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深化基层政府体制改革,提高农村公共服务效率

时间: 2017-07-17 18:05:55来源: 作者: 阅读:

中共甘肃省委党校公共管理教研部教授   张平军

※本文系国家社会科学基金项目“西部农村公共产品供给问题的理论与对策研究”(06xzz013)的阶段性成果。

【摘  要】公共服务是民生发展问题,作为提供和消费来看是一项系统性工程,不但涉及到投资的服务主体,而且涉及到公平与效率及服务中的体系化建设。我国各级政府在民生发展的公共服务领域实施了大量的投入和建设,但在实施中也存在许多问题,如公平与差距,服务与效率及体系建设和监督机制都需要不断加快基层政府改革,建立好较完善的服务体系和监管机制,才能实施好政府为广大民众提供的公共服务。

【关键词】基层政府;体制改革;民生发展;服务效率

公共服务通常是指政府满足社会公众生存和发展的公共需要、为公众提供公共产品的服务行为的总称,“按照公共服务的功能,政府公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务和社会性公共服务三种”[1]。按照联合国对政府职能的分类体系看,将政府公共服务分为普通性公共服务与公共安全,社会服务,经济服务,未按大类划分的支出(如政府间转移支付)等。从公共服务的公共权力与资源的角度看,公共服务是政府或其他组织在不同程度上使用公共权利或公共资源以满足公民某种直接需求的活动。我国政府的公共服务就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等[2]。按照供给主体,公共服务是指政府、非政府公共组织、非公共组织提供的公共服务和公共产品。公共服务涉及到多个领域、取决于多种因素,其内涵具有阶段性、层次性、区域性等动态变迁的特征。近年来我国政府对农村民生问题高度重视,从重视政府对基本公共服务的提供者到重视消费者,从重视公共管理到重视公共服务,从重视单项服务到重视服务体系建设。但是,近年来由于差距问题和分类标准不同,体制与服务不配套,供给中的提供效率及方式和监管还存在许多问题,特别是基层政府的服务模式还跟不上人民日益发展的需求,需要不断深化政府的改革加快建立一个统一的公共服务提供模式和机制,来实现公平与效率的动态化管理监督体系,这就必须加快农村基层政府体制改革,才能提高农村公共服务供给效率。

一、加快县级政府行政体制改革,建立公共产品供给与服务绩效问责制

在党的十七届三中全会提出2012年要基本完成乡镇机构改革,着力增加乡镇政府社会管理和公共服务职能。2009年1月中央下发的深化乡镇机构改革的指导意见明确规定了乡镇政府的基本职能:“促进经济发展、增加农民收入、强化公共服务、着力改善民生、加强社会管理、维护社会稳定、推进基层民主、促进农村和谐”。如何加快县乡基层政府行政体制改革,建立适应农村公共服务体系建设与产品供给就显得非常迫切。目前特别在西部基层政府职能转变还不到位,对微观经济运行干预过多,社会管理和公共服务仍比较薄弱;部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出。从西部基层中的典型调查来看,基层政府财政供养多,费用开支大,而服务效率并没有提高,这就必须建立廉价的服务型政府,提高服务效率。要把节约行政经费开支的资金用于提供农村公共产品与服务的供给上来,这就必须要对基层事业单位的政事、事企不分的体制进行改革,减少财政支出,提高农村公共服务效率。这里强调基层政府的改革,主要是因为基层有各种类型的复杂而庞大的事业机构和人数,同时基层的这些事业单位又是为农村服务的主要力量。这里的基层政府主要是县、乡级政府,而县、乡级政府在农业税改革后,进行过县、乡行政体制改革,其改革主要是政企分开,领导职数,行政机构编织方面,取得了一些实际效果,那时最大的改革还是乡镇及教育部门,乡镇是撤乡并镇,精减人员,而学校主要是减少分散,集中办学,利用有效资源。但改革从目前看也并不完全理想,改革并没有完全分离财政供养人,也并没有减少行政费用开支和提高办事效率,离建立廉价高效政府还有很大差距,改革只是将行政机构编制的人,分流在一些事业单位,最差也是财政半供给制的单位,也就是自创一部分的事企不分的单位,改革要想脱离财政供养还是很艰难。所以改革也并没有完全涉及所有公共服务的职能部门。随着中央财政给基层政府的转移支付中,财政供给人员支出也在不断增大,但供给中的社会保障以及养老保险并没有健全。当然这里也主要是来自就业的压力和城镇社会保障的问题。但在上级财政转移支付后,基层政府的公共服务职能没有大的转变,事业单位改革没有进行,政事不分、事企不分,农村公共服务体系也不健全。有些地方在为农村公共产品供给的服务中,还处在混乱状态。从当前县级政府提供公共服务能力不足的原因来看,当前应进一步全面深化县乡行政体制改革,改革减少财政供养,并不是下岗,而是要提高竞争机制,健全农村公共服务体系,形成高效精干的服务型政府,才能实施好对农村公共产品供给的有效保障。

(一)推进基层政府政事、事企分类改革,为公共服务体系建设理顺关系

目前我国事业单位是在我国计划经济时期形成的特有组织,类型复杂庞大。全国事业单位在2005年年底总计125万个,工作人员3035万人,是国家公务员的4.3倍,占全国财政供养人数的80%[3],在对甘肃省事业单位的调查中,事业单位的类型达25种之多,截至2008年年底甘肃省共有事业机构43607个,其级别有正厅级41个,副厅级27个,正县级1340个,副县级556个,正科级726个,副科级6460个,未定级别的27916个;按经费类型划分,全额拨款的事业单位40274个,差额补贴事业单位1457个,经费自理事业单位1793个,企业化管理事业单位110个;而该省在党政群系统、政法系统的公务员人数为148483名,在这些系统中的工勤人员为16558名。两项共计为155041名,为全额财政拨款。事业单位人员截至2008年年底为701620名。其中全额拨款人数为565296名,占总数的80.6%;差额拨款为64867名,占总数的9.2%;自费经费为65293名,占总数的9.31%;企业化管理6146名,占总数的0.88%。而公务员与事业单位财政供养比例大约为4.1倍。同时在事业单位人数中,省级部门82354名,地市级为92896名,区、县级为526370名,街道办事处、乡镇合计为50843名。从所占人数比例看,区、县级最庞大。在这个庞大的体系中,类型复杂,性质各异,存在着政事不分、事企不分、官民不分现象严重,不同组织包含的公共性、社会性,不同组织与市场、与政府结合程度千差万别。因此,当前改革的一个重要任务就是要通过对现有事业单位范围内不同活动,不同组织的性质与特点界定。在县乡事权划分管理中,要分清目前事业单位职能,区分不同职能的性质,并依据职能对现有事业单位科学分类,通过分类改革逐步剥离非事业性单位、非事业性职能,进而纯化事业单位职能与机构,使事业单位真正成为农村公共服务组织。

(二)建立对农村公共产品提供与服务目标的绩效问责制

实施政事分开后,赋予事业单位独立法人地位,使为农村公共服务有较大的自主权,这就应完善法人治理结构,建立由政府代表及职工、消费者代表组成的理事会作为事业单位的决策机构,其理事会归属政府管理,政府通过理事会的方式来影响理事会决策,而不再事无巨细干涉事业单位具体工作,同时也要明确理事会和管理层责权划分,形成良好的内部治理体系。为了使农村公共服务达到农村居民群众满意的目标,必须建立顾客导向的绩效管理与评估制度,健全有效的问责机制。这就在政府与事业单位之间要形成法定的绩效责任关系,以服务农村居民,服务农村社会目标的实现,以服务质量提高为中心,政府与事业单位要做出公开透明的服务承诺和监管承诺,以合同来约束其行为。对事业单位履行的对农村公共产品提供与服务可实施多元化的监督管理。一是政府作为出资人应对事业单位的一般业务行为与商业经营行为进行监督控制,对为民服务中应用的国有资产的运行监管防止流失。二是农村居民消费者要参与监督,要坚持顾客导向,保障消费者的主权,这就使消费者必须对事业单位行为目标,服务的数量与质量进行监督。三是要强化社会监督,这就要加强社会媒体的舆论监督,和中介组织的监督,如消费者协会、社会审计、专业评估等形式对事业单位主体服务活动透明度、公平性实施监督控制,对提供服务的各项内容纳入年终民主评估和问责制,最终目的使事业单位为农村居民提供质量较高的公共产品和服务。

二、深化乡镇改革职能转变,建立全方位的农村公共产品供给服务体系

过去的乡镇机构设置不管地域大小和人口多少都要求上下对口,机构臃肿,财政供养人口多。近年来在改革中撤乡并镇,合并行政村,建立领导交叉任职,也有的建立“竞选”新体制,推进了乡镇事业站所改革,打破了“以钱养人”的旧体制,建立了“以钱养事”的新体制。但对乡镇的改革,中央虽提出到2012年基本完成乡镇机构改革,并明确了改革的大方向,可没有明确具体的改革细则政策。乡镇是我国最基层的政府,经济结构单一,就业渠道也狭窄,对改革中富余人员的安置难度很大,乡镇也没有具体的人事权,其分流的方式一是提前离岗和退休,但减员并没有减财政供养。二是较年青乡镇干部到村担任职务,也没有减少财政工资支付。三是乡镇事业站所虽说以钱养事,但对准上级事权的各个部门,也过于庞杂,行政职能、监管职能、公益职能、经营职能兼而有之。目前理论界对农村基层政权的改革有许多不同意见,有的建议撤销乡镇政权,实行乡镇自治;有的主张作为县的派出机构;有的则认为政权组织不变,实行有限自治等。但是不管怎样笔者认为:乡镇的进一步深化改革,不只是存在减人问题,改革要与县级政府改革相结合。关键是要理清乡镇与上下左右各级机构之间的关系及其各自的职能,加快职能转变,才能提高为农村居民公共产品供给的能力,这是基层政府执政的基础。

(一)按功能定位,合理划分农村公共产品供给与服务的权责,科学定岗、定员

乡镇政府作为管理农村的基本行政单位,承担着管理辖区内各项政治、经济和社会事务的职能,在整个行政体系中占有特殊地位,它是我国农村最基层的政权组织,是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带,是“三农”工作的直接领导者、组织者和推动者。因此,乡镇改革的关键不在于简单的减人减事,而必须顺应经济社会发展的需要,立足于当前政府的职能,分析新形势下乡镇政府在服务和引导农村经济社会发展中的积极作用,实行县乡联动的综合改革模式来确定乡镇功能定位。

1.按照权力、责任相统一原则,正确划分县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权。不必由乡镇政权履行的职能或乡镇政府难以行使的职能精减上移。按现行法律规定,乡镇机构不是法律授权的执法主体,行政执法权赋予县级以上政府。所以对现在一些乡镇事业站(所)承担的某些行政执法监督职能上移县政府,把维护社会综合治安的职能归并到政法公安部门统管乡镇辖区的治安。将义务教育职能归并教育行政主管部门,把完成财政收入的职能可归并到县财税部门。但对各乡镇财税收入要分乡记,以便可实施奖补制度,促使乡镇积极发展财源的调控作用。从我国法律和公共行政的要求看,乡政党政机构的职责应为,一是贯彻落实国家的法律法规和党的方针政策,实施依法行政与县级政法综合治理部门协调解决一些农民纠纷、社会治安、综合治理。二是加强农村社区和社会组织建设,创办社会公益事业,发布公共信息,提高农村社区自我管理能力。三是社会公共服务职能。主要是服务农民的各种民生事项的公共产品的供给与服务,社会保障、合作医疗、民政救助、计生、文化、体育、科教、公共卫生等。四是农业、农村发展中的农村公共产品的基础建设和乡村集体经济发展职能,主要包括山、林、水、田、路、村建设规划以及营造招商引资的环境等公共产品供给与服务职能。

2.对乡镇事业单位的改革,也要实行政事分开,事企分开。政事分开是将其行政执法移交县政府相关部门,对担任行政管理职能的交给乡镇府。事企分开就是将公益性基本纯公共产品供给与服务和营利性的准公共产品供给分开,对公益性公共产品与服务也可实行法人治理结构管理,要实行公共产品供给中的乡政府和消费者共同监管和问责制。政府也可采用合同管理方式,也可在建设中采用市场化原则实施项目招标和政府分次购买公共产品供给消费者。有营利性质的准公共产品提供者可剥离事业单位实行企业化管理。在改革中将站、所中的事业单位编织人员转为公益性公共产品供给与服务机构或中介组织。对乡村公共产品的供给,乡镇政府也要协调打破乡镇区划界限,整合各种资源优势,发挥农村公共产品供给的规模效益。

3.乡镇人员机构的设置。根据事权将乡镇分为行政和事业两部分,在服务型政府的管理体系化建设中也可根据乡镇管辖范围大小和人口多少来定员,在确定人员编织时应少而精,并考虑村级组织和社会中介组织为提供农村公共产品与服务的作用。应发挥村级组织作用,扩大社会组织网络化供给的服务体系。降低乡镇政府行政成本,为农村公共产品供给节约开支。

(二)建立全方位农村公共产品与服务的网络化体系

要切实履行好政府为农村公共服务的职能,要建立省、市、县、乡配套的整体改革的模式。尽快建立好政府的社会管理和公共服务职能,特别是要把为农村公共产品的提供和推动农村经济社会协调发展放在首位。要按照明确功能定位、合理划分权责、科学定岗、定员、加强为农村服务的队伍建设,实行县、乡、村联动的、行为规范的、运转协调的、公正透明的、廉洁高效的农村公共产品服务的网络组织化行政管理体制和服务运行机制。

这就要在为农村公共产品与服务的组织体系上,要划分权责,明确目标,分类指导。一是要从县、乡到村建立农村公共服务的各类体系,县级政府的服务主要政策和资金提供供给,而乡村主要组织具体服务,乡镇既要按照上级党和国家的有关政策精神制定实施的措施,也要将政策精神和实施的具体措施贯穿落实到村和人民群众中去。这就必须在乡一级,建立一整套新的组织服务网络体系。这个乡镇的体系主要包括领导执行、服务大厅及服务代办、监督验收问责组织。二是要分类指导。乡镇领导要分工明确,乡党委集体决策指导,乡镇政府具体抓落实,而乡人大检查监督问责。在农村公共服务体系建设中要分类指导,具体的服务事项由乡镇服务大厅、村服务代办点具体代办。具体的农村公共服务体系类型可分为:

1.组建以农村义务教育、文化建设为主的农村公共产品建设服务体系。组织体系是以县教育局和乡镇为主,县宣传部、文化局部门参与指导,在乡级由乡镇分管领导和专干与村委会干部及乡村的社会组织和该乡村一些中小学负责人或教师参加的服务组织。其任务是促使该乡村的教育和文化建设提供服务。具体内容是该乡村的义务教学的学校基础设施建设、教育质量、学生的入学率及升学率,以及具体落实要达到的目标。根据本乡村经济社会发展,大力实施对农民的文化技能培训和培训质量,提高该乡村农民文化素质,参与经济社会发展和自身脱贫致富的能力。其乡村文化的发展主要把提高农村农民的精神文明放在首位,大力宣传先进的文化思想,负责建设好乡村文化站和村级图书室,体育文艺、以及农业科学技术信息的发布和农村网络化多媒体的服务等。

2.建立以农村卫生事业为主体的农村公共产品供给与服务体系。农村的卫生事业主要以县卫生局、计生委、妇幼保健站、防疫站、疾病预防应急处置控制中心进行对农村的健康教育和体育健身等为主组成的以县乡为主导和县乡医院,及村卫生诊所(室)、和体育部门为主的农村卫生服务网络体系。以县乡负责加快服务体制改革,解决农民看病难,报销难和合作医疗费用收支方面的问题。实行全程的网络化服务管理体系。把防疫、看病、计划生育、健康体检和健康教育结合起来的具体服务措施,提高农村居民健康水平。

3.建立以最低生活保障、养老保险、救助扶困为主的农村公共产品供给与服务体系。以县、乡民政部门,社会保障部门和扶贫办、村社及社会组织为主的社会保障服务体系。其主要功能作用是要具体摸底,准确测定其贫困户的贫困标准,落实农村贫困户的最低生活,救灾、助残和农村养老保险中的具体服务工作。农村扶贫与民政救助相结合,制订帮扶工作计划,和创办农村乡、社、村的社会福利工作的发展,构建公平的农村和谐社会安全网建设。

4.组建以农村基础设施建设与管护为主要目标的农村公共产品服务体系。以县发改委、城乡建设部局、环境保护局、土地管理局、建筑公司、公路局、水利水电局、乡镇企业局为主的具体服务是乡村公路、人畜饮水、农村清洁能源、乡村学校、卫生院、所(室)、计生站、乡村文化站、图书室、文艺体育活动场所以及乡村集体企业等新农村的基础设施规划建设,和落实农村的各项基础设施建设,以及长期的维护管理等项目实施及服务体系建设。

5.组建以农业发展中农村公共产品的供给与服务的支农网络服务体系。以县农业主管部门为主导,有农业局、林业、水利、水电局、气象、科技局、科协、农机站、畜牧站、农技推广站、植保站、供销合作社各种农业协会、农业合作化组织等为主体和以乡村具体实施为主要的农业发展目标的网络化服务体系。具体服务的内容是提供农民在为农业发展中的农业新技术、新优良品种、农业病虫害防治,农业自然灾害防治、农业产业化发展、特色农业优势产业的扶持培育,农业市场化发展的农业信息的供给、以农业发展中的各种惠农政策的补贴实施等服务工作,建设一支为现代农业发展服务的农业服务体系。

6.加强农村社会综合治安中的安全公共产品供给服务体系。为加强农村社会综合治理,努力维护农村社会稳定,调节农村社会矛盾纠纷,化解社会矛盾,加大对农村市场监管和安全生产监督管理。为此要以县乡人大、政法、公安、司法、律师等社会服务机构以及综合治理办、工商、质监等为主体的农村综合治理的公共服务体系。具体服务是把建立以法治国,解决农村纠纷,化解各种矛盾,预防和处置农村各种突发事件为主的公共服务安全监管结合起来,解决农村各种不和谐问题,维护农村社会稳定,确保农村经济社会健康有序发展。

(三)建立县、乡、村公共产品供给的综合服务大厅

在农村,特别是边远农村,农民办事离县远、离乡也远,信息不对称,农民办事难,办事不方便,办事也缺乏透明度。为使农村公共服务,廉洁、高效服务有序,乡也要设立办事服务大厅,村设办事服务室。

加快农村综合改革,就要打破传统的工作方式,转变政府职能、变服务的被动为主动,引入市场的竞争机制的方法,才能提高农村公共服务的质量、服务的具体内容和程序。服务大厅要公布上级政府的政策,要求县、乡、村政务公开内容,全部办事流程及相关手续,实行微机管理。县服务大厅与乡联网,并由乡代办员代办,乡与村的服务可由村委会代办。乡镇服务大厅窗口服务的内容:一是由财政、农行、农村信用社组成的农村金融业办事机构,主要根据政府支农资金的补贴,粮食补贴、农机具购买补贴、电器下乡购买补贴、退耕还林草补贴、农民医疗费、生活最低保障费、养老保险费等,这些涉及农民的现金问题必须通过“一卡通”支付,并定期在乡、村公开公布,便于各界群众监督。也可帮助农民收取他们所交医疗和养老保险的部分费用存入账户。并帮助乡村组织发展农业和农村及农民个人经济社会发展的农贷资金,解决农业经济、农村社会发展的资金短缺问题。二是农业发展信息服务类:主要包括政策服务和农业发展及信息咨询,农业优质产品种植、养殖、加工,农村集体经济、个体经济发展项目的咨询论证、立项申报等工作,以及农民外出务工信息,农民就业技术培训指导和建立劳动力档案,帮助办理各种外出务工手续。三是法制服务主要宣传法律法规知识,调解纠纷,及时化解矛盾,举办法律知识讲座培训等为构建农村和谐社会服务。

县乡服务大厅要坚持严格的上下班制度,在集中办理时要全部进入大厅岗位,乡服务大厅要根据各地实际情况,利用群众上街赶集的时间集中办理,对边远村事先约定时间集中办理。对不能及时办理的服务事项对老百姓要说明情况,缺什么补什么,所有问题均要有记载。下基层代办这是针对办理中确有困难问题的群众中的一些基本的公共服务类,乡代办员到村代办点或到村民家里去为群众直接办理,服务于他们。

(四)对农村公共产品供给与服务要建立监督检查和民主评议制度

监督检查由县乡纪检、审计、司法及有关部门组成的对农村投资的公共服务实行全程的监督检查。一是要做定期的巡视督查,并要公布举报电话和举报信箱,特别是要查救助救灾,最低生活保障及农村贫困户的危房维修补助的民主评议与发放及各种支农的补贴的去向,以及农业、农村基础设施的建设资金的投资问题。对全程或村代理服务也要检查,在全程的大厅和村代办点中也可聘请离退休干部、老党员、社会名流及退职的村支书老干部为义务监督员。

对农村公共服务的效果要进行民主评议,并纳入所有干部年终奖惩考核。具体评议工作,由县乡人大及组织人事部门参与,并请有村民选举的代表以及县乡人大代表对各职能部门工作进行半年和年终评议,对出现问题的要及时整改。乡村对农村公共服务的事项也要定期召开听证会议,让村民代表参与到乡镇政府的重大决策中来,多方面听取不同意见,使决策达到基层民主化,群众不同意、不满意的事项就不要去干,减少公共服务中的偏差和政绩工程、面子工程的出现,使国家的钱真正用在民生方面,发挥最佳的效益。

参考文献:

[1]唐铁汉,李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程[J].新视野,2005,(6).

[2]温家宝.在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式的讲话[R].2004.

[3]向远华.事业单位改革很急,很低调[J].中国改革,2008,(8).

来源:《甘肃理论学刊》2012年第6期