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我国实行“省管县”体制对地方电子政务建设的影响

时间: 2017-07-17 18:02:56来源: 作者: 阅读:

刘叶婷

【摘  要】“大部制”和“省管县”作为我国近年行政体制改革的重头戏,对电子政务的建设与发展有着重要的影响。大部制改革对中央和省级电子政务发展有着重要的推动作用,但在市、县、乡三级的影响并不明显,“省管县”从另一个侧面弥补了这一空白。“省管县”改革在信息化基础设施建设、信息公开、统一应用系统三个方面全面推动县级电子政务建设,进一步完善市级政务协同办公环境,实现省级电子政务资源共享和整合,以及当前电子政务外网梳理工作方面发挥着特殊的作用。

【关键词】“省管县”;体制改革;地方政府;电子政务

如果说2008年中国行政体制改革的焦点在于“大部制”,2009年中国行政体制改革的焦点则集中于“省直管县”这条主线上。2008年“大部制”改革在全社会引起了广泛的影响,“大部制”改革的重点在于调整与整合——按照服务型政府的要求,整合现有部门职能、减少职能交叉,为政府信息的整合和政务信息公开提供了组织准备。大部建制使电子政务建设面临重大挑战,尤其对于合并的多个部门而言,如何实现信息资源的有效整合和共享成为08年和09年电子政务建设的重点。“省直管县”作为“大部制”改革的后续阶段或者是地方行政体制改革的延续,将成为09年的改革重点,同时也为下一步地方行政体制改革指明了方向。“大部制”改革的内容主要集中在中央层面上和省一级政府机构改革上,对市、县、乡三级的影响并没有显现。“省管县”无疑在很大程度上弥补上“大部制”在地方行政体制改革的弱势,从而为地方政府机构改革带来了更为直接的冲击。汪玉凯教授在接受人民网理论频道记者采访时认为,要把省直管县放在未来我国城乡一体化大战略中来观察。在城乡一体化大战略下,加快省直管县改革步伐,减少行政层级,强县扩权,管理重心下移,为未来我国的工业化、城市化提供体制保障。如果将电子政务简单地看作是一种提高政府效率的工具,它在“省管县”的改革过程中能够起来加速改革进程的作用。实际上,电子政务绝不仅仅是一种简单的工具,它是政府未来发展的一种态势,是政府的一种发展模式,可以将“省管县”体制改革看作是加快电子政务建设、转变政府发展模式的必要过程。在“省管县”改革中,将电子政务和“省管县”两者有效地结合起来,只有同时运用两者并合力推动地方经济发展和信息化建设,才在实际意义上真正体现了“省管县”改革的意义和实现了电子政务建设的效果。因此,在“省改县”体制改革背景下,如何运用电子政务这一信息化手段推动“省管县”改革,以及如何运用电子政务加快“省管县”改革,两者如何能够更好地融合起来,成为本文研究的重点。

一、“省管县”行政体制改革背景

(一)多项政策为“省管县”提供制度保障

着力从改革行政区划、减少行政层次、探索实施省直管县体制的角度着力解决“三农”问题,对于提高行政效能、壮大县域经济、促进城乡经济融合、加快城市化进程都具有重要的现实意义。从国家政策层面来看,早在2005年6月,温家宝总理就在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点。”2006年3月十届人大四次会议通过的《中华人民共各国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中,提出在“十一五”期间行政管理体制上要“减少行政层级”,财政管理体制上“完善中央和省级政府的财政转移支付制度,理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。09年中央一号文件再度锁定“三农”问题,《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》第26条明确指出:“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。”7月财政部印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速并有了下一阶段的时间表。多项政策从不同决策层面指明,“省管县”体制改革成为我国行政区划改革的发展方向,成为我国地方财政体制改革的主要模式,成为我国县域经济发展的主要推动力,成为我国“三农”问题解决的有效途径。

(二)“省改县”改革实践取得阶段性成果

截至到目前,全国实行财政“省管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了“省管县”。浙江省是最早进行强县扩权改革的省份,1992年该省对13个经济发展较快的县(市)进行扩权。从2002年起,湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省也先后开始了“扩权强县”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。2002年到2004年是各地“省改县”改革的核心阶段。

2002年浙江省委下发《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知》,确定绍兴县等17个经济强县及杭州萧山区、余杭区和宁波市鄞州区(通常所说的“17+3”)被确定为放权对象。范围涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类313项本来属于地级市经济管理的权限。03年湖北省决定扩大汉川、宜都市等20个县市的经济和社会发展管理权限,04年为配合“扩权”对湖北省现行省管市、市管县的财政体制进行了改革。03年河南省开始酝酿“强县扩权”,04年《中共河南省委河南省人民政府关于发展壮大县域经济的若干意见》对强县扩权和促进县域经济发展提出了指导性纲领。在国家政策的鼓励下,05、06年浙江、湖北和河南省再次进行了“省管县”和“强县扩权”进行了后续改革。从改革的结果看,“扩权强县”促进了县域经济的发展,到2003年浙江省已有30个县进入全国百强县范围,占了百强县的三分之一,而且有21个县排在前50名。而广东在实施了一系列扩权强县的改革后,也有10个左右的县进入百强前50名。湖北省20个“扩权县”在04年实现工业增加值近300亿元,比全省平均水平高出5.4个百分点。县域经济的“蓄水效应”开始显现,“省管县”带来的直接经济效益和示范效应为“省管县”在全国广泛开展奠定了良好的基础。

二、“省管县”体制改革的必然性

(一)“省管县”改革是推动农村发展的必然手段

实行“省管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配,其根本目的是为了促进县域经济的发展,增加农村财下投入,提高农村公共服务和产品的能力,最大程度地为农村地区提供高效、高质量的公共服务。市管县体制下,市对市区和县区存在一定程度的厚此薄彼现象,以管理城市为主,偏重城市财政投入,对县域农村的管理不够积极,对农业建设投入不力,因此在发展农村经济方面很难做到位。[1]“省管县”行政改革与电子政务结合后,通过信息共享,信息制定等多种合作途径和方式,充分发挥其专业技术优势为各级政府提供各类政务信息,提升服务质量,同时为加强农民与政务的沟通适时的建立信息采集中心,直接与农民群众挂钩,推进信息的分类检索,更具体到与政府沟通打造真正的电子政府。

(二)县乡财政压力要求“省管县”财政改革

随着农业税的取消,乡镇财政收入锐减,“事权”和“财权”不对称的矛盾加剧,财政压力的递推效应使得县政府需要部分承担乡镇政府的财政压力。财政收支严重失衡的现象增加了地方整个财政的风险,将会影响整个基层政权的正常运转,其所承担的社会基本保障职能和公共职能也根本无法实现。有关资料显示,全国近40%的县一般预算呈赤字状态,乡镇负面达70%以上。[2]此外,市管县体制下所形成的“市压县”“市卡县”“市挤县”“市吃县”的局面,使得县乡财政压力进一步加大,从而大大削弱了县域经济发展能力。“省管县”推行后,在减轻市级政府对县乡财政的打压后,可以对财政困难的县乡政府给予特定的税收优惠政策以及专项的转移性支付。

(三)交通现代化与信息网络化使得“省管县”成为可能

信息化的快速推进、电子政务的快速推进,和四通八达的交通,使我们从客观上有了扩大省直管县的能力了。行政层级越多,管理成本赵高,管理效率越低,随着通信条件的发展,政府信息化水平逐步提升,政府间传递信息的流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。在现代社会中,实行“省管县”空间半径较小,使得省管县的行政成本不会增加太多,且有能力支撑和承接对县(市)的直接管理,凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题,无论是政策性的,还是业务性的,都可以通过信息传递,行政效率大大提高。

三、“省管县”改革对省、市、县三级电子政务建设的影响

如果说“大部制”改革对电子政务建设的信息公开、资源整合和应用协同三个方面有着重要的影响,毫无疑问,“省直管县”对于地方政府政务公开、资源整合和应用协同也将会产生重要的影响,甚至是更为深远的影响。我国电子政务走的是一条“有条件的先上,在实践中摸索前进”的螺旋式路线,经过漫长的早期建设,形成了大量的模式并不统一的电子政务系统。我国大部分的电子政务应用系统,都是在本部门、本地区内部,按照行政机构的组织和要求实施的。跨地域、跨部门、面向政务的应用系统,往往由于部门条块分割管理上的原因而难以组织和实现。地方电子政务建设所面临的问题更为深刻,各个地区的经济发展水平使得不同省市县电子政务发展程度有所差异,而且同一地区的不同市县发展水平也存在较大差异,在很大程度上影响到电子政务系统的模式和信息资源的采集、共享和利用。

(一)“省管县”改革全面加速县级电子政务建设

1.基础网络宽带建设。省管县可以有效地拉动县域经济及信息化发展,扩大农村市,从而增强本省应对危机的能力。据CNNIC统计数据显示,到2008年底我国农村网民规模达到8460万人,农村网民的年增长速度(60.8%)明显高于全国网民的增长速度(41.9%)。[3]可见,农村已成为我国信息化发展的重要区域和新网民的重要来源。随着“电脑下乡”的推广,电脑在农村逐渐普及,但是宽带网络等基础设施的不完备使得农村存在着“无路可跑”的尴尬。宽带网等基础设施的建设需要投入巨额的资金,市管县体制下,一方面市级政府由于金额巨大而无法独立承担,减缓了县乡信息化建设步伐,另一方面,存在“等靠”的心理,对地方信息化建设缺乏主动性。“省管县”后,省政府可以通过统一规划,加大县乡农村宽带网等基础设置的投入,从而带动县乡信息化产业和经济的大力发展,在拉动内需的同时能更好、更快地为广大农民带来更大的经济效益。

2.政务信息公开。就全国大部分县乡而方,电子政务的主要功能应该首先突出信息公开功能,它的实现更具有现实意义和可实现性。政务信息公开是电子政务体现服务型政府理念的前提,也是政府信息化应用得以广泛开展的基础。大部分县乡的居民以农民为主,他们对县乡政府工作的知情权、参与权和监督权并没有得到有效地保证,如何在农村开展信息公开,将与百姓生产、生活和经济社会活动相关的信息让群众看得见、理解透是农村信息公开的重要任务。电子政务在农村的实现,可以将与农民息息相关的各种信息进行公开,如县乡财务。通过农村信息公开,既可保证广大农民这一弱势群体的利益,规范县乡级财务公开,又有利于促进基层民主管理,强化部门间、县镇间的配合和监督。县乡经济发展常常存在着政府资金运作不公开的问题,随着农民公民意识的觉醒,农村资金分配公开化将成为一个大趋势,而电子政务作为信息公开的一个有效手段将成为农民了解本地经济发展与分配的重要途径。以绍兴县村级财务公开系统为例,运用网络来生成财务公开资料,开展对村级财务收支、村干部报酬、村级招待费、集体货币资金管理情况等群众关心的重点、热点问题的全面公开,实行逐笔明细公开,全县村级财务每月在墙上与网上同步公开。绍兴县村级财务计算器监管网络建成后,县委县府分管领导、县两办、县纪委、农办、组织等部门及各镇街、村的计算机均联入网内,实现了农村财务数据、农经管理数据的共享,提高了信息数据的利用效率,为各级决策、管理提供了方便。再由县级财务与省财务系统实现对接,形成了从省到县、乡,多部门、多层次、全方位的监督管理体系。

3.统一的应用系统。公文流转实现省、市、县三级网上流转,多个应用系统的对接方便公众网上办事,特别是有民生相关的社保、医保等可以实现三级政府统一办理,它们的实现需要有统一的规划与管理。“省管县”改革的背景下,按照大集中的思路,遵循“重抓应用、促进整合”的原则,由省一级政府统一规划,整合并建立一大批面向基层和公众服务的业务应用系统。本地区各个县级政府构建县、镇、村三级一体化的电子政务网络,努力建成电子政务统一应用、综合信息资源库和政务安全系统等三个统一的基础技术平台,以及办公自动化系统、县乡政务外网、政务内网、网上审批系统、公务员邮件系统等统一的应用软件系统,实现从省到县、乡的网上“无缝”对接。同时,针对我国地域广、县乡多的特殊国情,根据本地资源特色、发展模式建立基础地理信息系统,完成基础地形、自然资源数据处理与入库,从而更便于中央与省政府做出科学的决策。针对农村网络水平较低的现状,省政府可以通过提供基础设施平台,探索计算器、有线电视和语音网络的“三网融合”新模式,实现多种媒体、多种业务的信息交互和信息终端资源的整合;通过建设本地“数字新农村”大载体,抓好各涉农信息系统的在基层的广泛深入应用,通过电子政务网络平台,加强各涉农系统的资源集成,并在农村基层(村、小区)终端进行有效整合,走出了一条适合县域的信息化发展之路。

(二)“省管县”改革完善市级政务协同办公环境

电子政务建设对建设服务型政府的作用,最终还是要体现在应用上。“省管县”后,市级财政会受到一定的影响,使得地方电子政务建设在信息共享和整合的步伐进一步加快,以此为基础的应用协同也面临着前所未有的良好发展环境,地方电子政务建设中的应用协同将成为重头戏。市级电子政务经过多年发展,各项基础设施基本搭建完成,但在应用上还没有完全发挥出应有的作用。“市管县”背景下,由于市级电子政务建设本身存在着不足,因此其建设重点大多放在市区基础设施建设和政府部分协同办公等应用系统建设上。不同的市由于经济发展水平不同,电子政务建设水平也有前有后,存在着较大的差异,市与市之间、市与县之间形成独立、异构和封闭的系统,彼此之间难以实现互联互通。在信息资源方面,尽管积累的业务数据总量可观,但由于这些数据分别由相互孤立的应用系统产生和管理,其服务范围局限在个别应用或部门内部,各个数据库之间存在数据重叠,不但带来了大量的重复采集,更存在着大量的不一致现象。“省管县”后随着市级可支配资金的减少,其电子政务建设资金会受到一定的影响,如何变建设为应用、如何提高市级政府门户网站的实用性、如何实现跨部分业务协调、如何成为衔接省级与县级电子政务的纽带成为市级电子政务发展的重点。此外,“省管县”后随着部分行政管理权力的下放,市级信息化管理部门可以有更多的时间与精力对本级电子政务进行重新的规划与整合,从而实现本地信息化建设更加合理化、规范化。同时,要根据下放和剥离出去的行政管理对本级电子政务应用系统进行相关的调整,使得电子政务应用系统更加贴合实际。

(三)“省管县”改革实现省级政务资源整合与共享

政府信息化中最核心的问题就是实现信息系统间的网上互联互通。要加强办公资源的整合,建立起跨部门的、综合的业务应用系统,消除“条”与“块”之间的割裂状况。从我国电子政务实施情况看,机构、组织部门之间的信息割裂,是造成“信息孤岛”长期存在的关键症结。“省管县”改革前由市对各县的电子政务进行规划与建设,但各个市的发展产业结构和模式有所不同,所以在县一级电子政务建设方面建设力度有所差异,容易形成信息孤岛和两极化。地方政府的资源开发利用受到部门利益的干扰,资源共享率低,数据整合难度大,实现“省管县”,从理论上讲,可能把体制上一些弊端打破,原来地区与地区、部门与部分不愿意拿出信息共享,现在重新组合在一起,信息资源整合,数据资源整合体制被打破了。“省管县”的推动从最根本的政府部门职能上对机构组织进行整合,打破部门间的信息障碍,将极大地促进信息资源共享和利用,实现信息的整合。推行“省管县”改革后,由省一级统一规划,统一拨款,则可以集中更多的力量与资金投入农村电子政务建设,可以在有条件的县实行网上办公和网上行政大厅,整合各种各样的电子服务工具和手段,如网络、呼叫中心、信息亭、市民卡、手机短信等各种信息工具,甚至包括电视频道,最大限度地为公众提供便捷的服务,从而实现省县两级政府资源共享,提高信息资源的整合度。

(四)“省管县”改革加快地方政务外网建设步伐

据不完全统计,目前政务外网已覆盖到全国的32个省区市、167个地市州、472个区县,各级接入部门达到9400多个。政务外网已经成为了我国覆盖面最广、规模最大的公用政务网络,为促进各级政务部门资源整合、信息共享和业务协同创造了良好的基础环境。但就政务外网建设现状来看,地方政务外网建设情况参差不齐、纵向延伸性不强等问题都直接制约了国家政务外网整体效能的发挥,特别是影响了中央政务部门跨地区业务的开展。而且更深入地来看,外网建设困难的核心问题仍然停留在地方,如何使得外网建设延伸到地方和县这一层级,尤其是县一级成为外网建设迫切需要解决的问题,而“省直管县”行政改革无疑为外网的纵向延伸提供了很好的机会。外网的统一建设可以给县级电子政务发展提供一个统一的平台。但就政务外网建设的总体情况来看,其现状与国家的要求还有不小的差距,特别是在地市级和县级,相当部分地区外网并没有延伸到这两级,更谈不上在外网上跑相关的应用系统。“强县”后县级政府被赋予更多的职责,因为它直接和老百姓打交道,主要的政策、路线、方针、政策,基本服务、社会管理、市场监管大量地要通过县域这级政府来实施进行。随着信息化和网络化的深层次应用,公共服务的提供方式更多地以信息化表现,县级电子政务建设中大力推行应用系统服务成为可能,同时也有了需求。为了避免地方信息化建设的重复性,运用外网进行县级应用系统的开发和应用成为地方外网工程和电子政务建设的核心内容,因为建设外网的根本目的是让一些不涉密的信息和业务系统可以在上面运行,通过信息和资源共享,从而实现跨部门、跨地区业务的应用,为公共提供更多的公共服务。因此,我们说,“省管县”改革对于推动国家整个电子政务外网工程起着重要的助力作用,电子政务外网作为国家政务网络工程的三个重要组成部分之一,它的完善最终将使得我国电子政务工程趋于成熟。

四、“省管县”改革为地方电子政务建设提供资金保障

“省管县”行政改革中财政改革是核心,而电子政务发展的最大困境在于资金难以保障。“省管县”后,中央和省可以根据具体情况有针对性地制定经济和社会发展政策,更好地扶助农村地区经济发展,下放给县乡的各种权益也不易被市级政府截留,一方面使得县级财政留成比例增加,可以使县里集中更多的财力来发展县域经济;另一方面,由于减少了市级管理层次,可以大大降低行政管理成本,从而减轻农民负担,有利于县域经济的充分发展,并为县域的城市化进程提供雄厚的物质基础和持续的动力源泉,从而为实现县域信息化发展创造了条件和提供了资金保障。

(一)“省管县”为地方信息化基础设施建设提供资金保障

任何一个国家的行政权力最高层权力主要是制定政策,大量地对社会、市场的管理和提供服务是在基层政府。所以,政府的级别越低,承担的具体结果、具体职责越多。上层机构主要是制定一些政策,因此,如何增强县一级政府的公共服务能力是未来地方行政改革的重点。公共服务能力的提高需要资金的支撑与保障,“省管县”改革为地方电子政务建设资源来源提供了一个有效的保证途径。财政部早在2005年1月制定的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中,在“关于推行省对县财政管理方式改革试点”部分中,对“省管县”就提出了要求,文件指出,各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式改革试点,对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。2002年湖北省全省100多个县级政府,建立政府网站的仅为10个左右,占全部县的不到10%。2003年该省实行“强县扩权”体制改革以来,实行省对县财政直管的重大财政管理体制改革,实行激励性的财政政策,仅县(市)工商四税新增省级和市级留成部分全部返还给县(市)一项,2004年省、市两级向县(市)让出财力约1.8亿元,有效地缓解了县级财政困难,极大地增强和调动了县(市)理财增收的积极性,增强了县域社会的自我发展能力。到2004年,湖北省专门成立了省电子政务工作领导小组,全省县级政府网站建设率达到60%,极大程度地推动了县域电子政务建设,为县级信息化建设打开了通道。[4]

(二)“省管县”改革保证地方电子政务应用系统建设资金

县财省管县用的模式,最大的好处就是县级各项公共服务的建设与支出得到了保障,特别是农村教育、卫生、医疗保障等的经费得到了保障,做到了用县财省模式约束和规范县一级主要的公共服务职能。首先也是用财政体制保证和约束县一级在履行基本公共服务职能、社会管理职能上的一个保障、基础。因为县和乡是联系到一起的,乡政府把农业税取消以后,乡政府大量没有财源了,必须要解决好乡镇的财政问题,而省财管县在很大程度上保证了县乡两级政府的正常运行。其次,省管县后,少了市级对县乡两级政府的资金挤占与挪用,减轻了县乡的财政负担,使得它们有更多的能力发展本地信息化。再有,省管县后,县乡经济发展速度加快,农民收入增加幅度提升,而且少了市级费用的乱摊派,农民可支配收入增加,在电脑等信息化产品的投入增加,从而为县乡电子政务建设与信息化发展奠定了良好的基础。以湖北省为例,实施“省管县”改革后湖北省部分县在财力上有所增加。到07年,通过省政府与县乡两极政府的共同努力,湖北省完善了农业科技信息服务体系,在全省开通了电信和移动两条农技110省级专家服务热线,建立了湖北农技110省级工作门户网站和300家“移动农村科技综合信息服务站”、1000个“联动村级科技信息服务点”,大大改善了湖北农村信息化水平低下的现状,使得电子政务建设延伸到了农村。

五、总结

省直管县的改革,不是要削弱城市经济发展,而是要通过管理体制创新,发挥市、县的比较优势,发展壮大县域经济,形成更多的区域经济发展中心,加速城市化进程。“省管县”改革通过减少行政层级扩大管理幅度,其根本目的也是为了降低行政成本,电子政务最大的优势是通过网络技术降低行政成本,这与省直管县改革管理层级与管理幅度的要求是一致的。因此,在电子政务的发展中我们要积极地看待“省管县”的意义,以其为契机大力推进我国电子政务发展,特别是市、县、乡三级政府的电子政务建设,构建全国合理的中央、省、市、县、乡五级完善协调的电子政务网络结构,走“低成本、集约化、见实效”的电子政务特色建设之路。

参考文献:

[1]陶希东.“省直管县市”:我国深化行政体制改革的路径选择[J].上海行政学院学报,2009(4)

[2]宋蕾.我国乡镇债务超5000亿元近40%县预算均赤字状态[N].第一财经日报,2006-09-13

[3]CNNIC发布《第24次中国互联网络发展善统计报告》.http://www.cnnic.net.cn/html/Dir/2009-07-15

[4]华涛.对“省管县”体制的理性审视[J].公共行政,2007(4)

来源:国脉电子政务网(2010-07-02)