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云南省人大为何建议推迟“省管县”财政体制改革试点?

时间: 2017-07-17 17:38:54来源: 作者: 阅读:

郑 义

“省直管县”财政改革一直是近年我国财政管理体制改革的热点话题,特别是在西部地区大家更为关注。近日有媒体刊发《云南省人大调研组建议推迟云南“省直管县”财政改革》后,引起了多方关注。记者到云南省人大了解情况时,相关部门负责人表示,此报告只是工作性质的调研,就是一个情况反映,并不是有这个打算。云南财经大学财税研究所所长张丽华认为,推迟是下下策,云南的态度应该是加强研究去应对。

我国最早探索县制改革的省份之一的浙江,从1992年就开始尝试对一些经济发展较快的县(市)进行“扩权强县”改革。之后,省直管县的财政改革在我国多个省份铺开。财政部公开资料显示,到目前为止,我国已在27个省份970个县推行了省直管县财政管理方式改革。这些改革也取得了明显成效。在此基础上,中央逐渐加快了在全国推行省直管县改革的步伐。2005年10月召开的中共十六届五中全会提出,要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”,2006年这句话就写进了“十一五”规划纲要里边。2008年10月,十七届三中全会《决定》再次强调,要“推进省直接管理县(市)财政体制改革……有条件的地方可依法探索省直接管理县(市)的体制”。2009年的中央“一号文件”进一步提出“推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点”,并明确表示要“鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。2009年6月,财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标,即2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

云南省委、省政府高度重视省直管县财政改革。2009年12月,云南省政府召开全省省直管县财政改革试点工作会议,要求各级、各部门要深化认识、把握政策、落实措施,扎实推进省直管县财政改革试点工作。并及时下发了《关于开展省直管县财政改革试点的通知》,决定从2010年1月在镇雄、宣威、腾冲3个县正式启动省直管县财政改革试点工作。虽然云南在推行省直管县财政改革面临着多重困难,但云南各方通过各方努力,省直管县财政改革还是取得了一定的成效。省财政厅副厅长王卫昆在记者电话约访时表示,从目前三个试点县(市)实施的情况来看还算顺利。记者从宣威市了解到,省直管县财政改革宣威取得四点成效,一是合理界定了财政收支责任,调动了试点县发展经济的积极性;二是上级财政对省直管县的支持力度加大,增强了县域经济发展活力;三是减少了中间层级,提高了县级办事效率和资金使用效率;四是省级财政加强了对直管县的业务指导,提高了县级财政管理水平。

虽然记者通过多方努力也没能获取云南省人大调研组的这份调研报告,但从媒体报道中基本能了解大致内容。2011年5月,云南省人大常委会组成调研组,就省直管县财政改革试点县运行情况进行调研,并向省十一届人大常委会第24次会议提交了调研报告。省人大调研组向省人大常委会提交调研报告称:“建议省政府书面报告国务院,推迟云南全面推行省直管县财政改革的时间。”张丽华教授是县域经济研究方面的专家,目前正承担着国家自然科学基金的相应课题。她在接受记者采访时表示,省直管县财政改革是中央为未来行政体制扁平化改革作前期铺垫的,虽然在东部沿海等发达地区推行较为成功,但在西部特别是在云南省推行所遇的难题超乎想象,既然确定要改,推行是必然的。张丽华认为,虽然云南应积极应对,但在制度设计上不能一刀切,应该充分考虑到西部地区的实际情况。该调研报告认为,“全面推开省直管县,将导致管理效率下降”。云南全面实行省直管县财政改革,时间不成熟,条件不具备。目前,离中央规定的“全面推行省直管县财政”改革的时间(2012年)越来越近,建议省政府书面报告国务院,请求允许云南推迟全面推行省直管县财政改革的时间。云南省的省情特殊,全面推开“省直管县”面临困难。云南省的16个州市中,有8个民族自治州,按照中央“只在民族自治州之外的地方推行财政省直管县改革”的精神,会导致云南省两套财政体制和财政政策并行,难免出现因财政体制和政策不同,带来地区间不公平竞争问题,从而制约我省地区经济社会的平衡发展。其次,云南省共辖100多个县,所辖县市个数列全国第三、西部第一。省直管县后,省级财政的管理半径将大为延长,管理幅度大规模拓宽,管理难度剧增,管理效率可能下降,将影响省级政府的宏观调控能力和经济规划效果。

张丽华教授分析,应该讲,省直管县财政体制的改革对我国财政管理体制扁平化和行政管理体制扁平化的改革有着十分重要的意义,它有利于促进县域经济发展,有利于充实县级财政,理顺省、市、县三级政府间的财政关系,有利于减少管理层级,提高管理效率。然而,应该看到,省直管县财政改革是在我国复杂的经济社会及制度构架、巨大的地区差异和经济发展不平衡的诸多条件下推出,面对中国大而复杂的国体,在今天已经没有任何单一的不分差别的“一刀切”改革模式能够顺利推进并能解决一切问题。其中,地区差异是决定省直管县财政改革能否较顺利地推进的关键。尽管在此之前,全国已经有许多省份进行了改革试点,但试点更多地是东部地区的省份,东部地区大部分省、市、县三级政府财力都充裕,尤其县域经济发达,同时,东部地区地理条件较优越,管理成本较低。而西部恰好相反,省、市、县三级政府财力都不足,尤其县域经济极为落后,西部地区独特的地理环境和落后的交通状况都带来管理上的难度,国家级贫困县及少数民族自治区和县数量较多等,因此,省直管县财政改革的全面推进将使西部地区各省面临诸多风险,这主要源自于西部经济社会发展的滞后,呈现出“重度”政府主导型和“过度依赖财政型”发展模式,这不仅直接影响下一级政府提供公共服务的能力,而且易将财政改革风险扩散至其管辖区域内的经济社会发展;“省直管县”改革后,省级财政管理对象呈十几倍增长,其管理成本将随管理的空间和距离的扩大成倍数扩大,且由于西部特殊的地理环境和交通不发达等因素的作用,还将产生由于信息严重不对称形成的财政分配严重扭曲现象,管理效率将大打折扣。除此之外,贫困县和贫困人口由原分散于州市向省级的集中,加大了省级对扶贫的难度,扶贫的平均化倾向将使逐渐脱贫的贫困县发展延缓的社会风险。比如云南,三级财力都非常弱,对中央转移支付依赖度都极高,而目前最困难的又是县级财政。她认为,县级财政不管是州市管还是省里管,这个困难不会因为省管之后就有所减弱,强行收到省里,实际就把县级财政的困难,县级面临的许多困境或者是风险由原来的州市集中到了省级。西部地区大多都是民族比较多的地区,云南省更为突出一些,这些问题比东部、中部复杂得多。

张丽华教授最后认为,西部地区各省尤其云南省面对的不是要求延缓,因为改革中出现的上述问题不会因为延缓而消失。她说,西部地区政府和财政,应该组织和联合一些学者加强对本省省情的研究,一方面以严谨的科学态度和翔实的依据向中央进言,针对西部各省在改革的过程中易出现的特色情况,应该给我们什么样的特殊政策;另一方面提出一些应对措施,从而解决改革中遇到的这些问题。报道称,目前该调研报告正在审议中。记者致电该省部分县市领导,大多表示对此也非常关注,但目前不便发表什么看法,等上面的决定下来后遵照文件执行。

来源:中国县域社会经济网(2011-08-08)