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​新农村建设背景下我国农村综合改革的新思维

时间: 2017-07-17 18:04:11来源: 作者: 阅读:

河南省平顶山学院经济与管理系讲师  于传岗

【摘  要】农村综合改革是新农村建设稳步推进关键,是建立现代农业基础。对城乡统筹发展与社会和谐发挥巨大作用,随着我国城乡社会经济发展,农村综合改革滞后加速资源配置二元社会特征,最终导致农村经济资源配置无效率。因此,要改造传统农业,启动新村建设,必须建构一套城乡统筹的社会保障制度,以此减少农民,发动一场以资源配置为核心的城乡涉农综合农村改革。

【关键词】三农之谜;资源配置;综合改革;新思维

30年的土地改革为农业有过历史性贡献,但是小农生产无法启动新农村建设、无法确保农民持续增收,无法推进现代化农业,最终演化为“三农”悖论、城乡收入差距扩大等社会问题。因此,如何从中国国情出发,启动一场优化农村经济资源的社会经济改革,既是社会生产力和时代发展要求,也是落实十七届三中全会精神具体体现。

一、我国农村进行综合改革存在历史性机遇

(一)推动我国农村综合改革经济条件已经成熟

针对城乡收入贫富分化,邓小平说“社会主义制度能够避免两极分化,什么时候突出提出和解决这个问题,在什么基础上提出和解决这个问题,要研究。可以设想,在本世纪末达到小康水平的时候,就要突出提出和解决这个问题。”现在我国农村进行综合改革条件已经成熟。

第一,农村工业化、城镇化的稳步推进,要求农村劳动力加速转移。2007年,我国民工达到2.26亿人,随着工业化的不断深入,民工和家属市民化进程呈不断加速趋势,为土地改革创造了条件。

第二,农村最低生活保障体系初步建立,土地社保功能弱化为土地集中创造了条件。农地抛荒蔓延和流转停滞意味着土地生产功能再弱化,农户非农收入比重持续上升暗含土地社保功能下降。

第三,国家综合实力增强,中央财政宽裕,经济快速增长和外汇储备大量盈余,为城乡统筹社保制度的建立提供了坚实的物质基础。随着经济发展,中国跻身于世界经济大国第四位,2005年,全国财政收入突破3万亿元,国家有财政力量解决民生问题,在民工定居和子女求学上给予优惠补贴。

第四,土地产权不清制约农村社会生产力发展,造成农业资源严重浪费。全社会生产力迅速发展,城市民工荒的出现为农村土地流转和制度创新提供了新机遇。

第五,第二代民工市民化意愿强烈,农民总量减少成为必然趋势。随着城市化进程加快与第二代民工崛起,第二代民工的城市化倾向比他们的父辈更为强烈。农村人口流动与青年市民化加速造成传统家庭养老社会保障功能蜕化。第二代民工不可能被动接受仅覆盖城市的社保机制。农村人口流动加速造成传统家庭养老社会保障功能退化。

第六,农业劳动人口体质和智力水平总体降低,无法适应现代农业发展需要。现代农业是知识、科技和素质农业,现在农村劳动力主要是老人、妇女、残疾人和部分辍学学生,弱质劳动力无法适应现代农业发展需要,要改造传统农业,必须建立弱质农业劳动人群退出农业生产的社保机制。

总之,乡村资源配置制度弊端,农业劳动力构成状况、国家经济实力和工农业新发展要求建立以土地换社保的农村养老保障机制,加快民工和农村弱质劳动力退出农业生产机制。

(二)促进我国农村综合改革的理论条件成熟

城乡社会经济发展存在问题,历代中央集体领导坚持用创新的思维,去解决农地流转中存在的问题。从2002~2008年,中央政府连续出台7个一号文件。2006年底,温家宝总理提出在农村进行“三项改革、三点思考”的主张。三项改革指农村乡镇机构改革、农村义务教育改革和农村县乡财政管理体制改革。三点思考一是抓好这三项改革有利于从根本上巩固农村税费改革成果;二是这三项改革都涉及农村经济体制和上层建筑的一些关键问题;三是改革的内容相对集中一些,有利于重点突破,带动农村的各项改革。2008年9月,胡锦涛同志在河南、安徽视察时提出农村改革“三个坚定不移”的论断,即坚定不移推进社会主义新农村建设;坚定不移地走中国特色农业现代化道路;坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,毫不松懈地继续推进农村发展,努力开创农村改革发展的新局面。为此,十七届三中全会决定提出,到2020年,农村改革发展基本目标任务是:农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立;现代农业建设取得显著进展,农业综合生产能力明显提高,国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障;农民人均纯收入比2008年翻一番等一系列具体目标,最终要构建一个“扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业,使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的社会。这就为新农村建设稳步推进、农村综合改革全面启动、构建城乡和谐发展提供了更多理论创新的空间。

二、推进农村综合改革基本思路

启动农村综合改革的三步走:

第一步,建立城乡统筹的多元社保制度体系,是深化农村改革的前提。目前,全国民工2.26亿,其中,16~30岁约1.2亿。民工市民化进程慢的主要原因:工资收入难维持家人在城市生活开支;社会保障没有覆盖民工(农村);城市就业不稳定;民工放弃土地无利益补偿机制。若给放弃土地农民最低生活保障或利益补偿,那么,多数民工有放弃土地意愿,这就减少了农村劳动人口,从而为农村资源优化配置创造条件。假设青年民工全部放弃土地,同时1个民工带动1人脱离农村,那么至少可转移2.4亿人脱离农村。这就为农地适度集中创造了条件。从农村内部看,从事农业生产人群主要是老人、妇女和残疾人。若农村老人和残疾人退出农业生产,农村内部可转移约1亿劳动力。二者加总可以转移3.4亿农村劳动力,恰好是农村总劳动力的1/2,意味着农业劳动力人均耕地将增加1倍——人均4亩。这就为家庭农场和土地流转创造了条件。在农村还必须建立城乡统筹社会保障制度和退地农民利益补偿机制,使放弃土地的民工(包括家属)、农村残疾人、老人和无地人群获得相应的社会保障。对放弃土地民工,建立国家统筹的以劳动换社保的制度;对放弃土地的老农实行土地换社保制度,政府给予城乡统筹(国民待遇)的社会养老制度;对放弃土地的农村残疾人,建立社会和家庭相统筹的农村残疾人最低生活保障制;对放弃农地和宅基地的农村残疾人,建立城镇定居救助制度;对愿意放弃农地的青年民工,建立以民工输入地和输出地为依托的失业救助制度。对愿意放弃农地的民工家属,建立城市定居最低生活救助保障制度。因此,建立城乡一体化的社会保障制度以及放弃土地利益补偿机制和社会保障机制,是推进农村综合改革的第一步。

第二步,推进农村自然资源综合配置。从理论上看,如果青年民工和农村老人退出农业生产,只是减少了农业人口,要率先实现农业现代化,还要推行“第三次土地改革”。为了克服激进改革对农业、农村和农民利益的冲击,农村改革只能是渐进改革。首先搁置农地产权,推行新一轮土地承包。用5年左右时间,促进新一轮土地承包改革。假设一,放弃土地农民获得城乡统筹的社会保障权,获得土地农户没有城乡统筹社会保障权,仅有最低生活救助权,解决放弃农地人群的后顾之忧。假设二,为了维护新一轮土地改革的合法性和权威性,按“增人不增地,减人不减地”的原则重新发包土地。获得土地分配权的农户必须是最近一次获得土地的人口(包括已亡人)。为了避免土地分配搭便车行为和土地细化,超生人口没有土地分配权。假设三,推行农地的专业化承包。农地专业化承包指“有直系血缘的家族(农户)集中承包一类、一块(片)或同一自然属性的土地”。其目的是,克服了土地过度细化造成的土地流转成本巨大,土地适度集中为规模经营创造条件;有利于传统家族的社保功能,弥补现代社会保障功能不足;有利于推进农民分工的专业化和农业生产的集约化。假设四,针对农村盛行均贫富的思想,新一轮土地承包坚持“优等土地少分和劣等土地多分”。优等地与劣等地换算系数可以考虑土壤肥力、自然性质、用途和风险,具体换算系数可与多数农民协商。

第三步,量化农村土地产权,建立多元产权机制化。按照公平与效率并重原则,尊重农民对土地产权选择,建立可转换的多元地权关系。为了盘活弃地农民的资产,可规定民宅私有、民房自由交易。为了克服集体土地产权模糊的弊端,在土地承包稳定后,可在农村建立三种资源运转机制。

一是国有地权运行机制。选择国有土地农户成为国有农地职工,获得国家政府提供的福利待遇和社会保障。对加入国有地权的农户,按土地入股比重,获得和初始国有地权农户相对等的权益,并按法律规定享有一定社会保障权。

愿意继续承包土地农户按原有承包土地数量获得等额土地。取消机动土地,农民放弃土地归国家所有,并获得政府适度补偿。改革后,农民为参加“三保”而自愿放弃的土地归政府所有,国家控制的农地称之为国有农地。国有农地和集体土地的性质可以相互转换,转换周期不得高于国家法定年限(70年)。国有农地由政府委托当地自然村村民自治组织管理、发包。为避免出现土地高度集中,国有农地发包必须建立经原居民自治组织的多数通过、村民自治组织和县级政府法人代表签字公证后才能生效。国有土地承包使用权期限也为70年。拥有集体承包地的农民想租种国有土地,他们必须获得农民职业资格证。国有土地不得私自继承、转包和改变土地使用现状。若新增农村人口没有获得农民职业资格证,那他们可以获得集体土地承包权,但不能承租国有土地。拥有农地的家庭要承租国有农地,必须交纳相当于亩产10%左右的地租。

二是集体土地承包机制。选择集体产权的农户,土地使用权按现行法律运行,30年承包期内的使用权可自由流转、继承和抵押。放弃土地的农户,由集体组织担负起土地上交后的义务,义务等同于私人土地缴纳的社保金。土地交给政府的农户,政府给予城乡统筹的福利待遇。经村民代表大会多数通过,按集体方式分配土地的农户,土地使用权为30年,可以继承、流转和抵押,但是必须交纳一定的社会养老金;也可经农户自由申请转换为国有农地,获得国家免费提供的养老保险。放弃农地的农村老年人口,按法律规定可以享有一定社会保障权。未成年人建立的家庭不得继承、承包、经营原家庭的集体承包地。原则上,农村新增超生人口不重新分配国有、集体土地,目的是防止农民对农地增殖预期导致计划生育失控和土地细化。农户按人均承包土地称集体农地,集体农地赋予平等物权。集体土地可以在农户之间自由转包,但转包农户必须先交纳“三保”费用。按集体方式分配土地,其使用权可以继承、流转和抵押,家庭老年人口和未成年人口按法律规定可以享有一定社会保障权。

三是建立无地农民优先耕种制度。为了促进农业现代化,建议获得农民资格证农民优先承包国有农地。新增农村人口没有获得农民职业资格证,不得承租或转包到期的集体或国有土地。具体来说,农民要获得国有土地承租权必须接受政府提供的农业生产技能、管理培训,考核合格的农民有优先获得国有农地租种权,但是租种土地数量不得超过原居民承包土地人均量;否则,超过当地人均数量的土地必须交纳地租。拥有集体农地的家庭要承租国有农地,必须交超额承包地租。农村人口增长和未成年人不得经营土地。

三、结论与改革主要措施

以农村自然资源为核心的农村综合改革,可谓牵一发而动全身。然而,国内外没有现成经验,国情也决定我国农村改革必须摸着石头过河。如斯蒂格利茨在《中国经济增长需要全新策略》中所说:“现在中国(改革)过河已经过了一半了,所以我们对河岸那边已经看的更清楚了;”“每一个国家对产权都有很多的限制,并且要求拥有产权者要尽一定的责任。中国现在越来越认识到他所选择的方式可以非常不同的,选择何种市场经济就会创造出何种社会来。”就此而言,农村综合改革在“三农”之外,农村综合改革的成功措施也在三农之外。

(一)增加民工收入有利于民工市民化

长期困扰民工市民化三大因素,一是同工不同酬,民工收入低;二是城市房价高,民工买不起房;三是城市社保制度存在歧视,民工不敢放弃土地。加强对民工尤其是青年民工技能培训有利于青年民工增收,而建立民工经济适用房,建立民工欢迎的社保制度有利于民工身份市民化、定居城镇化。因此,民工输入地地方政府有义务建立民工经适房与廉租房,中央和民工输出(入)地方政府有义务加强对农民的培训。

(二)削减行政性开支,扩大三农公共支出,鼓励农民市民化

有人估算,每年公款吃喝、公款出国、公车消费支出就达9000亿元。政府浪费挤占了科教文卫医和社会保障等公共资源,损害了人民群众的根本利益。如果中国削减行政公务支出的1/3,解决经适房建设资金来源是可行的。

(三)建立农村地权交易机制,给民工进城定居第一桶金

放弃耕地和宅基地的民工,中央政府要补偿其经济利益,让农民获得进城谋生发展的第一桶金。因此,农村宅基地私有化和农村房地产交易市场化的建立是以地权改革为条件。因此,应废除农村宅基地不能买卖的政策,建立农民宅基地公开买卖制度,取消房地产交易契税和费用;赋予农民宅基地私有土地性质,可以拥有银行抵押权和交易权。此外,建立县域民工宅基地置换计划,实现创富于民。对在县域经济乡镇企业打工的农民和亦农亦工的农民,实行以旧宅地换新宅基地计划,鼓励农户到规划新区定居。

(四)对放弃宅基地的农民(农户)实行定居救助工程

首先,民工输出地的地方政府给予公允价值的宅基地补偿机制;民工输入地地方政府提供经适房或廉租房。对跨省输出的民工(以县为单位)建立中央政府统筹的民工市民化的利益补偿机制。对放弃农地和农宅的民户,民工输出地省级政府建立一次性按公允价值度量的农地流转权益补偿机制。民工输入地(省)建立省市县相统筹的民工市民化服务机制。

其次,对放弃农地的省内跨市县的民工(家属),建立以省为统筹的民工利益补偿机制。政府提供经适房或廉租房。再者,对放弃农地市内跨县流动民工,以市为单位建立市统筹民工放弃地权利益补偿机制。最后,对放弃农地权益县内流动就业民工,建立以县为单位的民工放弃地权经济补偿机制。鼓励本地农民进城发展,到县域城镇定居。

(五)取消农村“五大”补贴资金,建立农村社保储备金

农业“五大”补贴对农民增收贡献有限,管理成本大。转移使用这部分资金作为农村社保储备金,有利于农村综合改革整体推进。

无论是激进改革,还是渐进改革,农村综合改革都是一套系统而复杂的工程,要确保农村改革成功,必须关心群众疾苦,倾听群众呼声,集中群众智慧,尊重群众意愿,建立一套“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的改革机制,防止那些借改革之名攫取个人私利的行为。因此,让我们铭记阿瑟·奥肯关于改革的一句名言“在平等中注入一些合理性,在效率中注入一些人道性”。

参考文献:

[1]邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

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来源:《农村经济管理》2009年第1期