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​中国农村综合改革系列报道第164期

时间: 2017-07-17 17:42:55来源: 作者: 阅读:

下一步农村综合改革的重点是建立复合型农地产权制度

中国农村综合改革研究中心常务副主任  张新光

迄今为止中国“三农”问题仍聚焦于农地产权制度。究其根源就在于20世纪50年代中后期,我国突然改变了农民的土地私有制,转向实行三级集体土地所有制。由此造成农地平分机制一直发挥着政策主导作用,而市场机制配置资源的基础性作用几乎失灵,从而导致农地产权制度的市场化改革走上一条迂回曲折道路。目前全国土地所有权分布的现状是,国有土地面积占53.17%,农村集体土地面积占46.18%,尚未确定权属的土地面积占0.65%。如果一直沿着过去的制度路径走下去,那么今后的农地面积还将会大幅度减少,这不仅影响到农民收入水平的提高,而且还会制约农业现代化的发展。因此下一步深化农村改革的重点是,以2.4亿个农户的宅基地作为突破口,积极推进农地产权制度的私有化改革,逐步建立起耕地和宅基地归农户私有与公益性土地资源包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等归国家所有的复合型农地产权制度。

新中国成立初期确立的农地制度是一种复合型的产权结构。《中华人民共和国土地改革法》规定:原有的耕地包括没收地主的土地和富农出租部分的土地以及征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地等,都是以乡或等于乡的行政村为单位,在原耕作基础上,按土地数量、质量及其位置远近,用“中间不动两头平”的方法一律按农业人口平分,实行农民的私有土地制度。其他的农业用地包括没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地和其他可分土地以及堰、塘等水利设施等,按照适当的比例折合成普通土地的标准后,统一分配给原来从事此项生产的农民耕种。公益性土地资源包括:大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田和矿山;使用机器耕种或有其他进步设备耕种的农田、苗圃、农事试验场和有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场;湖泊、沼泽、河流、港口和铁路、公路、河道两旁的护路、护堤土地和飞机场、海港、军事要塞等占用的土地和大城市郊区的土地等,均归国家所有,由政府统一管理和经营。县级以上人民政府可以根据当地的土地情况酌量划出一部分土地收归国有作为一县或数县范围内的农事试验场或示范农场使用,此项土地在未举办国营农场以前可以租给农民耕种。可见这是一种以农地私有为主与部分国有土地相结合的复合型土地产权结构。“五四宪法”又明确规定:“国家依照法律保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”,承认并允许农民的私有土地自由经营、买卖、出租、典当、抵押、继承等权利。国家为了公共利益的需要,可以依照法律对城乡土地以及其他生产资料予以征收、征用或者收归国有,禁止任何人利用私有土地财产破坏公共利益。它真正能够把土地的经济功能、政治功能和社会功能三者有机地结合起来,既有利于农业生产恢复和农村商品经济发展,又为新中国农地产权制度的市场化改革铺平了道路。

然而,在“大跃进”的短短几年里,农民的土地私有权被完全取消,又大搞“一平二调三集中”,致使村与村之间、社与社之间甚至整个县域内的土地边界都变得模糊不清。直到党的八届十次全会通过了《农村人民公社工作条例(修正案)》,才使得“以生产队为基础”的三级集体土地所有制相对稳定下来。特别是到1999年的第二轮土地延包,国家新修订的《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》和《村民委员会组织法》这5部法律都明确规定:行政村是农村集体土地所有权单位,农户须从村民委员会承包土地。这实质上是把原来的“以生产队为基础”的三级集体土地所有制变成了以行政村管理为主。据初步估计,目前全国的行政村直接控制集体土地的比例可能在70%以上,而村民组占的比例不足30%。此外,国家也一直保有对农村集体土地的终极处分权,造成农业用地总量直接减少和土地收益大量流失。据有关专家估计,1952年至1990年农民为工业化建设贡献资金有9516亿元。特别是1987年至2001年的“圈地热”,造成非法占用耕地2394.6万亩。

根据复旦大学朱国宏博士近年来对新中国人地关系变动研究的结论,20世纪80年代中期以前,我国人地比率下降主要是由于人口增长所致,即人口快速增长的因素占91.83%,而由耕地减少的因素只占8.71;20世纪80年代中期以后,人口增长的作用已降到17.24%,而耕地减少的作用上升为82.76%。这说明了一个严重的现实问题,即21世纪的中国必须实行“世界上最严格的耕地保护制度”。但是,这仅仅依靠改革现行的国家土地征用制度,对地方政府的征地权力进行限制是远远不够的。当务之急是重新恢复建国初期已经确立起来的复合型土地产权制度。一方面要以体制创新和科技创新为动力,逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场融资为主的商业型“双轨制”运行模式,实行国有土地资源的有偿使用,切实加强对国有土地资源的开发与保护;另一方面在解决农地产权归属的问题上,我们要充分相信发展经济学家德尔博格的一句名言:“如果给农民以土地的所有权,他们会把沙漠变成绿洲;如果让农民以租赁的方式来经营土地,他们又会把绿洲变成沙漠。”可见赋予农民完整的土地财产权是一项十分重要而又紧迫的任务。

来源:《中国信息报》2004-06-17