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​激发农村发展内在活力——安徽巢湖市农村综合改革探微

时间: 2017-07-17 18:07:43来源: 作者: 阅读:

安徽省巢湖市委副书记   孙丽芳

位于安徽中部的巢湖是个传统农业大市,农业人口383万,占全市人口的80%还强。从 2005 年 7 月开始在庐江县试点,巢湖市陆续在全市四县一区推行农村综合改革,到今年 5 月底,全市农村并村工作比原定计划提前顺利结束。这场农村综合改革,给巢湖农村带来了显著的变化,农村各种生产要素和发展的内在活力被进一步激发出来,迈出了建设社会主义新农村的坚实步伐。

善弈者先谋势: 释放农村发展的体制活力

善弈者谋势,不善弈者谋子。按照中央和安徽省委、省政府的统一部署,巢湖在实际工作中,从释放农村发展的体制活力入手,以庐江试点探路,认真总结再适时全面铺开,允许各地结合自己的实际进行行政管理体制的探索和创新。

突破旧体制的藩篱,须大力度整合乡镇行政资源。长期以来,农村行政管理体制最突出的矛盾是,乡镇数量多、规模小,乡镇机构设置过多,人员编制过冗,导致行政成本高,小城镇发展能量不足。实践告诉我们,如不突破旧体制的藩篱,“黄宗羲定律”随时都会卷土重来。2005年,庐江县被列为全省农村综合改革试点县。该县对乡镇行政区划进行了大规模调整,同时大力改组内设机构,分流超编人员,实行中层干部及工作人员双向选择、竞争上岗。改革后,乡镇规模调“胖”了,新的中心镇增强了对要素的集聚能力;乡镇机构调“瘦”了,新的乡镇政府运行成本大大降低,可以从过去的越位、缺位、错位中转过身来,集中精力提供公共服务、加强社会管理、促进经济发展。这种前所未有的大动作,被媒体和社会各界称之为“庐江之变”,也为全市乡改积累了丰富的经验。目前全市乡镇总数已由原来的 101 个调整为 70 个,乡镇平均人口为 6.12 万人,平均面积为 124.80平方公里。按照职能设置综合化、扁平化的要求,乡镇原来的 10 多个内设机构改为党政、经济发展和社会事务三个办公室;乡镇领导职数核定在 9 人以内,人员编制只减不增,党政领导班子成员实行交叉任职,乡镇机关真正实现了“瘦身”。

拓展“三农”服务空间,须大幅度提高服务资源的利用效率。庐江县在试点中,按照“以钱养事”的原则推进事业单位改革,使乡镇事业单位原有的管理职能上划县直有关部门,行政职能归位政府,公益性职能加强完善,经营性职能推向市场,事业单位人员实行全员聘用,职工薪酬与服务绩效全面挂钩。改革后,该县 140 个乡镇事业单位(不含中小学、卫生院)被调整为 84 个,精简40%;1149 名乡镇事业编制调整为818 名,比改革前减少 331 名,压缩28.8%。目前全市乡镇事业单位改革积极稳妥、富有成效,已精简并分流事业单位人员 1254 人,占乡镇事业编制人员总数的 31%,每年仅财政开支就可减少 2000 多万元,而乡镇事业单位服务“三农”的意识和水平明显提高。

规划建设好新农村,须不失时机推进并村工作。新组建的庐江县白山镇党委在充分调查研究的基础上,主动向县委提出率先开展村级规模调整试点。该镇将原来的 25 个村(社区),调整合并为 11 个村(社区),调整后的村(社区)平均人口达到 5620 人,平均住户为 1532 户,平均耕地 4673 亩。白山并村半年来,面貌焕然一新,并强了村干素质,并大了村级财力,优化了资源配置。该镇十联村将竹山、棋杆、顾月三个小村间的界沟进行土地平整,新造良田 400 亩。白山并村改革成为全市学习的“样本”,带动了全市并村工作的迅速推进。

善弈者会谋眼: 激发农村发展的机制活力

下棋讲究棋眼,棋眼做成,全局皆活。从农村综合改革的实践来看,乡镇体制的创新是为了机制再造,最终目的是充分激发基层干部群众在建设社会主义新农村中干事创业谋发展的活力。

改变政府职能,解决“干什么、怎么干”的问题。乡镇机构改革不是“为撤而撤,为减而减”,关键是转换政府职能,使之从(间接地)为城市服务转变为“三农”服务,为占人口多数的农村居民服务。从巢湖来看,由于农民文化素质普遍偏低,市场信息闭塞,迫切需要政府周到、及时、有效的服务。而实施农村综合改革,建设服务型政府,使得乡镇政府有限的政治和经济资源从“无限责任”中解放出来,能够集中更多的人力和资源帮助群众开展水利、道路、医院、自来水等建设,发展农村商贸流通,发展地方特色产业,为农村居民创造良好的发展环境和居住环境。尤其是为民办事全程代理制在全市的推行,形成了“干部围着群众转”的新型服务格局,受到群众的热烈欢迎。

改实基层党建,发挥基层党组织的战斗堡垒作用。我们以开展保持共产党员先进性教育活动为契机,以乡镇机构改革和村级规模调整为突破口,全面加强农村基层党组织建设,努力把广大农民吸引和团结在党的周围,组织和推动社会主义新农村建设。白山镇村改前很多村级班子涣散无力,改革后,在新组建的11个村(包括社区)全部设立了党总支,每个村按党员数,再设置 3-4个党支部,全镇共设立了36个基层党支部,每个支部确定了一名党员干部专门抓党建工作,使农村党建迈出新的步伐。一批年龄轻、能力强、素质好的党员走上了村组干部岗位,他们带着政策、带着感情、带着责任、带着办法,干给群众看,带着群众干,调整产业结构,带头兴办产业基地,创建龙头企业,以亲身实践让群众明白应该做什么,懂得怎样做,真心实意地为群众排忧解难,增强了基层党组织的感召力和凝聚力。

改活社会化服务体系,形成新的社会活力激发机制。从巢湖来看,对事业单位职能进行整合撤并,变“养人选事做”为“养事选人做”,体制上实现了全新突破,职能上得到了合理整合,机制上进行了大胆变革,增强了事业单位人员危机感和紧迫感,极大地转变了服务观念。在保证事业单位投入不减的情况下,采取规范机构设置,实行全员聘用制,既降低了改革成本,又能最大限度地激发事业单位活力。乡镇事业单位改革和人事制度改革的平稳推进,为我们今后将事业单位改革在全市范围内全面推开,积累了经验,增添了动力。

改醒农民的主体意识,激发农民改造现状的激情和动力。无为县在村级规模调整中,679 个村(居)中有 677 个全部高票通过,通过率为98.3%,赞成率大都在 95%以上。庐江县白 山 镇 在 并 村 试 点 中 ,全 镇16048 户有 14180 户参加表决,表决率为 88.3%;赞成并村户 14078户,赞成率 99.3%,有 9 个村赞成率达 100%。全镇表决户、赞成户“双超”80%。农民如此高的积极性的背后,关键是选票唤醒了农民的主体意识。这次村级规模调整,各地坚持依法表决,规范操作,积极推进村民自治、民主理财、民主监督,广泛推行“一事一议”,已成为推进农村基层民主政治建设的突破口,进一步推动了农村各项事业的发展。

改优考核机制,最大限度地激发出个人及群体的能量。庐江县在改革中,建立了以镇主要负责人任期目标责任制为主的考核评价新机制,确定镇综合经济、人口环境、法制环境、农村服务体系建设等四项指标为考核重点;对乡镇班子成员和中层干部及一般干部,实行“公推、公选”和竞争上岗、双向选择的新机制;整合了乡镇事业单位的职能,全面实行竞聘上岗制、全员聘用制、末位淘汰制、绩效工资制。这样就充分体现了以实绩论英雄,为愿干事、能干事、能干成事的社会精英打造了事业的平台,最大限度地激发出个人及群体的能量。该县白山镇坚持以“发展决定用人,用人服从发展”的原则选配和考评村干部,并积极探索村干部职业化道路,使村干部的责任心、事业心明显增强。

善弈者更要谋长远。巢湖市的农村综合改革已迈出了关键一步,并正在向广度和深度推进。作为新农村建设这项重大历史任务的重要组成部分,农村综合改革是一盘很大的棋,“功夫更在乡镇外”,不能仅仅局限于乡镇这一隅。只有深入广泛地推进农村的社会变革,包括农村产权制度、户籍制度、农村金融体制、农村社会保障制度、公共财政支农体制等一系列综合改革,才能进一步解放和发展农村生产力,为全面推进社会主义新农村建设提供持久的动力。

来源:《农村工作通讯》2006年第8期