,轻协调。在县改市中重视城市的发展,对城市职能分工和配套的协调很少注意。自1998年以来,我国的撤县设市工作暂时停止。此后在每年的全国人大会议上都有代表提出建议,要求恢复撤县设市工作。但是,2006年民政部只是把恢复撤县设市工作列为民政部重点建议(注意,只是建议)。

逐渐提速的省管县

2009年6月22日,财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(简称《意见》),明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。《意见》中明确,资金往来方面,省与市、县之间建立财政资金直接往来关系,取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例,这预示着试点多年的“省管县”财政改革开始提速。

“省直管县”是近年行政体制改革中颇受关注的热点。财政部资料显示,从1992年起,全国13个省市已陆续开始试点。“省管县”也是国家“十一五”目标之一。

所谓“省管县”体制是指,省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制,对县的管理由现在的“省管市-市管县”模式变为由省替代市,实行“省管县”模式,其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。这种由省直接把转移支付、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等权限“下放”到县的“省管县”改革已在全国试点推行。

“省管县”改革中,浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。作为最早试点“省管县”的省份之一,浙江的改革是从下放经济审批权开始。1992年浙江出台了扩大萧山、余杭等13个市县部分经济管理权限的政策,主要包括扩大固定资产投资项目审批权等4项,这些权利直接由市一级下放到县级。1992年至今,浙江已连续四次出台政策,下放部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。2002年8月17日,在浙江省委、省政府的强力推动下,313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。这些权限几乎涵盖了省市两级政府经济管理的所有方面。

省直接管理县的财政体制,最直接的效果体现在还财于县和藏富于民。2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45∶1,远低于同年全国城乡居民收入比值的3.31∶1。浙江省持续10多年的改革示范效应,带动了其他地区此项改革的进展。自2002年以来,先后有安徽、湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省份,将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面试行“省管县”。

通过扩大县一级政府的权力,受到政策扶持的县(市)的经济发展明显加快,“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。与此同时,“强县扩权”还对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义,成为“省管县”改革的第一步。“十一五”规划提出,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。实际上,这是对近几年来一些地方政府进行相关改革的积极回应和肯定。不少专家认为,“省管县”这一改革,带来的是地方权力的再分配,最终将带来中国行政区划的大变革,即取消地级市,建立省县两级政府。尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一,但减少政府层级的思路无疑是大方向。

来源:《中国县域经济报》2009-09-24