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中国“省管县”提速:全国划分65个省级区域比较合适

时间: 2017-07-17 17:41:09来源: 作者: 阅读:

“省直管县”改革提速:市管县财政体制走向尽头

第一财经日报记者  杨乃芬

随着“省直管县”改革时间表的出炉,在我国实行了近三十年的“市管县”财政体制正在走向尽头。目前,全国已经有24个地区实行了“省直管县”财政改革。财政部2009年7月9日印发的《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进这项改革。“‘省直管县”改革是大方向,也是大势所趋。”财政部财政科学研究所所长贾康表示,这项改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措。同时,随着这项改革的不断深入,我国行政体制也会发生巨大变革,传统意义上凌驾于县级之上的市级政府也将逐步淡出历史舞台。“虽然相应的行政管理体制改革阻力会更大,路也更长,但是晚改不如早改。”中国人民大学财政学系副教授吕冰洋一针见血地指出。

市县政府的博弈

1982年以前,我国一直沿用的是省、县、乡三级行政管理体制,宪法和相关法律中并没有地级市这个概念。“市”与“县”并非目前实际上的上下级关系。

1982年2月,党中央、国务院专门颁发文件,提出要积极试行地、市合并,逐步实行市领导县的体制。后来,五级政府财政层级沿用至今,相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。“当年这一体制的意图,在于发挥中心城市的辐射功能,带动所辖县(市)的发展。”贾康告诉CBN记者。但是,随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快,“市管县”体制的弊端逐步显现。

南开大学财政学系副主任倪志良介绍,1994年我国开始实行的分税制改革并未涉及地方各级政府间事权的划分。为了确保本级财政利益最大化,市级政府把更多的注意力放到了城市的建设和发展上,而利用其行政的上级优势,把农村地区建设与发展的责任推诿给了下辖的各个县乡政府。另一方面,在我国现行的转移支付制度下,县乡政府获得的转移支付资金是由中央政府经过省政府、市政府层层拨付下来的,由于县乡两级财政处于财政级次的末端,转移支付链条过长,在经过了多级次财政缺少透明度的转移后,到达县乡财政的转移支付资金已所剩无几。“这样,本来应该是“市带县”、“市帮县”,但是一些地方变成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”、“市挤县”、“市压县”,势必造成了两级行政的矛盾冲突,而冲突的结果往往都是处于行政弱势的县级政府以失败告终,基层财政困境不可避免。”倪志良说。

基层财政之困

县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计,目前我国有2070个县域经济体,占国土面积的95%,占人口的74%,占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力,县域经济吸纳了近70%。但是,不合理的体制造成的县、乡政府普遍而严重的财政困难,直接造成了县域经济发展动力不足,成为我国改革和发展所面临的严峻考验。

2004年南开大学财政学系副主任倪志良随财政部调研组就“县乡财政困难与乡村债务”做过两次专题调研。他告诉CBN记者,不但西部地区的县乡财政困难严重,中、东部地区的县乡财政困难也相当普遍。甚至作为全国百强县的山东省荣成市(县级市),财政困难也很突出,乡镇债务竟然高达4亿多元。据统计,当年我国2862个县(市)中,县域单位财政总支出超过总收入近600亿元,补贴县945个,赤字县556个,二者合计占县(市)总数的53%,仅赤字县就占20%。调研还发现,普遍的县乡财政困难,严重影响了农村公共产品和公共服务供给。很多农村地区公益事业发展迟缓,乡村道路崎岖不平,水利设施年久失修,上、下水设施落后,饮用水污染严重,缺少优质教育和医疗条件,文化设施匮乏。“省直管县”财政改革的动力之一,就是缓解我国长期以来普遍存在的县乡财政困难问题,推动县域经济发展。贾康表示,从各试点地区的实践来看,“省直管县”财政体制可以真正实现“还财于县”。特别是随着一般转移支付和专项转移支付资金直接到县,市级政府在资金上“上截省、下拿县”等突出问题可以得到有效解决,从而提高财政分配效率,有效缓解县级财政困难。

配套改革路还很长

财政部科学研究所博士李全告诉CBN记者,“省直管县”财政体制的改革不仅仅涉及到财权,也涉及到事权及编制等一系列改革,需要纳入到整个经济体制及行政体制改革中,否则,改革应该是难以推行的。“很明显,改革后市级政府‘吃亏了’。地方政府的恋权将成为改革最大的阻力,这方面还有很长的路要走。”中国人民大学财政学系副教授吕冰洋一针见血地指出。贾康也表示,“省直管县”财政体制实行后,试点县在财政上实行省直接管理,市、县财政平行对省级财政,但其他权限仍实行省管市、市管县体制,致使人权、财权、事权配置不一致,产生了一些摩擦,市里尴尬,县里为难。

贾康认为,我国的“省直管县”改革应该分步骤走。首先是像目前各省的改革试点那样,省对有条件的县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位,市县行政不同级,但“财政同级”。第二步是把财政省直管县扩大到本省辖区全部县。最后是市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能;市需合理调整机构和人员。总的方向应当是撤销传统意义上的管县的市(人员级别可保留),市县同级、分置,财政和行政省直管县都到位。(《第一财经日报》2009-07-31)

“省管县”提速:专家称全国65个省级区域比较合适

周天勇:不是取消地市一级,也不是降低它的行政级别,而是缩小它的管理范围。也就是说,它不再管理县和县级市的事务、收入、支出、转移支付、组织人事等等,它只管它的几个区。实现三级政府改革以后,县一级政府的行政级别可能要升半格,比如说副厅级。从远期来看,基层政府就是地级市、县,其它的区和乡镇都要改革为市县政府的派出机构。

大地:有一种现象值得关注,“省直管县”前一些地级市加快运作“县变区”。

周天勇:一些地级市怕三级政府以后有一些县脱离它们的管理,这样就把县改成区,以后永远是自己管辖了。出于这么一个目的,全国许多地方的地级市掀起了县改区的举动。但这也要分两种情况来看:一种情况,地级市与县在空间、交通、经济上,联系都非常密切,比如有的地级市很小,这个县把地级市包围了,地级市一点发展空间都没有,像这样的县改为地级市的区,我认为还是有一定道理的;另一种情况,一些县与地级市在空间上离得很远,经济上联系不大,这样的县改为地级市的区,我认为比较牵强,不合理。我个人觉得,县改区这种区划调整,在三级政府改革过程中,在“省直管县”财政体制改革过程中,应当先暂停下来。

“省直管县”改革可分三步走

大地:“省直管县”财政改革面临的阻力在哪里?

贾康:“省直管县”财政改革在试点过程中已经暴露出一些矛盾和问题,尤以管理体制问题突出。“省直管县”财政体制实行后,试点县在财政上实行省直接管理,市、县财政平行对省级财政,但其它权限仍实行省管市、市管县体制,致使人权、财权、事权配置不一致,产生了一些摩擦,市里尴尬,县里为难。其次,工作程序还没有理顺。“省直管县”财政体制实行后,省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制,一些市直部门认为试点县应由省直管,有时不愿再为县里服务,有的权限虽下放到县里,资金分配等却仍按原程序运作。再者,对“穷市”的影响很大。在现行中央和省里的财政转移支付中,有的项目资金只对县,致使经济实力弱的“穷市”就得不到优惠政策,自身发展受到影响。同时,上级安排给县里的项目需要市里配套资金,而“穷市”因自身财力有限,配套资金根本无法到位。

大地:“省直管县”财政改革采取的步骤,您有什么好办法?

贾康:“省直管县”改革应分步实施。我们认为,我国的“省直管县”改革可分三步走:第一步是像目前各省的改革试点搞的那样,省主要对直管县的财政进行直管,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位;第二步是市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能;第三步是市改革,扩大市辖区范围,合理调整机构和人员,总的方向应当是撤销传统意义上的管县的地级市(级别可保留,人员逐渐调整),市县分置,省直管县。

大地:在您看来,“省直管县”改革能否“一刀切”?

贾康:我国地域辽阔,地区间差异较大,“省直管县”改革不宜采取同一模式,而应因地制宜,区别对待。具体模式选择如下:一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,如北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等计划单列市,可加大推进“撤县建区”的力度;特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围,改近郊部分乡镇或县为市辖区,为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持目前的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域,特别是经济比较发达的区域,积极探索“省直管县”改革,条件成熟时尽快全面实施。

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来源:人民网《大地》周刊(2009-08-30)