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​重庆市农村集体建设用地流转问题探讨

时间: 2017-07-17 18:01:45来源: 作者: 阅读:

西南大学地理科学学院副院长、教授、博导  杨庆媛    西南大学地理科学学院硕士研究生         冯应斌

【摘  要】农村集体土地特别是集体建设用地流转问题,是制约我国农业融资与农村土地市场发育的重要因素。全国各地都在法律法规的框架下,积极探索集体建设用地流转的途径与方法。自重庆市获批设立全国统筹城乡综合配套改革试验区以来,其农业资本需求日益旺盛。通过分析集体建设用地流转的现状、动因与问题,提出应对建议,以期为其他农村土地市场发育滞后的地区提供借鉴。

【关键词】农村集体建设用地;流转问题;重庆市

自1999年以来,国土资源部在全国范围内安排了30多处较大规模的集体建设用地流转试点,同时,不少地方政府都在积极推动或由农民自发进行集体建设用地流转实践。苏州市早在1996年就以政府文件形式下发了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》;1999年11月24日,国土资源部批准安徽省芜湖市为全国农村集体建设用地使用权流转试点城市;顺德市由国土资源部和国务院法制办批准作为广东唯一的农村集体建设用地流转试点地区,并结合实践制定了《顺德市农村集体土地管理改革试点方案》、《顺德市农村集体建设用地流转试点方案》和《顺德市农村集体建设用地使用权流转管理暂行办法》(2002年11月);[1]广东省政府于2005年6月以省长令的形式颁发了《广东省集体建设用地流转办法》,并于同年10月1日起在全省范围内实施。集体建设用地流转成为社会各界关注有关土地制度改革的热点问题。

一、重庆市农村集体建设用地流转现状

重庆市的农村集体建设用地流转试点始于2002年,部分县(区)在小范围试点基础上,以县(区)政府或国土部门的名义,出台了相关的管理办法。[2]根据农业部2006年统计数据显示,重庆市农村土地流转绝对面积占全国流转总面积的2.4%,排全国第14位,流转比例高于全国平均水平,在全国排第10位。重庆市农村土地流转无论是数量,还是流转比例均在全国处于中上水平,在西部处于相对领先水平。当前,重庆市农村集体建设用地流转规模和空间分布尚无统一数据。2008年江北区五宝镇有41亩的宅基地发生买卖行为,有165亩的宅基地荒芜;鱼嘴镇、复盛镇也存在一定的宅基地荒芜现象。作为新农村建设示范点的鱼嘴镇双溪村,以人均30平方米为标准建设新的住宅新村,政府以600~800元/平方米的价格向农民收回宅基地,再以240元/平方米的价格把新村的房屋卖给当地的农民。截至2008年7月,全区共有14个企业流转集体建设用地和农用地总共1700多亩。璧山县农村宅基地流转还不成规模,与其闲置情况相比,流转规模较小,总计只有20%的村庄实际存在着房屋出租情况,出租户数在10户以上的村庄仅占11%,出现住宅买卖情况的村庄更少,而京郊大部分村镇的宅基地流转量占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。[3]珠江三角洲地区通过流转的方式使用农村集体建设用地的数量实际上超过了农村集体建设用地总量的50%,而在粤东、粤西、粤北等地,这一比例也超过了20%。[4]

当前,重庆市农村集体建设用地流转思路主要是在严格控制建设用地总量不增加、耕地总量不减少、不改变土地用途和性质的前提下,通过农村土地交易所,将已转移进城的农村人口闲置宅基地整理后获得的农村建设用地指标在全市范围进行流转。其主要途径是加大土地整理力度,助推新农村建设;按照“社会保障换承包地、住房换宅基地”的思路,鼓励农民“自愿退出宅基地、流转承包地”,进入城镇或农村新型社区居住,实现“城镇建设用地增加与农村居民点用地减少相挂钩”的目标。

二、重庆市农村集体建设用地流转的必要性

(一)提高农村建设用地利用效率,促进节约集约用地

重庆市国土资源和房屋管理局建设用地处于2008年分别选择位于城郊结合部的九龙坡区、经济相对较发达的江津区、以农业为主的垫江县等3个县(区)的17个村(社)作为典型村庄进行详细调查,涉及农村居民总户数2412户,总人口数6518人,居民点实际用地总面积1652.55亩。调查宅基地总宗数1951宗,总面积1340.16亩。每户平均宅基地面积456.76平方米,平均每人占有宅基地面积169.2平方米。一户多宅户数为140户,占地面积53.29亩,占户数的6%,面积占4%;闲置宅基地35宗,总面积24.31亩,分别占总宗数的2%和总面积的1.8%;“空心村”13个,面积54.1亩,占总面积的4%;超标准占地1224宗,面积740.37亩,分别占户数的62.7%和总面积的55.2%。三个县(区)农村宅基地登记发证率在80%以上,目前暂无农村集体建设用地(包括宅基地)流转登记记录。

(二)农村人口非农转移和农村居民点用地减少的非同步性

在我国现行对农村居民点用地管理实践中,一直存在着对农村宅基地和农村居民点用地管理的误区。从土地利用类型划分来看,过渡时期使用的土地利用分类对农村居民点用地并未进行实时性的界定,对农村居民点用地管理主要是对宅基地(根据农户人口,按照人均面积进行审批)面积的大小、布局进行严格控制,①但现实中,宅基地只是农户居住生活用地的主体,除此之外还有林盘地、院坝以及畜禽养殖地(虽然已做了界定,但一般与农户居住用地相连,不利于剥离),致使实际农村居民点用地面积较大。虽然新的土地利用分类国家标准(GB/T21010-2007)中对农村宅基地进行了单独分类,但如果没有对农户居住生活用地进行统一标准控制,农村居民点用地仍将存在管理上的漏洞。

这里通过对重庆市1996~2007年间的乡村人口、第一产业增加值、农村居民点用地面积的变化进行比较(图1),分析农村人口、经济和居民点用地面积之间的相对变化,判断在城镇化快速发展时期(重庆市城镇化率已从1996年的29.50%增长至2007年的48.30%),农村居民点用地减少缓慢的原因。通过对第一产业增加值占生产总值的比例、乡村人口占总人口的比例、农村居民点用地占建设用地比例在时间序列上的比较,得出第一产业增加值占生产总值的比例在时间序列上的函数为:R2=0.9356,乡村人口占总人口比例的时间序列函数为:R2=0.9973,农村居民点用地面积占建设用地面积比例的时间序列函数为:R2=0.9717。从上述各时间序列函数可以看出,农村人口、经济发展和农村居民点用地面积在时间序列上相对于各自指标总量贡献变化速度存在着人口因子>面积因子>经济因子。

通过对人均居民点用地面积年均变化率、农村居民点用地年均变化率、乡村人口年均变化率、第一产业增加值年均变化率变化趋势可以看出,由于重庆市1996~2007年间农村居民点面积变化不大(年均减少率仅为0.19%),而同期乡村人口由2027.09万人减少至1454.65万人,年均减少率为2.97%。乡村人口年均减少速度远大于农村居民点面积减少速度,致使人均居民点年均增长与乡村人口年均减少呈“对称”变化趋势。同时,可以得出重庆市1996~2007年间,农村人口的非农化转移并没有促进农村居民点用地面积的减少,相反还引起了人均居民点用地面积增加。因此,保持人口和土地城镇化协同发展,发挥农村土地交易市场作用,运用市场手段规范和完善城乡建设用地增减挂钩,引导农户居住生活用地的合理规划布局,促进农村居民点用地人均面积下降,从而实现重庆市农村居民点用地集约利用。

(三)隐形市场活跃,违法用地屡禁不止

受流转利益驱动,未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设,或低价出让、转让和出租农村集体土地。造成部分村内大量出现空闲地、闲置宅基地、空闲住宅和一户多宅、超标准占地与违法用地现象同在。重庆市国土资源和房屋管理局建设用地处对城郊结合部的九龙坡区、经济相对较发达的江津区、以农业为主的垫江县等3个县(区)的17个村(社)调查中,发现经济较发达地区和以农业为主的地区由于大量农民进城务工,部分先富起来的农民重新建房或进城购房,造成村内空闲地、闲置宅基地、空闲住宅增多,近年来仍有不断加大的趋势。由于城乡结合部经济较为发达,流动人口量大,存在较大的房屋租赁市场,甚至是供不应求,从而滋生了擅自建房或违法超标准用地的事件,一户多宅和超标准占地成为一种趋势。在主城区部分城乡结合部,一户多宅和超标准占用宅基地的情况甚至占到农民总户数的49%。1997~2008年的12年间,璧山县共查处违法占地5132件,占地39.77公顷,其中占用农用地26.73公顷;违法用地行为主要是农村中小企业占地建厂房、农村居民建住宅、农民新村占地和农民拆房改建占地等,该类违法行为占违法案例总数的95%左右。②

三、重庆市农村集体建设用地流转过程中存在的几个突出问题

(一)产权登记积极性不高,农村集体土地产权交易基础信息缺乏

除主城区及区域中心城市城郊结合部县(区)外,总体来说重庆市绝大多数农村集体建设用地为农民宅基地,如开县几乎没有乡镇企业,村组集体经济几乎为零。农民和农村集体组织对建设用地的产权意识普遍不强,建设用地产权登记率低,越是偏远的地方、土地价值的显化越弱,农民和农村集体组织办理建设用地产权登记的积极性越低。③反之,经济发展条件较好的地方,则对农村集体建设用地产权登记的愿望更强烈。产权登记积极性不高的原因主要有以下三个方面:第一,目前农村集体土地所有权登记对产权人和管理者都没有体现出应有的作用。一方面比例尺小,集体土地内部用地类型无法按宗地定位,无论是流转还是征地必须重新测量;另一方面不能将集体土地所有权用于融资,集体土地所有权、使用权的价值不能得到充分体现。第二,由于承包地太细碎,采用小比例尺图件无法分宗登记,如果要做到分宗登记则成本太高。第三,缺乏登记的资金渠道。

(二)农村集体建设用地流转市场服务体系尚未完全建成

在统筹城乡土地制度改革框架下,重庆市已经建立了农村土地交易所,制定了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》,并详细论述了实物交易、指标交易及权益保障问题。但很大部分县(区)尚未真正建立起农村土地流转市场服务机构,尤其是乡村级组织很难建立土地流转中介组织进行土地流转规划、土地流转委托管理、指导办理土地流转手续等管理工作,开展收集发布土地供求信息、协调处理各方关系等土地流转服务工作。

(三)农村集体建设用地流转基准价格尚未明确

当前,全市范围内农村集体建设用地流转尚无基准价格规定,即使是《重庆农村土地交易所管理暂行办法》中对实物交易价格只是要求各县(区)根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等,制定本区域农村土地交易的基准地价;而对指标交易价格主要以重庆市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上,制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。在农村集体建设用地流转市场服务体系不健全情况下,无论是实物交易还是指标交易,均很难明确其基准价格。

(四)城乡建设用地统筹管理机制有待加强

城乡建设用地统筹管理机制包括城乡建设用地统一规划机制、城乡建设用地统一产权产籍管理与登记机制、城乡建设用地统一监管机制等。虽然土地利用总体规划是统领城乡建设的纲领性文件,对各类城乡建设起着统筹安排作用;但相对于精细化、专业化的城市用地规划而言,农村建设用地规划则显得相当滞后。在城市土地实行国家所有、农村土地实行农村集体所有的所有制安排下,城市土地地籍与农村土地地籍实行分开管理。致使现行城乡建设用地管理机制不符合统筹城乡土地利用的形势发展要求,不能很好地促进农村集体建设用地流转。

四、促进重庆市农村集体建设用地流转的建议

(一)搞好农村集体建设用地所有权确权、登记、颁证工作

搞好农村集体建设用地确权、登记、颁证工作。明确的、功能完整和稳定的土地集体产权,是我国土地制度建设的现实出发点。坚持农村土地的集体所有制不动摇,具体到每一个地区,就是要明确界定哪一级和哪些组织对哪些土地拥有所有权,并以土地所有权(使用权)证书这—法律形式予以确定,从而解决产权人人有份、但谁也说不清自己到底占有多少产权的模糊问题,确保产权主体明确到位,促使农民集体真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的产权及相关利益。

建议开展大比例尺地籍调查基础上的农村集体土地所有权登记发证,其使用权流转等所需基础信息由土地所有者协商解决;初始登记国家提供资金,流转等变更登记由产权证书需求者申请、出资,或流转双方协商出资。

(二)创新集体土地产权制度,尊重农村集体组织建设用地流转主体地位

农村宅基地使用权是农户的,流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定,都要由农户说了算。农民本是耕地保护的主体,但由于土地是集体的,“三级”主体权限却不明,又没有规定适合的产权代表,这就导致在法定的集体所有制下,“谁”真正拥有土地,实际上是不明确的。正是这种法律上的缺陷,造成了某些地方政府、村镇干部,以土地所有者和管理者自居,农民个人没有土地的所有权,宅基地使用权因强制流转经常受到侵犯,这使农民缺乏稳定的心理预期,缺乏维护自己土地的信心。在土地集体所有制(以村民小组或合作社为代表主体)的前提下,赋予农民以土地经济所有权,国家保留对土地的法律所有权即终极所有权;建立农户拥有对土地的绝对占有权、完整收益权和自主处分权,国家作为农村土地终极所有者,可以依法对土地使用情况进行监督和指导,这种农村土地产权制度新模式有利于有效发挥农村土地产权制度的外部激励机制和内部约束机制的作用。

(三)创造有利于农村集体建设用地流转的政策环境

农村集体建设用地流转市场发育和完善不是一蹴而就,起步阶段离不开政府的扶持。政府需要制定一些优惠的政策措施。政府既要克服利用土地所有权属强制农民进行土地流转,从中获取超额利润的“越位”行为;又要克制对违规流转放任自流,缺乏服务规范机制的“缺位”行为。应该加强管理和搞好服务,抓好土地流转的宏观调控。做好涉及土地流转的资格审查、合同公证、档案管理和动态监测等工作;要广泛宣传农村集体建设用地流转的法规政策,为农村集体建设用地流转提供信息、中介、组织、协调等服务工作;建立和完善农业社会化服务体系,在科技、教育、金融、保险、法律等各方面为农民提供全方位的指导和服务,为农村集体建设用地流转创造良好的环境。

注释:

①1999年 1 月,重庆市根据当时重新修订颁布的《土地管理法》颁布实施了《重庆市土地管理规定》(市政府令第 53 号),其中第三十二条对重庆市农村居民建房标准作出了明确规定。如:主城区范围内村民宅基地标准为每人 20 至 25 平方米,其他县(区)范围内村民宅基地标准为每人 20 至 30 平方米;3 人以下户按 3 人计算确定面积,4 人户按 4 人计算确定面积,5 人以上户统一按 5 人计算确定面积;扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算。农村居民建房由县(区)人民政府审批。

②引自国家土地督察成都局编《农村土地管理制度改革探索》,中国大地出版社,2009 年;邱道持、杨庆媛等人的《农村土地规划管理问题调研报告》162~163 页相关内容。

③引自国家土地督察成都局编《农村土地管理制度改革探索》,中国大地出版社,2009 年;汪戎,张洪等人的《农村建设用地管理问题调研报告》108~109 页相关内容。

参考文献:

[1]王权典.农村集体建设用地使用权流转法律问题研析——结合广东相关立法及实践的述评[J].华南农业大学学报(社会科学版),2006,1(5):131-139.

[2]重庆市国土资源和房屋管理局建设用地处.农村集体建设用地流转研究调研报告[Z].2008.

[3]赵雅萍,邱道持,等.农村宅基地流转驱动力分析——以重庆市璧山县为例[J].经济研究导刊,2008,26(7):52-53.

[4]郭璇,钟娴君.集体建设用地使用权流转法律问题探析[J].中山大学学报,2005,(1):31.

来源:《创新》2009年第9期