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推进农业水价综合改革对策研究

时间: 2017-07-17 18:06:49来源: 作者: 阅读:

中国农村财政研究会    王树勤     财政部财政科学研究所  李长璐

农业水价是充分运用市场机制优化配置农业水资源重要的经济信号,也是促进农业节水重要的经济杠杆。推进农业水价综合改革是当前深化水利改革的重要内容,这项改革对于构建农田水利良性运行机制从而提高农业综合生产能力保障粮食安全,对于提高农业用水效率从而加快建设节水集约型农业促进发展方式转变,对于优化配置农业用水量从而有效加强水资源管理保障生态安全都具有重要意义。因此,2011 年中央一号文件强调,要“积极推进水价改革”,充分发挥水价调节作用,兼顾效率和公平,大力促进节约用水和产业结构调整。为了加快农业水价综合改革,2008年,水利部启动了农业水价综合改革的试点工作,重点加大田间和末级渠系的建设,有力地推动了农业水价综合改革,但由于农业用水兼具的社会公益属性和市场商品属性决定了农业水价综合改革必然是牵涉到多方面利益的系统性工程,受多种因素制约,目前与农田水利良性发展机制相配套的农业水价形成机制尚待继续完善,与农田水利持续稳定健康发展的客观要求相比,目前农业水价综合改革总体进展缓慢。鉴于随着经济社会发展形势的变化,农业水价问题将更为突出,加快农业水价综合改革进程就成为亟待研究解决的热点问题。

一、推进农业水价综合改革面临的主要矛盾

(一)农业用水定价低但农业供水成本高

根据《水利工程供水价格管理办法》的相关规定,农业用水价格按补偿供水生产成本费用的原则核定,不计利润和税金,但在农业生产过程中,由于农民负担能力低,考虑到国家粮食安全等诸多非经济因素,价格主管部门批复的农业用水定价均低于农业供水成本。据水利部抽查, 2005 年全国 26 个省 551 个灌区批复水价仅为成本水价的 39%,但实际执行水价还不到成本水价的 30%。统计数据显示,2011 年安徽省农业水价平均为 0.056 元/方,但实际供水成本平均为0.13 元/方 ,供水水价仅为供水成本43%;吉林省农业水价平均为 0.045 元/方,但灌区实际供水成本平均为 0.12 元/方,供水水价仅为供水成本的 38%;甘肃省农业水价在 0.07-0.28 元/方区间,约为供水成本的 58.5%。在提水灌溉的灌区,水价问题更加突出。如湖北省石台寺提水灌区实际水价为 0.135 元/方,仅为成本的 21%;甘肃省电力提水灌区的平均水价尽管是自流灌区的2.75 倍,但是水价对成本的补偿率仍然低于自流灌区,成本倒挂问题十分突出。此外,尽管《水利工程供水价格管理办法》允许水利工程供水价格根据供水成本、费用及市场供求的变化情况适时调整,但由于没有建立起相应的动态水价形成和审价机制,各地调整农业供水价格普遍很难。有些地区对水价重新进行了测算,但由于来自基层政府和农民的阻力较大,报批困难,已批复的水价实际执行也较为困难。例如内蒙古自治区大多数农业水价仍为 20 世纪 90 年代批复,水价十几年未变,而在内蒙古河套灌区,水价于 1998年批复调整为 0.054 元/方,但由于所在地政府不同意,现执行水价仅为 0.04 元/方,而其成本价已达 0.095 元/方,灌区管理单位每年亏损达 6000 万元。在可以适当调整水价的灌区,农民可承受的水价上调价格幅度也远远不足弥补成本,例如陕西省宝鸡峡灌区曾按照本着“适量收费、让利农户、小步快跑、逐步到位”的原则,先后六次调整了农灌水价,把水价由原来的每方 0.014 元/方,提高到了现在的 0.138 元/方;但供水成本测算数据显示,2002年-2004年灌区水价成本 分 别 为 0.347 元/方 ,0.378 元/方,0.396 元/方,三年平均水价成本为 0.373元/方,以现行水价 0.138 元/方,供水价格仅占供水成本的 37%。2008 年供水成本又有大幅度增加,达到了 0.777 元/方,现行水价占成本的比重降到 17.8%,每方水量净亏损 0.639 元。近两年灌区年均斗口用水 1.1 亿立方米,据此测算,灌区年亏损 7029 万元。由于水费收入是水利工程维持运行的根本保证,农业水价成本倒挂的直接后果是水利工程缺乏维修养护而带病运行,同时不利于促进节约用水和保护水资源。

(二)农民水费负担能力低但农民水费实际支出高

虽然国家考虑到农民水费负担能力低的实际情况,批复的农业水价尚不足以补偿农业供水成本,但是,在农业生产实际过程中,农民的水费实际负担还是比较重。据水利部调查,全国农民平均承担的国有工程水费约为亩均 16 元左右,但加上末级渠系水费,亩均水费却达40 元左右。仍以陕西省宝鸡峡灌区为例,按灌区现行水价标准核算,该地农户亩均水费支出已经占到其农业生产投入的 23.5%,占亩均毛收入的比重在 10%左右;随着国家对种粮农民的良种、农机等补贴政策的逐步落实,水费在农业生产成本中的比重也逐步上升,水价和水费支出已成为制约农民种粮积极性主要因素之一。据对灌区农户农业生产成本抽样调查,亩产为 950 公斤的玉米小麦生产总成本为 716 元,其中种子 96 元,农药 60 元,机耕70 元,化肥160 元,收割180 元,水费投入150 元,水费占农业生产成本的比重为 20.9%。如果扣除农资方面国家每亩综合补贴 68 元后,水费占农业生产成本的23.18%;如果不计种粮人工费,亩均种粮年毛收入1710 元、年纯收入仅为994 元。在一些提水灌区,问题也较为突出,以甘肃省为例,该省农业水费平均支出32 元/亩,考虑到甘肃省内各地差异较大,初步估算,甘肃东部地区 8-20 元/亩 ,河西地区约 40-60元/亩,中部地区高扬程灌区约 80-120元/亩;按此标准测算,甘肃省水费约占亩均纯收入的比重为 15%,其中,河西地区为 20%-33%,中部地区高扬程灌区50%以上,东部地区 3.4%-9%。另据国家发改委农产品成本队调查,全国粮食生产平均每亩水费支出大约在 30 元左右,占亩均物质与服务费用支出的 10%左右,如遇干旱年份,农民多浇一遍水就会使每亩水费支出增加到 50—60 元。虽然近几年国家连续提高了粮食的最低收购价格,种粮收益逐年稳步提高,但是其总体收入水平仍然较低,考虑农民种粮收益增加同时农业生产资料价格同步上涨因素,农民对水价的承受能力仍然很弱,因而,在农民种粮收益不高因而对水费负担能力弱的情况下,农业生产实际水费支出远远高于国家批复的农业用水价格,就会导致进一步调整水价的空间十分有限,使构建真实反映供水成本并优化配置农业水资源的农业水价形成机制面临障碍。

(三)农业水费实收率低但工程运行维护费用高

农业水费征收难是长期困扰供水单位的大问题,特别是农村税费改革后农业水费征收率明显下降。水利部调查结果显示,与税费改革前相比,2005年全国31 个省级行政区中,有 19 个省区的国有水利工程供水收入出现下降,水费减收总额达到 12.3 亿元,2009 年我国整体水费实收率只有 50%。以广西为例,1998年以前,该省农业水费由粮食部门代收代结,水费征收率在 85%以上;2003 年税费改革以前,水费改为委托代收和直接收取方式,征收率在 65%左右,比 1998 年前下降了20个百分点;税费改革后 ,2004-2008 年水费平均征收率约为38%,比税改前下降 27 个百分点,2009 年更是进一步下降到 28%。从水费征收的绝对量看,2007 年广西实收水费 3938 万元,2008 年为 3514 万元,2009 年 2689 万元,下降趋势明显。从其他省份情况看,税费改革以前。四川省农业水费实收率最高可达 80.4%。税费改革以后,水费收取率仅为 65.8%,平均下降 15%;河南省农业水费收取率平均为 55%左右。比税改前降低 26%-30%;吉林省平均下降 25%;浙江省平均下降 23%。由于水费是水利工程管护经费的主要来源,水费拖欠已经在很大程度上影响了水利工程的良性运行。据测算,2007 年大中型灌区农业水价平均仅为实际供水成本的38%,平均水费实收率仅为 57.37%,实收水费只占成本的 22%。一方面是农业水费实收率逐年走低,而另一方面是水利工程运行维护经费不断攀升,致使水利工程运行维修经费缺口越来越大。据测算,截至 2009 年底,全国大中型灌区灌溉面积为 4.4 亿亩,亩均成本在 30 元左右,年均运行管理成本费用约为 130 亿元,而目前的灌区实际水费收入与此相去甚远。水费收入锐减使许多水管单位职工工资欠发,职工队伍不稳,基层水管单位生存发展困难,直接影响了灌区水利设施的正常维护运行。

二、推进农业水价综合改革所面临矛盾的原因分析

(一)政府保护性定价策略扭曲了农业用水价格

由于水资源属于资源品的范畴,所以在政府定价模式下,农业水价长期低于供水成本造成了农业用水价格扭曲,其后果是资源错配和效率损失。由于农业水价长期成本倒挂导致价格扭曲,原本能够有效反映实际生产成本的农业供水价格信号对于促进农业节水的效果并不明显。虽然政府定价机制没有充分体现水资源稀缺性,但在改革开放三十年间,政府定价机制有效地维持了相对稳定的水资源价格,从而对加快农业发展、保证粮食安发挥了积极作用。虽然现行的政府定价机制考虑农民的实际承受能力实行了保护性价格,但从水价改革的历史演进看,市场化始终是水价改革的前进方向。在 1985 年的《水利工程水费核订、计收和管理办法》中,首次将 1965年《水利工程水费征收使用和管理办法》中水费计收综合考虑补偿成本和农民负担能力两项原则改为只要求补偿成本。此后,直到 2003 年发改委和水利部颁布的《水利工程供水价格管理办法》,国家出台的多个文件都始终坚持农业水价要补偿供水成本这一原则。鉴于农民负担能力是农业水价改革中起决定作用的影响因素,2000年《关于改革水价促进节约用水的指导意见》和 2001 年《关于改革农业用水价格有关问题的意见》都强调,在逐步将农业水价提高到供水成本水平的同时, 要“充分考虑农民的承受能力”。所以地方各级政府审核农业水费计收标准时,都把农民实际承受能力作为政府定价的主要依据,这也是政府定价的现实选择。但是,也应当看到,在市场经济条件下,水资源价格长期扭曲必然造成包括农村基层管水组织在内的灌区管理单位政策性经营亏损、工程维护不善、老化失修等许多问题,进而影响农田水利基础设施对农业的服务保障能力。所以在市场化取向的前提下如何分步实施水价改革,最终实现水资源定价“去行政化”,把定价权交还给市场,从而避免资源错配和效率损失就是一个需要长期实践探索的战略问题。

(二)末级渠系水价偏高加重了农民水费实际负担

政府定价水费低但是农民实际负担水费高的根源在于末级渠系水价偏高。据水利部对 24 个灌区 200 户农民的实地调查,农民负担的水费约为灌区管理单位批复水价的 3.2 倍,末级渠系水价偏高是加重农民负担的主要因素。造成末级渠系水价偏高的主要原因有两个,一是末级渠系工程设施渗漏严重,据统计,目前全国约有 85%的斗渠和 95%的农渠为土渠,基本没有衬砌等防渗漏功能,而且渠道淤积严重,甚至有的灌区没有末级渠系。由于我国农业灌溉用水有效利用系数只有 0.5,这就意味着农民支付水价发挥的效益事倍功半,所购买的农业用水量有一半没有产生经济效益;二是末级渠系是政府监管的薄弱环节,末级渠系的水价较高,而且收取不规范,擅自提价、搭车收费和截留挪用现象较为普遍。应当看到,在农村税费改革取消农业税后,水费成为向农民收费的唯一途径,同时也成为搭车收费的主要载体,有些地方在国有骨干工程水价较低的情况下,农民每年每亩水费支出超过 100 元,个别地区的实收水费高达 130 元/亩,其中在末级渠系水价这一环节就要增收蓄水费、电费加价、提灌费加价、守水费,并且要公摊公田水费。由于不合法的收费名目繁多,水费计收中的层层加码、搭车收费和截留挪用加重了农民的负担。

(三)征管服务方式滞后导致了农业水费实收率低

农业水费实收率低的根源在于征管服务方式滞后。根据水利部财务经济司实地调研,较高的水费实收率必须具备四个基本条件:一要有工况较好,量、测水设施配套较为完善的工程体系让农民用上“明白水”,“交明白费”;二要有相对合理的供水管理体制让农民“全程参与”和“自主管理”供水收费事务;三要有科学的计价方式(如终端水价制、两部制水价等)来规范水价秩序;四要有较好的供水保证率和供水服务质量让农民在需要的时候“浇上水”。而这四个基本条件中,最重要的是第一个条件,即“要有工况较好,量、测水设施配套较为完善的工程体系”。但是,由于末级渠系计量手段和量测水设施不完善,计量收费方式难以实行,只好按耕地面积收取农业水费。这就导致用水多少一个样,用和不用一个样,这种用“大锅水”种田的方式必然导致权利义务不对等。加之目前水费收入锐减,投入的运行维护经费大幅度减少,导致末级渠系损毁率上升,工程供水能力日益下降,对农民供水服务缺乏保障,也必然增加农民的抵触心理,增加了水费征管难度。除此而外的另一个重要因素是农村实施综合改革后,目前直接针对农民的补贴较多,不仅农药、化肥、种子、农机有补贴,甚至能繁母猪都有补贴,这些补贴政策也必然会激发农民减免水费的愿望,进一步增加了农业水费征管难度。

三、推进农业水价综合改革的对策建议

农业水价综合改革是一项系统性工程,推进农业水价综合改革应着眼于建立既充分体现我国水资源稀缺状况和符合市场经济规律,又兼顾社会可承受度和社会公平,有利于节约用水和优化水资源配置的水价形成机制,充分发挥水价在促进水资源节约保护、加强需水管理方面的重要作用。所以要按照国家推进资源性产品价格改革要求,借鉴需求侧管理思路研究设计符合我国国情的农业水价形成机制。在具体推进农业水价综合改革过程中,应当注意以下三方面工作:

一是在农业水价综合改革的方向选择上,应该坚持市场化的价值取向。在目前理论研讨中,有专家学者认为,既然成本定价的改革原则受到农民承受能力的限制无法实现,那么就应当尊重现实,根据实现可行情况确定水价,调整这一市场化定价原则,笔者认为,价格是市场经济最重要的经济信号,是价值规律、供求规律和竞争规律的外化和载体,价格信号扭曲会导致市场错配资源,进而从根本上动摇市场机制的效率。农业用水价格在市场经济条件下,最终的改革方向应当是市场化,尤其在市场发育充分、经济社会发展条件具备的地方,为了给将来的水权交易创造条件,提高未来农业用水节约效率,目前农业水价在无法足额收回供水成本的情况下,至少应当向需求方反映供水成本的真实情况,向市场传递供水成本的真实信号,以便逐步推动农业水价形成机制逐步向成本靠拢,逐步建立起有效衔接供给和需求的水资源市场供求机制。否则,我们建立的农业用水价格形成机制表现为扭曲的农业水价就在短期内有利于粮食安全的情况下,长期不利于农业节水,提高水资源使用效率,也就无法保证供水安全和生态安全,最终也会影响粮食安全。对于现实中农业水价不足以补偿成本的缺口部分,要研究建立财政补助机制,同时通过控制减少供水成本,加以规范和解决。

二是在农业水价综合改革的推进路径上,应该采取小步快走有序推进的改革方式。市场经济中,价格是最重要的经济信号,所以市场经济中的无论哪个领域的价格改革都是需要认真对待的课题,而农业用水的公益性增加了农业水价综合改革的复杂程度,我国农业领域“人增地减水缺”的发展趋势决定了唯有改革才能转变农业发展方式,从而实现人水和谐。鉴于农业水价综合改革的重要性和复杂性,推进农业水价综合改革就需要积极稳妥,既要达到改革目的,又不可操之过急,而应当采取小步快走的方式,分步实施,实现农业水价改革的最终目标。鉴于农业水价综合改革和系统性,农业水价改革的实现路径应当完善供水计量设施,广泛吸收农民参与综合考虑供水成本和农民承受能力制订水价和财政补助分担方案,,稳步推进末级渠系与骨干工程同步配套建设,最终实现农业终端水价制度。在市场经济条件下,为了明确水利设施产权,为农业水价改革奠定制度基础,避免多元投资造成农民对水价从产权角度的质疑,新建农田水利设施中骨干工程的公益性设施应当政府全部出资,对于与之配套的末级渠系应当采取民办公助,政府资助的方式,在有条件的地方应当由政府尽量包起来,以体现政府主导,为水权完整和市场交易奠定基础。

三是在农业水价综合改革的价格管理上,应该因地制宜确定终端水价分担比例。农业用水价格确定是农业水价综合改革的核心内容,由于各地水资源禀赋状况、社会发展水平、财力状况,用水条件、农业种植结构、市场化程度、水资源管理模式等各不相同,推进这项改革就需要因地制宜地确定不同地域的定价模式。可以考虑采用基本水费和计量水费相结合的方法,根据丰水期和枯水期季节不同引入季节差价或浮动价格机制。要在大力支持农民用水户协会规范化建设和末级渠系改造的基础上,完善终端水价制度,同时争取将末级渠系水价纳入价格管理的范围,兼顾农民承受能力和供水成本。对于超出农民承受范围的定额内用水,积极探讨建立合理的农业水价分担机制,根据农田水利工程和灌排工程公益性成分,合理确定国家、地方政府、水管单位和农民用水户的成本,并在此基础上确定其分担比例,以便通过建立合理高效的农业水价分担机制,实现农民负担得起、工程维护得好、管理正常运行的农业水价良性运行机制。

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来源:《农村财政与财务》2012年第12期