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​求实创新 抓点带面 推进农村综合改革顺利开展

时间: 2017-07-17 18:03:31来源: 作者: 阅读:

——以陕西省旬邑县为例

    旬邑县财政局局长         万俊民

旬邑县财政局综改办副主任李文涛

【摘  要】旬邑县原底乡西头村被国务院综改办确定为农村综合改革联系村后,县上坚持以全国农村综合改革试点为契机,以完成农村综合各项工作任务为目标,积极推进农村综合改革:以点带面,推进乡村机构改革;立足实际,全力支持教育事业;财政扶持,保证村级正常运转。并针对存在的问题,提出了下一步工作的思路。

【关键词】农村综合改革;农村机构改革;一事一议;乡村债务

旬邑县地处黄土高原沟壑区,位于陕西省中部、咸阳市北部,属渭北旱原农业县,全县辖10镇、4乡、187个行政村;总面积1 811平方公里,其中耕地面积42.7万亩;总人口27.4万,其中农业人口24.8万。

2008年以来,旬邑县坚持以全国农村综合改革试点为契机,以完成农村综合各项工作任务为目标,积极推进农村综合改革,全面落实各项惠农政策,充分发挥政策性、综合性、协调性、典型性的职能,抓试点,广宣传,严督查,促落实,实现了工作部署有新思路,改革试点有新进展,指导协调有新举措,政策调研有新突破,各项工作取得了良好效果。

一、工作开展情况

(一)健全机构抓建设

为了强化对农村综合改革工作的领导,于2008年8月将农村综合改革办公室设置为科级事业单位,提任副主任一名,人员编制5名,增配办公设施10台(件)。同时,投资5万多元,给全县14个乡镇财政所配置文件柜、打印机、电脑桌椅等办公设备,工作机构的健全、人员的充实和资金的保障,确保了全县农村综合改革的顺利开展。

(二)深入基层抓调研

原底乡西头村被国务院综改办确定为农村综合改革联系村之后,为了进一步摸清西头村底子,吃透情况,制定了《旬邑县财政局联系西头村工作方案》,按照分工,由局各相关股室利用时间深入原底乡西头村,采取查阅资料、座谈讨论、个别走访等形式,了解西头村产业发展、基础设施建设、村级组织运转、农村“一事一议”、村干部报酬、村级债务、财务管理等情况,在广泛征求干部群众、社会各界意见的基础上,形成四份有情况、有分析、有对策的涉农调研报告。并组织相关人员,先后赴永寿、合阳等地学习农村综合改革工作经验,形成了专题调研报告,为领导决策和推进全县农村综合改革提供了资料。

(三)突出重点抓落实

为了确保农村综合改革顺利推进,我们严格按照中省市有关要求,立足实际,突出重点,由点及面,全力抓好我县农村综合改革各项任务的落实。

1、以点带面,推进乡村机构改革。借助国务院综改办联系西头村的有利时机,在原底乡率先推行乡镇机构改革试点工作。按照“机构合理不重叠,功能完善不短缺,运转灵活不碰撞”的要求,积极推进乡镇机关机构改革试点工作。改革后乡上事业机构由原来的“五站一所”精简为“一办三中心”(即:党政综合办公室、农业综合服务中心、社会事务服务中心、计划生育服务中心)。同时,积极推行一人多岗、党政领导干部交叉任职、一般干部兼职制度,乡党政领导职数由原来的11人减少为9人,一般干部职工从40人压缩到27人。在各个岗位人员的选拔上,按照岗位专业技术要求,采取“竞争上岗、双向选择”的办法,通过公布职位、自愿报名、资格审查、演讲答辩、民主测评、党委考察、组织决定等7个程序,使27名干部找到了合适的工作岗位,5名机关干部选择了外出创业,2名干部被分流到乡办煤矿工作,4名干部办理了离岗手续,清退临时雇佣人员2名,实现了人员和岗位的优化组合,为全县乡镇机构改革提供了经验。

2、立足实际,全力支持教育事业。一是全面落实农村义务教育经费。健全了农村义务教育经费投入保障机制,充分发挥财政主渠道作用,在县级财政极其困难的情况下,对教育经费实行专户管理,按时足额拨付,确保了农村义务教育工作所需。2008年共拨付农村中小学公用经费、“两免一补”及教育费附加等资金2 114万元。二是加强农村教育基础设施建设。针对我县普九标准较低,危漏校舍量大面广的现状,采取“以奖代补”的方式,启动实施了校舍改造工程。县财政每年拿出300万元进行奖励和补助,基本消除了危漏校舍,全县98%的中小学校舍实现了平楼(房)化。同时,按照方便学生上学、不增加学生家庭经济负担、保证教育质量的原则,在原底乡建立了一所寄宿制小学,使学生数由原的200多名增加到1 200多名,为全县有效整合教育资源提供了经验。三是清理核查化解农村义务教育“普九”债务。根据省市要求,为了全面核实清理农村义务教育“普九”债务,下发了《关于清理核查农村义务教育“普九”债务工作的通知》,组成两个核查组,根据乡、村、校提供的账簿、原始凭证及相关资料,逐校、逐项、逐笔核对所欠债务,进行认真核查,锁死了债务。并按照“财政补助一点,乡村自筹一点,债权人让利一点”的化解方法,将核查确认的全县“普九”债务2 495.3万元全部予以化解,摆脱了“普九”债务的羁绊,维护了债权人的利益,保证了教育事业健康发展。通过“普九”债务的清理化解,为全县化解乡村两级债务积累了经验。

3、深化改革,完善县乡财政管理体制。一是继续深化“乡财乡用县监管”改革。“乡财乡用县监管”改革是农村综合改革工作的主要组成部分。我们组织人员深入基层,认真分析我县此项改革在运行中存在的主要问题和不足,根据存在问题,完善了乡镇预算外资金管理办法、乡镇专项资金管理办法、乡镇财政票据管理办法、乡镇政府采购管理办法、乡镇财政资金运行操作规程等制度办法,使“乡财乡用县监管”工作更具规范性和操作性。二是进一步规范农村财务管理制度。完善了《村务规范化管理制度》,对全县所有村级财务进行了清理,将村级自有资金统一由乡镇农村财务服务中心管理,并坚持每季度向群众公布收支情况,公开接受群众监督,规范了村级支出行为。目前,已纳入“农村财务服务中心”村级自有资金627.8万元。三是强化业务培训。我们举办了两期“乡财乡用县监管”和“村财乡管”业务培训班,对乡镇财政所所有工作人员和乡村两级报账员进行了业务培训,提高干部素质。四是加强信息网络化建设。按照上级业务部门的要求,结合“金财工程”的实施,我们积极加快乡镇财政信息化建设。目前已完成视频会议室、局域网和中心机房的建设任务,将于今年2月底实现县乡联网,并实现县乡资金网上申请、网上审批、网上拨款、网上记账、网上监督,降低行政运行成本,提高办事效率。

4、大胆尝试,建立“一事一议”制度。农村税费改革后,农村公益事业建设主要依靠农民通过“一事一议”筹资筹劳解决。但是,由于制度的不完善和操作程序不规范,导致“一事一议”在农村很难执行,形成了“有事不议、有事难议、议而不决、决而不行”的现象,农村重大公益事业遇到了老办法不管用、新办法不会用、硬办法不能用的情况,农村公益事业群众无投入和建设热情,不利于农村经济发展。为了破解这一难题,县委、县政府多次召开专题会议,研究制定了《旬邑县农村“一事一议”实施办法》(试行),按照“尊重群众意愿,坚持先议事后筹资,一议只一事,大事必议,事完总议”的工作原则和“一事一方案,一事一结算,一事一公布”的工作方法,在西头村进行了试点。通过试点,“一事一议”制度在该村深得民心,反响良好。2008年,该村在新农村建设中,筹劳2 000多个工日,硬化村级道路1.7公里,建成健身广场1 300多平方米,修筑排水渠2 600多米,植树造林150亩,安装路灯27盏,新建沼气池96个,改厕300多户,村容村貌得到极大改善,群众生活条件大为改观,农村文明水平大大提升。

5、财政扶持,保证村级正常运转。农村税费改革后,我们将干部工资全部实行财政统发,每年年初将全县所有村干部工资一次性打入乡镇财政所“村级支出专户”,由乡镇农村服务中心根据乡镇对村干部每月考核情况,按时发放村干部工资。为了调动村干部工作积极性,对连续任职二十年以上、年龄在四十五周岁以下的村书记由县组织统一管理,并享受副科级待遇。同时鼓励大学生担任村干部,由财政统发工资。至目前,旬邑县享受副科级待遇的村书记23名,担任村干部的大学生14名,年工资支出达35.1万元。同时,不断提高村级运转标准,在保证上级转移支付对每个村补助2万元的同时,县级财政每年还对每村再补助5 000元,用于村级运转。通过财政的大力扶持,使村级组织运转基本正常,村干部补贴及时足额发放。

6、上下联动,加强协调配合工作。为了确保完成国务院综改办在我县西头村的调研工作,县、乡、村全力配合,在西头村为国务院综改办设立了专门办公室,利于走访群众,倾听基层呼声,了解民情民意,实地开展调研,使国务院综改办领导圆满完成了有关农村综合改革调研任务,为全国农村综合改革顺利推进提供了宝贵的基础资料。

二、存在的问题

(一)地方财政收入增长乏力

旬邑县属山区农业县,工业经济发展较为缓慢,财政增收渠道比较单一。农村税费改革后,地方财政收入主要依靠煤炭企业,属典型的资源型财政,缺乏稳固的后续财源,很难支撑县域经济持续稳定发展。同时,由于政策性支出不断加大,如果剔除中央财政转移支付因素,单靠地方财政收入,保工资相当困难。

(二)乡镇机构改革任务艰巨

税费改革后,旬邑县乡镇由17个减少到14个,行政村由279个减少到187个,减少乡镇工作人员73人,村干部550人,精减县级部门17个,减少人员224个,撤并农村小学37所,清退乡村代课教师264名。从数字上看,精简机构和减少人员成效显著,机构改革取得一定的成绩,但从工作实际运行的情况来看,精简的机构大多只是合并,减少的人员大多数是临时雇佣人员和离退休人员,财政供养人员并无太大的减少。

(三)教育经费投入不足的问题仍然存在

税费改革前,县上每年向农村征收教育附加费376万元,群众集资投入校舍布点调整、危房改造、雇佣教师等基础性教育资金400多万元。税费改革后,全面取消农村教育附加费,禁止向农民集资摊派,教育多元化投资渠道受到限制。财政转移支付力度有限,地方财政仅能保工资,“一事一议”一些农民群众又不愿出钱,其他教育建设资金又难以足额到位,给学校布点调整和现代化教学设施等的资金投入带来了一定困难,直接影响办学条件的进一步改善和教育水平的提高。特别是实施新的课改方案,师资培训难度加大,基础设施得不到改善,拉大了与发达县区的差距,严重制约了我县教育事业的发展。

(四)化解乡村债务任务艰巨

目前,全县县乡村三级各种债务高达21 856.6万元。大部分是过去发展乡村公益事业如农田水利、乡村道路、普九校舍维修、兴办乡村企业、借贷垫缴税费、各种达标升级活动等工作中遗留下来的。税费改革后,取消了“三提五统”,禁止向农民集资摊派。实行“一事一议”制度后,大部分农民对此认识上有偏差,拒不认账或有抵触情绪不愿出钱还债的问题仍然存在,加之残存的乡村企业发展严重滞后,经营困难,受到“三角债”制约,债权难以清收,村级新的收入增长点没有形成,缺乏化解乡村债务的条件,乡村筹集资金偿还债务的能力受到了很大的限制。

(五)欠税问题久拖难

解农村税费改革前,旬邑县地方财政收入70%来自于农业特产(苹果)税,这项税种量大面广,征收难度很大。据统计,农村税费改革拖欠税款529万元,大部分为村干部垫资交税。如果放弃不征,造成很大成度上的税负不公,如果继续征收,会引发农村不稳定因素。

三、下一步的工作思路

(一)加大乡镇机构改革力度,减轻财政支出压力

借助原底乡机构改革成功经验,2009年扩大乡镇机构改革试点面,按照政企分开和精简、效能的原则,合理设置乡镇机构,严格核定人员编制,提倡党政干部交叉任职。坚决清退编外和临时招聘人员,进一步压缩乡镇干部和事业单位人员,鼓励干部职工自主创业或在经济发达地区挂职锻炼,领办以农产品深加工为主的乡村企业;按照新农村建设规划,逐步建设中心村、中心镇,逐步减少村镇数,减少乡村干部职数,实行交叉任职,压缩村级支出;进一步优化教育资源配套,合理调整农村中小学校布局,根据情况撤并规模小的学校和教学点,提高农村办学效益;对教师队伍进行必要的整顿和压缩,精简优化中小学教师队伍,坚决辞退代课教师,依法辞退不合格教师,压缩农村中小学非教学人员,清退临时工勤人员。

(二)加快农村义务教育体制改革

通过改革,建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制。进一步明确各级政府对义务教育的保障责任,确保农村义务教育正常经费支出需要。县级政府要根据上级转移支付资金和自有财力,统筹安排农村义务教育经费。积极落实农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”政策,确保农村义务教育阶段家庭困难学生就学。建立健全监督机制,确保国家对农村义务教育的各项政策落到实处。加快中小学人事制度改革,严格教师资格和准入制度,加大县乡教师交流力度,进一步优化教师队伍。农村学校建设统筹规划,量力而行,严禁不切实际的超标准建设。进一步优化教育资源配置,加大薄弱学校改造工作力度,促进县乡义务教育均衡发展。

(三)进一步完善县乡财政管理体制,抓好乡村两级财务管理工作

“乡财乡用县监管”是农村综合改革工作的主要组成部分,要学习外地的先进经验,进一步完善制度,规范运作,保证此项改革取得实效。要积极配合乡村两级抓好村级自有资金收缴,使资金统管率达到100%。同时,要借助“金财工程”,加强信息网络化建设,实现乡村支出网上申请、审核、支付和查询,提高财政管理水平和工作效率。

(四)逐步化解乡村不良债务

县乡不良债务产生的原因比较复杂,解决起来需要一个过程。要结合县情实际,制定化解乡村债务的具体办法。通过债权债务抵冲和依法削减高利贷、盘活集体资产等有效办法,逐年逐步予以消化。同时,按照“谁借谁还”的原则,严防产生新的债务。并树立还债也是政绩的理念,确保化解旧债工作良性运行。

(五)完善“一事一议”制度

结合实际,以与农民负担密切相关的“一事一议”筹资筹劳制度、村级组织运转和农民农业用水负担为切入点,了解各乡镇情况,开展调查研究,认真总结和完善“一事一议”制度,扩大试点面,在不增加农民负担的前提下,统筹解决农村公益事业筹资筹劳问题。

来源:《西部财会》2009年第2期