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我国实行“市管县”暴露的问题和“省管县”体制优势

时间: 2017-07-17 18:04:10来源: 作者: 阅读:

湖南湘潭市委党校经济学教研室讲师  楚国良

上世纪80年代初期,市管县体制之所以得到普遍推行,在一定程度上反映了当时城乡发展的特殊要求和体制转轨初期的特点。一方面,农村经济改革使原本隐性的农村富余劳动力显性化,需要转移出来,乡镇企业的发展也需要来自城市的技术、人才、设备和资本方面的支持;另一方面,城市产业的发展由于受行政区域的限制,缺乏相应的原材料、资源和更广泛的商品消费市场。因而,在体制转轨的初期,只能依靠行政体制改革来满足城乡互补、共同发展的要求。但是,随着市场经济的深入发展,社会主义新农村建设的推进,特别是县域经济的异军突起,“市管县”体制逐步失去了当初的功效,反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。

(一)市管县体制束缚了县域经济的发展。“县”在中国是农村经济的组织者、管理者和调节者,也是国家政治行为和经济发展的聚结点。解决“三农”问题必须首先强县,因为县域经济是中国社会经济的基层单元。当前,制约县域经济发展的一个主要的体制障碍是行政管理体制僵化,这主要体现在行政管理层级过多,“市管县”体制效率较低,上级政府对县级政府的职权干涉太多,没有真正发挥县级政府在县域经济发展中的作用。在市管县体制下,城乡的资源不是依据市场的原则来配置,而是以人为的行政力量来分配,自然会进一步侵害县及农村地区的利益,从而形成所谓“市压县”“市卡县”“市挤县”的局面。由于“市管县”体制有着明显的倾向性,它主要是为市里服务的,因而它阻碍着县域经济的发展。

(二)地级城市无法带动所辖县市的经济发展。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展,但是,许多城市由于综合经济实力不强,集聚和辐射能力较弱,根本发挥不出这一作用,形成“小马拉大车”现象。除省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外,一些工业基础薄弱和由县级升为地级规格的城市就很难有力量来带动县乡的发展,更无法带动周边地区的经济发展。这些地级市与县(市)同处发展初始阶段,根本没有能力带动周边县区,中西部地区问题更为严重。

(三)市管县体制增加了行政管理层次和成本。实行市管县体制之前,行政层级主要由中央—省—县(市)—乡(镇)四级组成,省县之间的地区行署只是省级派出的虚级建制。市管县(市)后,省县之间的层次由虚变实,行政层次主要由中央—省—地级市—县(市)—乡(镇)五级组成,这在中国历史上从未有过。秦汉以来,中国多级制(超过三级以上)的年限仅有350年,占所有年份的16.5%。世界上大多数国家或地区的行政区划实行二级制或三级制,很少四级制。大量的理论研究成果表明,行政组织每多出一个层次,信息的失真率就会成倍增加。市管县体制的设计,人为地制造出一个中间层级,省县之间权力被层层截留,信息沟通受到阻滞,这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。随着生产力的不断发展和我国行政审批制度等改革的推进,地级市的负面作用越来越显现出来。一个地区的区划层次过多、规模过小,造成机构臃肿、人浮于事、效率低下、成本过高的问题,最终使区域经济发展活力不足。同时,过多的行政层级与城市化和新型工业化的发展越来越不适应城镇同构、重复建设的弊端愈演愈烈。

(四)市管县体制造成了城乡利益分配的不均衡。由于城市面临的是城市管理,与农村政府所面临的公共事务有很大的不同,所以世界性的惯例是城乡分治,城市自己组织政府,实行自我管理。由于市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同,实行市管县后,地级市在管理上就需要两套人马,而城市的特殊性又决定城市系统非常复杂。这既增加了地级市管理工作的复杂性,又使得地级市的机构大而全、臃肿不堪。在市领导县体制下,市里既要抓城市工作,又要抓农村工作,而市政府的工作重心一般放在城区,特别是把发展二、三产业放在突出的位置,在工作部署、城乡利益分配等方面难免不平衡,从而出现重城轻乡、重市轻县的现象,甚至相互争投资、争原料、争项目。

如果对市管县体制进行改革,我们也需要对省管县体制的优势有比较客观的认识。综合各种讨论的观点,可以把省管县体制的优势归纳为以下几个方面。

其一,有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性,增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的体制下,虽然也有着省域的统筹问题,但实际上效果并不明显,更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局,县域视野、胆量和潜能受到限制,常常存在着行政区经济的问题,更高层次更大范围的区域合作存在诸多限制。

其二,有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握,增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政转移支付和分税制的情况下,由于“分灶吃饭”,省域内经济社会发展非常不平衡,虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付,但由于多种原因,省域地区间的不平衡问题难以解决。不仅地区间公务员的工资有较大差距,更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大,甚至还出现了“贫者愈贫,富者愈富”的“马太效应”。有些地级市的财政本身就勉强维持,根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题,有的“小马拉大车”的市,为了中心城市的发展,利用行政权力,有时还从县里“抽血”,与县里争项目,甚至截留上级给县里的各种资源,事实上成为县域经济的“抽水机”。县里有苦也不敢诉,有理也讲不清。地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突,不完全是市管县造成的,但却与这种体制问题有一定的关联,如果不改变这种体制,有些问题也确实难以化解。

其三,有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰,在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。城乡混为一体,在市和县功能有很大区别的情况下,市里有着天然的发展优势,能吸纳要素,其工作重心也转向城市建设与市政管理,势必会出现“重城轻乡”的问题,也很难对“三农”问题有较实质性的帮助和解决。目前县级财政收入只占全国的21%,财政供养人员却占到了全国的71%,使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。随着市场经济的发展,特别是发展壮大县域经济思想的提出,中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调,市一级的职能范围逐渐趋少,只能发挥中间传递的作用,指导县级发展经济的可能性越来越小。强化县一级,已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治,各自解决不同的问题,也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管,市可以集中精力发展和治理城区,县可以专心致志发展和治理乡村,中央和省可以进行分类指导和政策支持。

其四,有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命,增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。从理论上讲,只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制,在这种情况下,即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化,就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复地变动,就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说,主观愿望是层级越少越好,政令容易贯彻,下情容易上达。但层级过少,管理幅度就要增大。因此,行政层级的设置要适当,过多过少都有问题。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制,有些国家实行的是一级制,实行四级制及以上的国家不到20%。美国国土面积与我国相近,实行州—市二级与州—县—镇三级共存制;印度实行邦—县—区三级制;日本为都、道、府、县—市、町、村二级制。相比之下,我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多,不符合国际上的改革发展方向,不仅行政成本上升,更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。

来源:《中国县域经济报》2010-08-16