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全国农村改革试验区系列报道第438期

时间: 2017-07-17 17:42:10来源: 作者: 阅读:

段应碧:三十年农村重大政策出台背后的故事

——中国扶贫基金会会长段应碧谈一些重大政策出台背后的故事

张 蕾

【段应碧简介】

段应碧, 1940年生。原中央财经工作领导小组办公室副主任。十届全国政协经济委员会副主任,中国扶贫基金会会长。1963年段应碧毕业于四川财经学院农业经济系,毕业后曾在中国农业科学院农村经济研究所、农业部业务组、农林部政策研究室工作。1979年2月,调国家农业委员会政策研究室工作。1982年4月,进入中央书记处农村政策研究室,负责农产品流通、农村金融、农业投资等方面的政策研究工作。1990年10月,任农业部农村研究中心主任。1993年4月,调中央财经领导小组办公室任农村组组长,8月任中财办副主任兼农村组组长,主要承担中央农村工作领导小组办公室日常工作。2003年4月,当选全国政协委员,任全国政协经济委员会副主任。2003年5月,任国务院西部地区开发领导小组办公室副主任。2006年起任中国扶贫基金会会长。自参加工作四十多年以来,他一直在国家决策部门从事农村政策研究工作,经历了农村改革开放的全过程,对我国农村的发展历程和政策演变过程有系统的了解,对农业、农村问题有深入的研究,参与了农村改革过程中的重大政策的调研和制定。

三十年,在中国大地上发生的故事令世界瞩目。

从农村发端的改革开放,推倒了计划经济的藩篱,实现了经济的三十年持续稳定增长,各项事业全面进步,人民生活向全面小康迈进。这一切辉煌的成就取得,既有广大人民的伟大创造与实践,也有党和国家一系列正确的方针政策指引。

在十一届三中全会召开三十周年前夕,记者两次走进中南海,听十届全国政协经济委员会副主任,中国扶贫基金会会长、原中央财经领导小组办公室副主任段应碧回顾改革开放中那些跌宕起伏、激动人心的历史事件,了解三十年来一些重大政策出台背后的故事。

上 篇:大胆突破赢来农村新局面

1978年十一届三中全会的召开确立了“解放思想、实事求是”的思想路线,坚固的计划经济体制开始在农村破冰,改革开放初期,如何让全国人民吃饱肚子成为最紧迫的问题。肯定农民自发的“包产到户”,并不断在制度层面完善和解决相关问题成为政策核心。

向阳招待所会议,为“包产到户”撕开了一个口子

记者:我国的改革开放为什么是从农村开始的,又为什么是从“包产到户”开始的?

段应碧:这有它的历史原因。由于长期实行计划经济体制,制约了国家经济发展,特别是长达十年的“文革”破坏,当时整个国民经济十分困难,农村尤甚。到1978年时农村有将近500万个核算单位,农民人均年收入仅130多元,其中现金收入74元,全国有近40%的农民吃不饱饭。不改革没有出路了。农业是国民经济的基础,大家都有这个体会,如果哪年丰收了,那么下一年的日子才会好过一点儿。面对国民经济的这种困难,改革就自然地从农村开始。

为什么从土地承包开始呢?是因为当时最紧迫的事情就是吃饱肚子的问题,从土地入手是最有效、最便捷的。说它是最有效的,农民自留地的产出要比集体土地的产出多出2-3倍,从土地入手可以在短期内见到增产的效果。而说它是最便捷的,是因为农民对于包产到户最在行,有这个要求,并偷偷实践过,不用教就会。从公社化以来农民就一直希望分田,但是被当作资本主义压下去的。

记者:您是否参与了起草十一届三中全会的文件起草?“包产到户”又是怎样最终由农民的创造变为中央的政策的?

段应碧:我只在会前参加了全会文件准备方面的工作,就是收集整理一些背景材料。最初的文件与以往一样,强调要抓阶级斗争,但是三中全会前中央开了一个工作会议,确定了新的思想路线,所以提请全会讨论的文件,从指导思想到方针政策全变了,只保留了有关生产措施的内容。

在十一届三中全会原则通过的农业《决定》中,还是不允许“包产到户”的,不过提出了要发展多种形式的责任制,其中包括“联产计酬责任制”。当年在安徽等地搞“包产到户”也是以责任制的名义进行的。最重要的是,十一届三中全会召开,重新确立了“解放思想、实事求是”的思想路线,农民的胆子大了起来,又开始自发地搞包产到户。

1979年2月,成立了国家农业委员会。3月,农委在天安门广场南面的向阳招待所召开了一个会议,这个会议很多人都忘记了,其实那是一个非常重要的会议,正是这个会议形成的文件,为“包产到户”撕开了一个小口子。

会议开了一周多,由杜润生主持,参加会议的有七个省主管农业的负责同志,还有几个县的书记县长,有广东高要县,安徽滁州的全椒县,还有四川广汉的向阳公社书记,因为他们在三中全会前自己把人民公社的牌子给摘了,所以那个会议让他们参加了。在那个会上主要就是讨论允许不允许“包产到户”,来的人里有的赞成,有的不赞成。就在会议进行中的3月15日,人民日报在头版发表了一封群众来信,并配发了长篇按语,意思是“包产到组”都不行,更别说“包产到户”了。但在向阳招待所会议上,赞成“包产到户”的同志总想找个突破口,他们认为,开口就会决口,决口就会溃堤,溃堤就会泛滥,撕开一个小口子就好办了,所以最终讨论的结果是“深山、偏僻山区的孤门独户可以包产到户”,中央转发了这次会议的纪要,是明确提出有条件允许“包产到户”的第一个中央文件。

1980年5月31日,邓小平同志发表谈话,支持了安徽肥西的“包产到户”和凤阳的“大包干”,这一下子不得了,大家的胆子大起来了,“包产到户”从暗的变成明的。

1980年9月,中央召开各省第一书记座谈会,专门讨论农村问题,对于可不可以搞“包产到户”,各省书记想法不一致,有的坚决支持,有的反对,争论仍然很激烈,最后形成决议,把全国分为三类地区,发达地区不搞,一般地区可以“联产到劳”,对于贫困地区和生产靠贷款、吃粮靠返销、生活靠救济的“三靠队”,可以搞“包产到户”,这是中央文件正式允许大面积搞“包产到户”,从此以后一发不可收拾。到1983年,全国99%的生产队都搞了。

现在对于“包产到户”的实行有一个误解,好像是中央号召推广的,其实都是农民在搞,是农民的创造。当时有些地方搞“一夜政变”,村干部到县里开三级干部会,回来时地就全分完了。其实村里干部在走之前都商量好了,主要是舆论争论大,都怕担不起那个责任。

在“包产到户”范围越来越大以后,还是引起了很多争议,特别是在媒体上反映出来,有截然相反的两种看法,说好的,提出“包产到户”增产增收了,反对的人也去调查,说“包产到户”对生产力有破坏,分小四轮拖拉机的时候拆轮子,还有拆仓库的,说好说坏都是有根据的。其实当时最大的问题仍然是认识问题,在理论上,“包产到户”是不是资本主义的问题没有解决。1982年和1983年的中央一号文件每年都有进步和变化,最后判定这是“以家庭承包为基础,统分结合的双层经营体制”,是社会主义的,因为“集体”还在,与过去的“单干”不一样。如果不说这属于社会主义性质的无法立足。而且由于“包产到户”之后的农业增产效果太明显了,出现了超常规增长,三四年间上了三个台阶,粮食产量由5000多亿斤迅速上升到8000多亿斤,棉花增产三倍多,不仅农村里的人高兴,在城市也是一片欢呼,因为市场上农产品丰富了。“包产到户”终于由开口到决口,到后来全国只有少数村队没有搞。

坚持实事求是,20世纪80年代后期出台一系列重要文件

记者:在十一届三中全会确立了“解放思想、实事求是”的思想路线之后,各种中央政策陆续出台,那时候的工作程序是什么样子的?

段应碧:80年代中央一系列农村文件的出台有一大特点是重调研。那个时候每年的3月到9月,中央的、省的各级领导都会下去调研,到村里一住就是十天半个月,有的省长省委书记一出去就是一两个月,调研几个村子,回来后写调研报告,过了国庆节开始准备文件,出台一个文件要开几十个座谈会,天天开会广泛听取意见,反对的赞成的,意见都充分讲,而且一开就是一周,会上经常吵得很厉害,畅所欲言。

记者:在“包产到户”确立之后,生产力得到了极大的释放,20世纪80年代中后期的中央政策侧重点在于哪些方面?

段应碧:从1983年以后,对于“包产到户”就不再是允许不允许的问题,而是如何完善和改革如何深化的问题。于是1984年的中央一号文件提出承包期确定为15年以上,另外要解决农民负担问题,提出“定向限额”的办法,确立了“三提五统”的收费方式。1985年的中央一号文件提出要改革农产品流通体制,改变过去的统购统销方式,与此同时1985年的粮食增产速度降下来了,于是1986年的文件强调,连续几年的粮食超常规增长是过去长期积累的生产能力的“集中释放”,如果要继续增产就要一靠政策,二靠科技,三靠投入。另外还有农民办企业、搞贩运等政策问题,争论很大,1984-1986年的三个中央一号文件都做出了相应的规定。

1987年,有关农村问题是中央五号文件,对几年来的农村发展进行了总结,认为经过几年改革,确定了市场主体,发育了农村市场,调整了经济结构,完善了宏观调控,市场体系框架建立起来了,明确指出要沿着市场经济的方向走,这是一个很重要的决定。考虑到改革的深入要涉及许多深层次问题,不能单靠农民自己去闯了,这一年,中央决定选取一些地方建立“农村改革试验区”,允许这些地方“突破现行政策和法律”,进行市场经济改革的探索。

记者:据我们所知,这些试验区的内容都各有侧重,试验的情况怎么样?

段应碧:总共建立了17个“农村改革试验区”,主要的任务一是规范做法,二是探索突破。涉及的内容方方面面,有粮食购销、集体林区、农工商一条龙,还有土地制度等等。这些改革试验区所做的工作影响深远,至今的很多政策都是在那时试验和实践过的。试验是封闭的,不宣传、不推广、不怕试错。归范是为法制化做准备,突破是为深化改革找路子。

拿土地制度方面的试验来说,就在五个地方采用了五种方法进行试验。在贵州湄潭县试验的是“增人不增地,减人不减地”,也就是“生不增、死不减”。在山东平度县试验的是“两田制”,就是给农民留下口粮田,责任田向大户集中,实行规模化经营,其他人去干别的。在发达地区如北京顺义和江苏无锡县(现无锡市锡山区)试验的是集体适度规模经营,发展集体农场。在广东南海试验的是土地股份制。

这些改革试验区的试验有的成功了,此后进行了推广,有的感觉不合适就放弃了。比如“两田制”本来是好东西,平度县的试验效果就很好,但是别的地方搞的时候就出了问题,有的地方就把农民的地收回来,再高价发包,损害农民利益,所以后来就叫停了。

下 篇:全面改革迈向城乡一体化

随着吃饭问题的解决,农村的发展进入了新的时期,乡镇企业“异军突起”,数以千万计的农民开始向城市流动,农村经济社会发生着前所未有的变化,由此也对整个国民经济和社会的发展带来巨大冲击,原有的政策体制面临着很多需要突破和改革的地方。1993年,中央农村工作领导小组成立,对于农村千头万绪的工作来说,这一年是一个重要时点。

完善双层经营体制,实行最严格的土地管理制度

记者:从20世纪90开始,随着温饱问题的解决,农村如何发展的问题越来越突出,在90年代有关农村工作的侧重点有哪些呢?

段应碧:90年代是一个关键时期。虽然整个90年代有关农村的问题并没有以中央一号文件的形式出现,但事实上中央对于“三农”工作一直都非常重视,每年都召开中央农村工作会议,每年都在发文件。

20世纪90年代的农村工作,重点围绕三个方面展开,一是发展农业生产,保障农产品供给;二是调整农业结构,增加农民收入;三是化解农村矛盾,保持农村稳定。

在农业生产方面,当时一个重要任务就是到世纪末粮食产量要达到一万亿斤,这是根据消费需求测算的必保任务。主要措施是加强农业基础设施建设,特别农田水利基本建设,开展农业综合开发,改造中低产田,建设商品粮基地和大面积推广良种等。

1996年我国粮食产量达到1亿斤,并且连续三年丰收,1998年出现了粮食过剩的问题,收不下储不了,农业出现结构性过剩,抓农业结构调整提上了日程。主要是抓价格,发展乡镇企业和其它二、三产业,发展优质农业,要在粮食减产同时促进农民增收。实行优质农产品产业化经营,鼓励农业产业化龙头企业,提高农产品质量。稳定方面主要抓减负,还有村党支部建设,尤其是后进村党支部建设,开始说搞三年,后来实际进行了六年,因为在农村党支部从来都是核心。此外还开了三次中央扶贫开发工作会议,促进农村减贫。

记者:在九十年代进行了农村土地的二轮承包,提出了土地承包期30年不变,那时候农村土地政策的侧重点又在哪里呢?

段应碧:1993年,中央提出了土地承包期30年不变,主要是由于从1978年到1993年,农村第一轮承包期的15年开始陆续到期。为什么提30年?这是借鉴公社时期稳定自留地的说法。过去自留地时收时放,很不稳定,1962年下放时中央提出30年不变,农民就放心。所以在二轮承包开始的时候,提出30年不变,主要是为了稳定民心,我理解也就是长期不变,30年只是个说法。

土地二轮承包时出现了几个倾向,一是“两田制”,把土地收回来高价承包给种田大户,1997年开始纠正“两田制”;二是多留机动地,机动地是村里的,最后往往成了少数干部的;三是把土地打乱重分;四是一些工商企业去大面积地租地,甚至一租就是几万亩地。

在保持双层经营体制稳定上,中央花费了很大精力,因为村里总是在土地上做文章,进行调整。90年代后期的土地流转问题许多是强迫流转,有的随意改变承包关系,有的把土地调整作为增加集体收入的手段,还有很多人想办集体农场。中央采取了很多政策措施来稳定和完善双层经营体制。

记者:我国要实行“最严格的土地管理制度”又是怎样出台的呢?

段应碧:1993年以后出现了占地高潮。1997年中农办和国土局进行了大半年的调研。调研报告反映了占地的严重情况,提出了相应的政策建议,还利用卫星照片制作了35张大幅图片,就是把35座城市1986年、1990年和1995年卫星图片调出来做成一张大图片进行比较,可以明显地看到十年间城市扩张的情况,土地占用得非常厉害。在向中央常委会汇报时,我们开始只拿了两个城市的图片,开始讨论前,江泽民总书记问还有图片么,于是我们把35座城市的大展板全部拿出来,一看,真是太严重了。常委会上大家边看边议,就这样提出了要在我国实行最严格的土地管理制度。加强土地管理涉及法律问题,考虑到法律修改要有一个过程,常委会议决定马上实行两个暂停,即暂停县改市,暂停土地审批一年,实际上土地审批停了不止一年。

在当时研究土地问题时,也看到了征地制度有问题,很多地方是“土地财政”,但一时解决不了,于是提出实行两项制度,一是基本农田保护制度,二是要加强土地指标管理和审批,把地县的土地审批权收到省和中央。按照中央关于强化土地管理的精神,人大常委会通过修改了《刑法》和《土地管理法》,增加了有关土地犯罪的条款,就是说,破坏土地非法占地等违法是要坐牢的,但是据我所知还没有过这方面的案例。

税费改革,决不让“黄宗羲定律”重演

记者:农民负担问题在90年代是一个热点,当时为解决农民负担而进行的税费改革您也是主要的政策参与者,是一个什么样的过程?

段应碧:从20世纪90年代中期开始,农村最大的不稳定因素是农民负担沉重,乱摊派乱集资,各种达标等。1996年,在对农民负担情况进行了为期一年的调研之后,中央出台了有关减轻农民负担的若干规定,包括几个“不许”几个“严禁”,国务院成立了减轻农民负担办公室,专查各种农民负担的恶性案件。那时出了很多事情,有些地方动用了警力,为此采取了紧急措施,要求慎用警力。这些都是“治标”,要“治本”还得改革农村的税费制度,因此,在1998年就开始酝酿税费改革。

当时各地都进行了一些探索,有的实行费改税,有的实行税费合一,有的固定农业税,当时研究,农村乱收费不合理,不能让它合法化。于是决定把各项收费取消,只收农业税,把农业税税率适当提高。从1998年到2002年,农村税费改革经历了调查研究、拟订方案,局部试点、积累经验,完善政策、扩大试点几个发展阶段。

记者:税费改革试点为什么是在安徽省开始的?

段应碧:开始是想在东中西部各找两个省共六个省试点,刚提出的时候大家都同意,但是回去一算账,又都不干了,说不够。只有安徽省还同意进行试点。就这样,税费改革开始在安徽试点。

试点第一年很顺利,干部群众都拥护,但到第二年问题就出来了。因为按面积产量计税,下面就拼命扩大面积和提高产量向上报,农民怕不改也不说,所以很顺利地推进了。第二年农民就不干了,说你报我那么多面积和产量我没有那么多啊,我多交了税了,要求调减。教育、卫生和基层政权运转经费不足的问题也暴露出来了。怎么办?省财政肯定负担不起,最后还是中央拿钱才把问题解决。由此也发现,其实农民负担,远远不止三提五统等明处的收费,暗的非常多,于是决定暂不扩大试点,转为完善试点、总结经验,同时也看看究竟有多少。开始算账是大约全国农民负担达到1200亿元,后来发现不止1400亿元。各地看中央出资,积极性也上来了,都愿意参加试点了。到2002年全国分批分期开始搞起来,到2003年全面铺开,中央投入了几百亿资金,农民负担沉重的矛盾没有了,干群关系也改善了。

记者:在取得了税费改革的成绩之后,我国最终还是把农业税全部取消了。

段应碧:是的。税费改革时有个问题,就是如何防止农民负担反弹。当时清华大学教授秦晖在互联网上发了一篇有关“黄宗羲定律”的文章,提出税费改革往往是越改越多的,这边卡住了又从那边冒出来。国务院领导同志对这个问题很重视,提出“我们一定要走出这个历史的怪圈”,要求在推行农村税费改革时注意研究这个问题。最后终于下了决心,不能给干部留下这个收钱的口子,不要再专门向农民收什么费税了,因此2003年中央农村工作会议提出要“按照建立公共财政与现代税制的要求,逐步取消一切不应由农民承担的税费。”这句话的意思就是要取消农业税,但当时还不能明说。

乡镇企业与农民工流动进城,农村发展新情况

记者:在80年代末90年代初,乡镇企业“异军突起”,但是最初发展的过程也比较曲折,您能否回忆一下?

段应碧:反对乡镇企业的人提出的主要有几个问题,一是说它是不正之风的风源。因为要生产就需要有原材料,当时还是计划经济体制,材料都是控制的,乡镇企业发展要从计划经济中挖一块出来,于是就出现了请人吃饭、送烟等现象,往往出价高的就买到了。二是说乡镇企业有雇工,有剥削,所以后来就以雇用8人作为界定私人企业与个体工商户的标准。三是部分农民产品放开后,出现了长途贩运,有人说是“倒买倒卖”、“二道贩子”,后来就允许卖,但开始只限于肩挑手提自行车托,在是否允许买拖拉机、汽车问题上也进行过争论。

当时在苏南、上海等地乡镇企业发展得很快,一些国有企业里的老工人都成了“礼拜天工程师”,礼拜天的时候带着鱼杆说去乡下钓鱼,其实是去教农民做工了。中央对乡镇企业发展一直是很支持的。

记者:继乡镇企业发展之后,从九十年代开始的农民由农村向城市流动迁移也被称为是农民的一大创造,农民工进城对我国的经济社会都产生了深远影响,当时的相关政策是什么情况?

段应碧:1993年以后,由于乡镇企业开始萎缩,吸纳农村劳动力的作用降低,农民开始外出打工,流动起来了,开始是消极因素看得多,把他们称为“盲流”、“民工潮”。城市对此没有准备,因为城市正在进行国有企业改革,有大量的下岗工人需要安置,带来了城市管理上的问题,当时就出现了很多管理限制,比如限制工种,办各种证件,还有收容遣返。

对于农民工流动城市有几个矛盾,第一个是既希望他们进城,提供廉价劳动力搞建设,又担心进城带来一些问题。第二个矛盾是大城市吸纳就业多,但又怕城市太大,就引导流动人口到中小城镇中去,但是这些地方就业机会却又少。第三个矛盾是进城打工的将来怎么办,是留下还是回去,既想转移农民搞土地规模经营又不让进城农民安家落户。

中央对于农民工的流动一直是持肯定的态度的,认为农民工流动进城是大趋势。所以在90年代,政策方面是在为争取农民工进城权益上做努力。提出要“善待农民工”,随着城市问题的逐步解决,中央在这方面的力度也不断加大。现在的认识已经越来越统一。工业化的过程就是一个农民变市民的过程,同时农业规模不断扩大,推进农业现代化,全世界都在走这条路。我国是被二元结构卡住了,破解二元结构其实本质并不是一个户籍问题,关键在于附着在户籍上的利益,还有就是进城的门槛还是太高。城乡二元结构的改变是一个博弈的过程,这个博弈过程现在也还没有结束。

发展现代农业,实现城乡统筹发展

记者:在农民越来越多地进入城市之后,在一些农村从事农业生产的人主要由所谓“386199”部队组成,有人认为由妇女孩子和老人是没有办法实现农村的富裕和农业现代化的。

段应碧:在城市化进程中现在农业面临的最大问题是“老人农业”,农民进入城市是大趋势,必须向前走,这就要推进农业现代化。

我国农业现代化有两个难点,一是投入问题。发展农业现代化需要大量资金,靠自身积累不行,基础设施、科技装备等都需要大量投入。我国还面临粮食安全问题。第二个难题是规模太小,规模是人地关系问题,有多少人多少地就决定了有多大规模经营,不能既想扩大规模又不让农民转移。解决小规模农业问题就必须要加快农民变市民的过程,加快土地规范流转,完善社会化服务体系。

记者:发展现代农业与统筹城乡发展之间是什么样的关系?

段应碧:发展农业现代化,从全世界来说有两个共同点,一是规模化,一是集约化。但不同国家不同地区,不同作物的生产项目都各有偏重。比如美国人少地多,发展方向就是规模经营。丹麦、荷兰人多地少就是农业集约化水平高。在我国土地多的地方可以以规模经营为主,土地少的地方要重点抓集约化生产。从作物来看,有的可以高度集约,如花卉、水果、蔬菜、养殖业等。如果能够实现集约化生产,就算是半亩地,一家人都管不过来。但粮棉油等大田生产,没有一定规模就不行了。

所以说,中国的农业现代化道路要建好两个微观基础,一是高度集约的专业农户,一是适度规模的家庭农场。要结合劳动力转移的大趋势有意识地培育这两个微观主体。

记者:为什么一定要强调家庭化经营?发展农业现代化与统筹城乡经济社会发展是什么样的关系?

段应碧:农业生产具有自身的特点,它不适合集体生产,不适合雇佣劳动。因为农业的生产是有生命的,周期比较长,生产环节多,需要精心呵护,任何一个环节出问题都不行,不像工业生产,生产一辆汽车,哪个零件不行,换了就是了,但是农业如果哪个环节出了问题,前面所做的工作都会报废。全世界都是这样,规模经营也都是家庭经营。

要培育两个微观基础,一是在农民顺利进入城市的同时,引导土地的合理流转,发展适度规模家庭农场。二是对一些高价值作物搞现代化设施,发展业农户,前提是加大投入。一般一个家庭农场的投入是很大的。比如购买农机要能够有补贴,将来农业院校也要专门培育农场主。家庭农场的经营者对于技术、生产和销售、经营都要懂。这些都是基础性的工作。

我国的农业已经进入需要大量资金的阶段,所以一定要坚持统筹城乡发展,工业反哺农业,城市支持农村。建设社会主义新农村,发展现代农业,光靠农业农村自身积累是不可能的。统筹城乡发展,农村才有希望。

来源:《农民日报》2008-12-15