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我国新时期应当重新界定地级市的地位与功能

时间: 2017-07-17 17:33:07来源: 作者: 阅读:

中国人民大学区域经济与城市管理研究所陈秀山宋洁尘

【核心提示】中国行政层级之多为世界之最,五级政府运行效率之低下,运行成本之高昂,受到普遍诟病。2002年以来,浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面实行了“省直管县”。这些“强县扩权”的破蛹之举,在实践中直指上世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制。随着市场经济体制的日臻完善,减少行政层级是大势所趋,从经济管理和社会管理层面构建“省直管县”体制将是未来几年我国行政体制改革的主旋律。在这样的大背景下,市级政府将何去何从,如何调整自身的职能定位和发展战略?县级政府在日益扩大的管理权限下,如何加速县域经济发展,在广域型管理中力托起中国的“三农”之重?对于这些发展中的理论和实践问题,专家学者在思考,市长县长在谋划、在探索。鉴于地级市这一层级的现状,可考虑从裁撤地级市入手推进我国行政管理层级的压缩和改革,并建议这一改革可分三步走:第一步是“放权”,即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限;第二步是“脱钩”,即在条件成熟的地方由省直管县,实现县(市)和所在地级市“脱钩”;第三步是“分省”,即划小省的管辖范围。目前,对市管县体制向省管县体制转变的研究,多数学者主张在现有条件下实行“市县分置”,即“市”只管理城市自身一块,县改由省直接管理。这种思路有其合理性,问题是有必要搞清楚地级市地位究竟在哪些方面需要削弱,哪些方面又必须加强?

安徽财政体制之变

夏仕应  汪名旵

“省直管县财政体制改革实施以来,我们感到肩上的压力小了,但责任并没有减轻。”巢湖市分管财政的副市长薛少云近日在接受本刊记者采访时,欣然叙述着对于安徽财政体制改革的感受。薛市长的切身感受,从一个侧面反映出安徽省财政“省管县”的实施效应。基于县域经济发展的种种困境和压力,安徽省政府决定自2004年开始实施省直管县财政体制改革,涉及收支划分、财政收入目标的下达和考核、体制补助(上解)基数、税收返还、转移支付等11个方面内容。其主旨是省级财政将转移支付资金直接拨付到县、预算资金直接考核到县,绕开了市级财政这一环节,实现省对县财政管理“直通车”。对于这种财政体制之变,市县政府有何反应?实施半年来效果如何?带着这些问题,本刊记者近日赶赴巢湖、六安两地,与市县领导进行了面对面的交流。

改革缘自现实中的种种问题

当前,安徽县域经济遭遇较大困境,欠发工资现象较为普遍,皖北一些县仅发四项基本工资,改革成本难以支付,大多数县乡债台高筑;基层政权运转和社会事业发展对财政资金的需求越来越失去保障,已严重危及社会稳定和社会事业正常发展。这是安徽县域经济面临的不争事实。虽然省级财政调剂了大量资金予以保证,但由于管理环节多、事权划分不合理、转移支付不规范等等原因,还是不能完全解决工资拖欠和政权运转问题,县级财政更是无法负担发展之重。这些迫切问题应当是安徽财政体制之变的直接原因。省管县财政体制改革对于缓解这些难题无疑是一剂良药,以期扭转市县两级利益之争,利于县域经济加快发展。此次财政体制改革,安徽省财政厅已作出承诺,力争在未来几年内:一是保证县乡人员工资正常发放;二是基本上缓解县乡债务过重问题;三是支持县域经济发展,使县域经济保持15%以上的速度增长。同样缘于县域经济发展的内在动力和压力,福建、山东、湖北、河南等省份近年来纷纷到浙江学习考察,借鉴浙江县域经济发展的经验和做法,有的省份还推出了除财政体制改革之外的“强县扩权”举措,将原本属于省市的一部分经济与社会管理权限下放到经济强县。众所周知,浙江一直实行的是省直管县财政体制,到2002年底,浙江全省财政总收入上亿元的县(县级市)达到57个,其中,上10亿元的县(县级市)达到16个,县域经济占全省GDP的70%;而且在前不久公布的全国经济实力百强县中,浙江占了26个,居全国第一位。至今尚没有研究表明,浙江县域经济的发展壮大与财政体制的相关性和相关系数,但较为普遍的观点是这种财政体制是浙江县域经济突飞猛进的重要原因。

“制度优先于技术”,这是著名经济学家吴敬琏的论断,是基于制度和制度创新对于发展重要性的准确判断。市管县财政体制伴随着上世纪80年代市管县行政体制的确立而确立,在行政区经济的发展中发挥着重大作用,有力地推动了中心城市的壮大和城市化进程。但时过境迁,随着市场经济体制的不断完善,在一些地区,这种体制则成为县域经济发展的桎梏,受到普遍诟病。对于饱受指责的“市管县”、“市压县”问题,在安徽地市也不同程度地存在着,大多数市集中县财政收入总量的3%-5%,有的市则高达10%;对于市里项目,则采取“抬杠子”的做法,即市长召集所辖县的县长,要其分担建设资金。“随着这种改革的实施,这些问题将不复存在。”薛少云副市长对体制变革的期盼和希冀之情,油然可见。他分管财政达10年之久,对财政工作了如指掌,对财政体制的方方面面、来龙去脉烂熟于心。近几年,巢湖市的公共财政体制改革始终走在全国前列,“乡财县管”更是全国首创。采访时,薛少云副市长对此次财政体制改革概括出了七方面的好处。他还认为,安徽作为中国农村改革和税费改革的发源地,在此次改革中理应当先,更何况这种改革确实是求安徽之真,务发展之实。然而,改革从来都是复杂而艰辛的,我们在乐观面对的同时,必须冷静分析。在我国市场化改革进程中,政府组织内的制度变迁往往是对旧体制下利益格局的重新调整。政府组织内的制度变迁主要由上级决策团体的制度创新需求推动,决策团体为了降低制度设计失误的成本,在改革中并不强调制度刚性。在此情境下,政府组织内的制度变迁就表现为决策团体与执行团体基于自身利益最大化之上的权力博弈过程。财政体制改革将尤为如此。

实行“省直管县”财政体制带来了县域经济发展新机遇

县级政府作为此次改革的利益流入团体,对省直管县财政体制改革普遍持认同和欢迎态度。据霍山县县长束学龙透露,在去年安徽省政府针对此项改革的讨论会上,绝大部分县投了赞成票,只有合肥市所辖的三个县表示了异议。对此可以理解为,由于省城合肥的经济实力较强,对所辖县的资金和技术支持相对较为充分。实行省直管县的财政体制改革后,按照体制所规定的必保支出、必要支出、一般支出、专项支出的顺序,统筹合理安排县乡支出,首先保证工资发放和政权运转必需经费,从而使县乡政府原来保证工资正常、及时发放的奢望变成了现实。按束学龙的理解,这种方式既体现了财政的公共性,保证了政府职能的正常发挥,也是一种人格化的理财方向,体现了以人为本的精神。当然,这项改革的实际意义远非如此。省直管县财政体制改革对于实际反映各地的财政状况、提高财政工作的效率、提高县级财政管理水平,从而促进县域经济的快速发展都将发挥重要的作用。省直管县财政体制改革后,省财政厅根据国家财政部统一规定的预算收支科目,明确各县的收入入库口径,全省一把尺子、一个标准,以实际反映各地真实可比的收入水平。同时作为这次省直管县财政体制改革的一个配套措施,安徽省财政厅还从今年开始选派57名处级干部,作为实施改革县的指定财政联络员,一定3年,经常到各县了解实际情况,督促、指导各县进行财政体制改革。应该说,这项创举也保证了省财政厅能及时、全面、真实地了解各县的经济社会发展情况,特别是财政状况,从而能更具针对性地进行扶持和指导,避免过去信息来源渠道单一(主要靠各地市和县级的上报材料)、以及“会叫的孩子才给奶”的现象。同时,对各县真实收入水平的了解,也有利于省级建立财政收入考核运转机制,以及当地干部的政绩评价机制,奖优罚劣,激发各地理财的积极性和主动性。省直管县财政体制改革后,各级政府以前的既得利益不受影响,但减少了结算环节,提高了效率。安徽省政府关于省直管县财政体制改革通知中明确规定,在实行省管县财政体制时,各地在2003年前享受的既得利益为各地所有,省不平调、不集中。结算方式由省财政厅相关处室与县级直接算账,虽然省一级工作量加大了,但结算取消了市一级的中间环节,简化了程序,提高了财政工作的效率。更重要的是,在原有的市管县财政体制下,由于一些地级市本身城区的经济总量较小,靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转,只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留;更有甚者,地级市政府为了在短期内出政绩,也往往集中县(市)财力建设地级市,从而富了一个地级市,穷了诸多县和乡镇,造成“虚富”。而省直接管县则减少了地级市这一中间层级,从而避免了“市刮县”现象。相对于市级财政来讲,省财政的调控能力更强,调控的空间范围更大,调控手段也更丰富。在对县实行直管后,一方面规范了县级财政的支出行为,另一方面也可从资金、政策等方面支持县级财政,保证县级正常支出需要,保证专项转移支付兑现落实,避免了经过市层级所带来的时间滞后和政策滞后。

从某种意义上说,安徽省直管县财政体制改革主要是减少中间环节的截留,降低行政成本,从而规范县乡财政管理方式,提高管理水平,它对于缓解县乡财政困境所起的作用是显而易见。但这只是发展县域经济的一个方面。束学龙县长认为,更主要的还在于县级政府如何进行开源,也就是说,在这种新的更有利的财政体制的保障下,县级政府如何进一步寻找新的经济增长点,拓宽财源,从而把县域经济的发展提升到一个新的水平。有鉴于此,束学龙建议还应赋予县级政府更大的调控权和经济管理权。主要有两方面:第一,财政方面。在新体制下,省和市要继续加大对县域经济发展的支持力度,并给予县级政府一定的资金分配调控权。在以往对县里的转移支付中,专项的转移支付所占的比重太大,占绝大部分,而一般的转移支付,即可由县支配的部分太少。例如,霍山县去年一般的转移支付只有420万元,很难根据实际情况进行合理运用。而专项的转移支付所占比重过大,也使各地拼命报计划、争项目,有可能造成重复建设和重复投资。第二,一些行政执法机构和直接为市场经济营造环境和服务的机构管理权应适度下放到县。如赋予县级政府协调工商、质监、药监、税务等中央、省垂直管理部门的权力,促使这些部门更好地发挥职能作用,与当地政府一道共同促进县域经济持续、快速、健康发展。

市级政府将如何作为?

不可否认,在财政体制改革的权力博弈过程中,市级政府是此次改革的利益流出团体。因此,基于自身利益最大化,市级政府在可能的范围内,会采取一定的博弈手段。比如,湖北省一些市级政府,以“县改区”作为应对“省管县”的博弈手段;在浙江强县扩权之时,市里的抵制情绪较为突出,因此浙江的强县扩权分三次才推开。这仅仅是比较明显而外露的一种手段而已,在改革中,市级政府凭借着行政级别优势,截留权力的博弈手段绝不会仅限于此。而对于安徽此次强县扩权的重要方面--财政“省管县”则受到采访对象的普遍欢迎,包括市级领导。究其原因,我们认为,一方面,对安徽大多数的地级市来说,不存在发展空间的问题;而且在这次财政体制改革中,4个资源型城市还不在其中。有的地级市从县城转化而来时间不长,自身存在着诸多改革发展任务。另一方面,安徽绝大多数县并不强,因而财政“吃饭”的问题、下岗职工问题等多方面压力上传到市里,最终要由市里出面解决,而此次财政体制改革则意味着,省里将承担更多的压力。因而作为市里的压力小了,市领导当然欢迎。但压力小了并不代表责任小。正如薛少云副市长所说,市里的责任并没有减轻,市级政府丝毫不能放松对县级财政的指导力度,并要警惕由于省管县之后在县级有可能产生的财政风险。这是因为,财政体制改革后,一方面,地级市对县级行政的权力制约能力也必将大大减弱,现在地级市对县级真正有约束能力的就只有人事权;另一方面,与地级市相比,相对于县而言,省级行政不仅有“山高皇帝远”之虞,而且由于其管辖范围过大,在强化对县级行政的直管上也很有可能力不从心,从而导致地级市和省级这两个上级行政对县的监督和约束力度都被削弱。基于这样的分析,薛少云建议省级应该切实加强对县的管理力度,不能形成缺位,要切实负起责任。并呼吁,省管县之后,要研究加快财政管理的信息化步伐,在财政系统全面推进信息化管理。这是财政省管县必需的最大硬件。当然这些改革中有可能出现的问题,随着财政体制的日臻完善和县级人大对县级政府的监督到位,完全可以有效解决。采访中,我们总的感受是,省财政直管县之后,省里承担的是更多的事务和责任,市里相对解脱,就安徽来说,对于大多数的地级市,在失去部分财权的同时,也有些许轻松。因而,市级政府可以更多的关注城市自身的改革和发展,一方面要将主要精力用在发展本级经济发展上,加快城市基础设施建设步伐,拓展城市规模,壮大本级财力;另一方面,要做大做实城市产业,在现阶段,立足于提升自身的要素集聚能力,带动区域的工业化和城市化进程,提升区域竞争力。

财政省管县的未来走向

自十六大和十六届三中全会明确提出加快发展县域经济以来,发展壮大县域经济已成为各省市主要的工作着力点,“强县扩权”改革在各地风起云涌,改革省份期望通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权,带动县域经济突破“市管县”所形成的体制性障碍,加速驶入高速发展的快车道。安徽从今年开始实行的省直管县财政体制改革从某种意义上也是一种对县的“扩权”,与纯粹意义上的扩大县级政府的行政审批权等经济和社会管理权限比较起来,这一改革对于我国行政区划和行政层级的调整更具深远意义。薛少云认为,财政改革之前,市级政府对所辖县在经济和社会发展方面拥有的支配权力已经很小,只在人、财两方面还能对县里施加影响。现在进一步取消市、县在财政上的联系,则市级政府存在与否就很值得怀疑了。应该说,省直管县财政体制改革与行政体制改革大的趋势更合拍,如果能取得较好的效果,并得到更大范围和更高层面的认同,撤销市级政府将成为必然。也就是说,省直管县财政体制改革在一定程度上将推动我国行政体制改革的进程。其实,对于如何调整行政区划和行政层级的讨论从来就没有间断过。虽然意见不一,但我国行政层级过多、管理成本高、管理效率低则早已成共识,减少行政层级、扩大管理跨度也已成为社会发展的客观要求。不管是安徽的省直管县财政体制改革,还是其他省的“强县扩权”的改革,应该说,都在为这一思路进行着先行的探索。在这一过程之中,对市这一行政层级的调整成为一种必然。有关专家认为,鉴于地级市这一层级的现状,可考虑从裁撤地级市入手推进我国行政管理层级的压缩和改革,并建议这一改革可分三步走:第一步是“放权”,即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限;第二步是“脱钩”,即在条件成熟的地方由省直管县,实现县(市)和所在地级市“脱钩”;第三步是“分省”,即划小省的管辖范围。这“三步走”改革方式较少涉及到人员分流和大幅度调整,可以避免引发不稳定因素。但同时要处理好以下几种关系,相关配套改革宜同步推进。一是不宜搞“一刀切”。中国地域广大,地方政府应探索改革的不同模式;二是宜和行政管理与审批制度改革同步推进。在减少行政层级的改革中,要对政府大幅度“削权”,真正建立起“有限政府”和服务型政府架构;三是宜和县乡体制改革与事业单位改革协调推进。如果说减少政府层级是大趋势、大方向,而减少财政层级则是近期可行的。安徽省此次的省直管县财政体制改革已取得了一定的积极效果,积累了一些有益的经验。但涉及到行政区划和行政体制更深层次的改革,则不是安徽,也不是其他任何一个省份所能给出答案的。

“市吃县”还是“市带县”

肖金成

上世纪80年代开始的“地改市”和“市管县”制度的改革,虽未强制推行,但仅历时20年,便有超过80%的地区改成了市,根本改变了市地分设,市县分割的现实,向市县一体化和城乡一体化的目标迈进了一大步。“地改市”、“市管县”改革的目的是从行政体制方面打破城乡分割、市地分治导致的二元经济社会结构,发挥区域中心城市对区域经济发展的带动作用。由于长期以来控制农村人口进入城市,并限制对城市基础设施的投入,使多数城市基础设施严重欠帐,功能不健全,设施不完善,产业和人口规模与所在区域的人口规模不相称,“小马拉大车”。近年来,各城市加大了基础设施的力度,使城市面貌发生了巨大的变化,城市功能也在不断健全,但对各县及各乡镇的带动作用还不强,一些地区不同程度地存在市县经济不相融合的情况。一些学者认为,市管县之后,出现了“市吃县,市刮县,市压县”的状况。根据我们的调查和了解,这些情况只是个别现象,并非普遍存在。如西部地区的多数县财政要吃补贴,县级地方税市级基本不参与分成,有的地级市还给县级财政补贴一部分。东部地区的浙江和福建两省的县级财政由省财政直管,“市吃县”更是无从谈起。

以城市为中心,区域经济协调发展是区域经济发展的方向和必然趋势。把中心城市和县域经济人为割裂开来,不仅会强化城乡二元结构,而且会极大地影响县域经济的快速发展。市管县不是“市吃县”,而是“市带县”。各地级市不能“自顾自”独立发展,而应把各县乡统一纳入发展规划之内,实现交通一体化、通讯一体化、社会保障一体化、教育一体化、医疗卫生一体化等,在此基础上实现城乡一体化。按照目前的行政区划体制,地级市政府不是城市政府,而是区域政府,应为全区域的人民负责。

目前,县乡财政困难成为全国上下关注的焦点。随着农业税的减征,县乡财政会更加困难。解决这一问题,不能仅盯着县域本身,也不能全靠中央和省级财政转移支付,要从经济要素加快流向中心城市这一不可扭转的趋势考虑,加重市级财政的责任。基础教育支出由县级财政负责改为县级财政和市级财政共同负责;县级政府行政支出缺口应由市财政负责弥补;卫生防疫由市卫生部门统一组织,支出统一平衡;县乡道路也应由市统一规划,由市交通部门组织修建,从根本上避免“断头路”。加重市政府和市财政的支出责任,既能减轻县级政府的负担,又能有效避免在城市大搞“形象工程”和“政绩工程”,解决在中国长期存在的“先进的城市”和“落后的农村”这一普遍问题。只有理顺了市县关系,彻底打破城乡壁垒,变二元结构为一元结构,困扰我们多年的“三农问题”才有希望得到根本解决。

理性认识和推进“强县扩权”

刘君德

“强县扩权”是市县关系发展的大趋势

从2002年至今,浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况,将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面实行了“省直辖县(市)”,这一“强县扩权”现象引起各界广泛关注。我们认为,“强县扩权”是省内市县经济关系的重大调整,是我国省域纵向经济关系发展的一种大趋势。

其一,“强县扩权”是发展县域经济、实施“城乡统筹”的重大举措。中国13亿多的庞大人口,特别是相对分散于县(市)域的9亿农村人口,不可能都进入大中城市,两千多个县市是他们的根基和落脚点,中国现代化的实现、全国人民奔“小康”目标的实现,要靠这两千多个县(市)的发展。笔者认为,从中国的国情出发,发展县域经济、实施“城乡统筹”是任何时候都不可动摇的方针。

其二,“强县扩权”是新形势下市县利益关系的大调整,是一种必然。我国是中央高度集权、行政主导的国家,地方经济仍处于“行政区经济”运行时期,“行政权力”资源的等级和空间配置对城市-区域经济发展的影响极大。随着市场经济的深入发展,特别是一些经济相对发达的省份和地区,县域经济的异军突起,市县利益冲突加剧,“市管县”体制已失去当初的功效,反而成为束缚县域经济发展的体制性因素。在新形势下,一些省区针对这种体制性障碍,采取改革财政体制等“强县扩权”的行政性措施,调整市县利益关系是十分必要的。它是省域纵向经济体制改革的必然结果。

其三,“强县扩权”将重新分配公共行政权力,形成新的市县关系。在“市管县”体制下,由于一部分的经济决策权归地级市所有,县级政府的公共行政权力在某些方面受到制约,直接影响县级行政的效能,进而影响县域经济发展。特别是一些经济实力弱小的中心城市无法起到辐射、带动周边的作用,反而在与辖县的博弈中耗费了本就不多的公共行政资源,而不得不对“县”实行“刮、卡、要”,使县级财政雪上加霜。实行“强县扩权”,将使地级市和县(市)重新分配在经济社会发展方面的公共行政权力资源,加强了县(市)的经济管理权限,弱化了地级市对县(市)经济的控制与干预权限,从而形成新的市县关系格局,使“地级市”与“县(市)”之间平起平坐。这对县(市)来说是一种公共行政效能的释放,必将有力地推进县域经济的发展。

“强县扩权”不能搞“一窝风、一刀切”

“强县扩权”是新时期市县关系发生重大变化、解决地级市与县(市)之间的经济社会发展中的利益矛盾、加强县域经济、统筹城乡发展的一种新的制度安排。这种新制度是在实践中产生的,它已经被较早推行这一制度的浙江省证明是行之有效的。扩权后的直接效应是:减少了中间环节,提高了管理效率,加快了发展速度。尽管如此,但笔者认为,推行这一制度需要“冷思考”,不能搞“一窝风”、“一刀切”。这主要基于以下两个原因:

其一,各省的省情和实施的条件不同。中国是个国土广阔、人口庞大、民族众多、自然地理条件十分复杂、经济社会人文环境明显不同、省区之间和城乡之间发展水平差异很大的国家。正因为如此,处于不同发展阶段的各省之间在市县关系的融洽程度、利益矛盾的程度与表现形式以及对“市管县”体制的利弊等方面并不完全相同。有的地级市与县(市)之间的关系相当融洽,竞争与合作的关系处理较好;而有的市县之间经济利益矛盾十分突出,竞争有余、合作乏力,甚至于不择手段“拉关系”、“争项目”,而在这种矛盾冲突中,地级市往往利用其掌握的行政权力,使县(市)处于不利的地位,在一定程度上制约了县(市)域经济的发展,这是许多地区产生“三农”问题的重要因素。由此也产生了各地对“市管县”体制褒贬的不同声音:有的认为“市管县”体制弊端多,强烈要求取消这种体制;有的则认为“市管县”体制对县有利;也有一些县市认为地级市与原来的“地区”差不多,改不改无所谓。因此,我们不能不顾省情“一窝风”地盲目推进“强县扩权”模式。

其二,“强县扩权”制度自身的两面性。由于市县经济权力关系的变化,地级市和县(市)两级政府从自身的利益出发,必然对于“强县扩权”采取两种态度。县(市)一级会认同和支持,而地级市则会担心中心城市的发展会受到影响,甚至会阻止“强县扩权”的落实。湖北省一些地区就出现过“强县扩权”受阻情况。这一方面是个思想认识问题,同时也说明“强县扩权”制度自身可能也存在一些缺陷。我们在给县市放权、推进县域经济发展的同时,如何从制度上也保证中心城市的正常发展是个值得深入研究的课题。在这种情况下,我们需要更多的时间进行实践。

“强县扩权”需要理性思考、科学决策

其一,“强县扩权”要遵循市场经济规律,防止出现新的分割。“强县扩权”其本身是一种依靠行政力量破除阻碍市场经济发展的体制性因素的行为,是一种通过重新分配公共权力资源推进城市-区域经济按市场规律运行的重要举措,是将本来属于县市的行政权力归还于县市,促进省域内形成扁平化的政区模式与行政管理结构,节省行政成本,使县(市)经济更具活力,加强市县横向经济联系的重要决策。从本质意义上看,“强县扩权”是顺应市场经济发展要求的行为。然而,我们应当指出,中国现阶段仍处于“行政区经济”运行时期,行政区划这一看不见的“墙”,仍然对城市-区域经济产生刚性约束,因此,我们在积极推行“强县扩权”新体制时,必须十分强调遵循市场经济规律,防止出现新的市场分割、盲目竞争和新的“小而全”、重复建设。

其二,“强县扩权”要兼顾市县关系,形成新的合作分工关系。“强县扩权”是地级市与县(市)级经济利益关系的调整,很明显,这将有利于县(市)经济的发展,由此必将受到来自地级市的阻力。现在人们普遍关注的是,由于“强县扩权”所形成的新的市县关系会不会影响地级市的发展?笔者认为,对于这个问题要作具体分析:一是有这种可能,二是也不一定。在正常情况下,只要遵循市场经济规律,市和县都应该得到合理发展。只不过在某些地区、某些时候市发展快一些,县相对发展得慢一些;而某些地区、某一时期,在某种因素下,可能是县发展得快一些,而市则发展得慢一些。本文要强调的是在推行“强县扩权”时要兼顾市县关系,协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系,在县与中心城市之间建立一种新型的竞争-合作-分工关系,使城市和区域共生共荣,相互依托,合作发展。

其三,“强县扩权”要把握好本省省情,因地制宜,科学决策。浙江、河南等省在推行过程中就经过多次调研,反复研究,包括对扩权的内容、扩权的对象等都进行了认真研究,最后才形成操作的文件,组织实施,在实践中取得了良好效果;而在个别省区出现的“放权不落地”现象值得我们认真思考。从扩权的内容和对象以及运作方式来看,各省有所差异,它说明,任何一种制度变革,都应该尊重其内在的要求和规律,在改革进程中我们需要的是一种理性的思考,实事求是的科学决策。

其四,“强县扩权”要防止可能出现的负面影响,加强权力监督。实施“强县扩权”可能带来的负面影响主要是:县(市)扩权后导致地级市对县级行政监督和约束力的削弱,加上省直管数量过多,力不从心,由此可能会出现县(市)滥用行政权力的情况,使县级经济发展失控,以至于盲目攀比、追求政绩,搞形象工程,从而滋生腐败现象。因此,在县级行政的权力扩大的同时,就必须采取措施加强对县级行政权力进行有效的监督和约束,而对于某些权力(如土地使用审批权等)尤其应该严格监督。除了充分发挥县人大、县政协的作用之外,地级市仍可行使一定的督察职能。

其五,“强县扩权”的当务之急仍是要排除阻力,贯彻落实到位。“强县扩权”是一种市县经济关系制度的变革,是中国国情下推进区域经济健康发展和行政区划体制改革的一项具有长远战略意义的举措。当前的主要问题是人们对它的重大意义认识不足,有些地区在放权过程中遇到来自方方面面的阻力,“强县扩权”的政策没有完全落实到位,县域经济发展仍然受到来自内外部的制约,必须采取措施,排除各种阻力,认真贯彻实施,边实践,边总结,在实践中使这一制度不断完善。对于地级市来说,可能会产生某种失落感,尤其在财力上会受到直接影响,进而可能影响城市的建设与发展。省级政府在推进“强县扩权”政策时,应考虑这一因素,在经济政策上作一些调整。然而,地级市自身要调整心态,科学定位,发挥优势,集中精力,把城市的建设和管理做好。

 

重新界定地级市的地位与功能

陈秀山 宋洁尘

位居我国政府架构中第三层级的地级市,由于经济上市县争利,行政管理上削弱了县级自主权,又限于自身的经济实力,导致调节城乡关系乏力,其地位和功能越来越受到人们的置疑。同时,随着市场化进程的加快,政府职能的转变,大量审批事项被取消,地级市的行政职能事实上存在“空心化”的趋势,而维持其正常运转的成本,每年高达数亿。成本效益两相权衡,市管县体制的改革似乎有其必然性。十六大报告和十六届三中全会决议明确提出了加快发展县域经济,建立合理的分权体制的要求。在这一背景下,各地先后开始了市管县体制改革的试验。在这一过程中,必须遵循市场经济发展的内在要求,把握区域空间格局演变的趋势,顺应我国城市化加速发展的进程,充分考虑地级市的现实状况,合理确定省管县体制下地级市的地位与功能。

地级市的地位:削弱还是强化?

目前,对市管县体制向省管县体制转变的研究,多数学者主张在现有条件下实行“市县分置”,即“市”只管理城市自身一块,县改由省直接管理。也有学者主张,应通过弱化省和县级政府,强化市、镇政府来逐步减少行政层级,而不应弱化乃至取消适应市场经济要求、能够带动区域经济发展的市级政府。综观现有的研究成果,更多的是从行政体制改革的角度探讨如何进一步弱化地级市的地位,直至最终减少政府架构的层级,提高行政效率,节约行政成本。这种思路有其合理性,问题是有必要搞清楚地级市地位究竟在哪些方面需要削弱,哪些方面又必须加强。

当前政府和学术界对地级市的地位问题,从行政层级角度认识的多,进而去谈论削弱还是强化的问题。实际上,无论市管县体制的负面影响有多大,一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后,已经成为地区经济的中心,大多具备了良好的基础设施,形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段,区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位,工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以,从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看,地级市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。

改革市管县体制真正需要削弱的是市对县不恰当的行政干预和财力的过度集中,理顺市县之间的关系。改革市管县体制,本质上就是要斩断市县之间的行政隶属关系,在经济联系上赋予县更大的选择权,真正做到以市场为导向。通过县域内企业经济活动的自由选择,来确定市县之间的竞争与合作关系。因此,市县之间的关系和相对地位,应该更多地交给市场去决定。单纯从行政层级的角度讨论削弱还是强化地级市的地位不是问题的全部。应从不同的角度来看待,经济上要遵循市场经济发展的内在规律,遵循区域空间格局演变的规律,最大限度利用现有经济中心的聚集功能,发挥其经济增长发动机的作用。因此,应强化地级市,尤其是中心建成区的地位。从行政管理的角度,必须遵循“简政放权”的思路,逐步削弱地级市对县的不当干预,并且在有条件的地区逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系,赋予双方更大的自由选择空间。

地级市功能的重新定位:行政经济中心向区域经济中心的嬗变

新一轮地级市功能重新定位的一个总背景是市场手段对原有行政手段的替代,或者说是市场作用的重新回归。因此,地级市的功能应符合市场经济发展的需要,同时充分发挥自身的现有优势,并且在发展中进一步提升自身的发展优势。

第一,行政管理功能向经济辐射功能的回归。市管县体制下市县之间的联系大量来自行政管理的需要,由行政管理进而推动了市县之间的经济联系。区域间的行政隶属关系可以在短期内建立,也可以在短期内被切断。但是区域间经济上的联系是长期渐进的历史发展过程,不会随着市县脱钩而在短期内消失。因此,地级市要尊重市管县体制下形成的经济联系,充分利用这种联系来强化自身的聚集功能,从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。通过市场的经济辐射与服务功能,同样可以将县域纳入自身发展的势力范围,并且随着实力的增强,范围会不断拓展。

第二,创新扩散与传播的中转功能。市管县体制改革从根本上是激发经济主体发展经济的自主性和积极性。经济发展过程,依赖于创新的扩散和传播,而创新的扩散很大程度上是沿着城市等级向外扩散。因此,地级市往往起到承上启下的中转功能。

第三,区域内人力资本培育、流动的枢纽功能。从人力资本培育角度来看,县域范围过于狭小,资本积累与市场空间都很有限,因而对于人力资本的培育能力不足。大量农村剩余劳动力直接转移到大城市面临的人力资本培育的成本又过高,转移人口难以接受。介于二者之间的地级市却兼有大城市和县城的优势,同时克服了它们的劣势。一方面地级市具备良好的文化知识积累,如我国许多高等院校分布在地级市;另一方面市域范围具备适中的市场空间,为人力资本培育获得规模效益奠定了基础;同时,地级市的人力资本培育成本较大城市低,并且能够更加贴近转移人口创业、再就业的需要。在我国城市化进程加速发展阶段,发挥地级市人力资本流动的枢纽功能是必要的。因为县域范围的小城镇很难充当现代产业发展的地域载体,这决定了小城镇对人力资本的吸纳能力有限。而农村剩余劳动力作为潜在的人力资本,直接进入大城市又面临生活习惯、劳动技能上的显著差距。因此,地级中等城市应成为人力资本形成与流动的首选目标。通过地级中等城市氛围的熏陶,完成向市民的真正转变。

市管县体制改革下地级市面临的挑战

市县脱钩对于地级市的直接挑战在于,地级财政收入减少,政府能够运用行政权力发挥作用的空间缩小;间接挑战在于,县经济管理权限的扩大,对地级市经济发展发起挑战,地级市面临更加激烈的外部竞争。

市县脱钩并不仅仅是削弱地级市的经济管理权限,降低其财政收入。实际上是把地级市从“城乡合治”的泥潭中解救出来,重新专注于城市的发展。将自身有限的精力、有限的知识用于自身熟悉的城市区域,从决策的角度保证城市发展的正确定位。同时,市县脱钩也内在包含着赋予城市发展更大的选择空间。而且,原有事权的取消也必然伴随着负担的减轻。所以,从一定程度上来说,市县脱钩对地级市也是一种“放权减负”。但是,要警惕地级市财政收入减少,市县脱钩后,城市空心化的危险,从而导致城市衰退。市县脱钩必然伴随一部分县域离心化的趋势,关键是防止这种离心化趋势被其他县域盲目效仿。解决这种潜在威胁的途径依然是强化地级市与相关县域的经济联系,保证其经济发展的连续性和稳定性。

县域经济管理权限的扩大,是否会威胁地级市的发展?这种间接的挑战是存在的,可是并非不可避免。因为,城市经济与县域经济无论在层次、规模、循环的范围上都存在显著的区别。县域经济更多的是实体经济,是产品的生产和流通;而城市经济更多的是生产要素流动、信息流动、服务提供、组织创新等领域。可以说,二者是两个不同的循环过程,城市是一个高级循环而县是一个低级循环。即使将来城乡一体化,也仅仅是要素收益均等,而不可能是产业、实体经济的雷同。所以市县脱钩,对地级市存在挑战,但是没有必要夸大这种威胁。关键在于城市发展要准确定位,明确自身今后担当的职能。

市管县体制改革,在赋予县更大经济管理权限的同时,潜伏着新一轮县域冲突的可能。在县域获得各自经济管理权限之后,其政绩显示的动机会进一步膨胀,相互间的竞争会加剧。原有市域“诸侯”间的竞争,下移至县域“诸侯”之间。这种潜在的冲突很可能在没有形成经济紧密联系的县域之间上演。地级市作为原有行政区域中心与各县域之间存在相对紧密的经济联系。基于这种经济上的联系,地级市可以运用市场的手段平衡协调县域之间的利益关系。这种平衡与协调的功能应更多来自地级市在市场中的地位,而不是原有的行政力量。为此,即使在改革了市管县体制以后,省级政府在财力物力人力上向地级市适当倾斜仍然是必要的。

改革市管县须有大智慧

朱香敏

市管县体制改革已成为当前政府实务界、公共管理学界乃至大众传媒的热门话题。笔者在百度搜索引擎仅键入“市管县”一词,即发现共有多达5070个相关网页。但透过林林总总的相关资料可以看出,对市管县问题实在缺乏真正有理论深度、有广谱分析、有宏大视野的研究。吴敬琏先生说,改革呼唤大智慧。而市管县体制改革又何尝离得开大智慧呢?可是,何谓大智慧?何处寻求大智慧?

改革市管县要求大视野

我认为,要深入考察市管县体制改革问题,就必须拓宽研究视野,对其面临的两大背景进行深入探讨。

第一,市场化改革已进入攻坚阶段,但政府的作用仍未根本厘清。根据《2003中国市场经济发展报告》,中国市场经济程度为69%,与欧美等发达市场经济国家相比,还有一定差距,中国还处在“由初级的市场经济国家向成熟市场经济国家推进”的过程当中。在今年以来的宏观调控中,中央政府为了遏制经济过热,实行了经济手段与行政手段相结合、以行政手段为主的“刹车”,而没有通过财政政策或货币政策进行宏观调控。尽管迄今看来,这次调控初步显示了成效,但行政主控措施中体现出的对市场的不信任和对政府自身定位的不清晰却一览无余。政府已经习惯了市场机制能促进经济繁荣,但事实上,市场不仅如此,还同样能够通过价格信号使经济“适度降温”。因此,在一方面已明确以市场化为改革目标,一方面却对政府定位模糊不清,时刻准备伸出“有形之手”的大背景下,市管县体制改革必然被赋予不同的含义和要求。

第二,我国加入WTO后亟待统一全国大市场,消除国内市场壁垒和地区封锁。在我看来,中央政府之所以选择入世,最大的政策考量其实并非所谓的对外贸易,而是以开放倒逼改革,以国际大市场的压力推动形成国内统一大市场,进而联动催生诸多领域的制度变迁。与上世纪80年代相比,国内各省市县之间地区封锁、市场分割仍然相当严重,但在形式和内容上发生了很大变化,过去主要是对资源的保护,而现在则往往通过立法或制定规范性文件的形式限制外地产品进入当地市场。国际经济学界的计量检验结果表明,当前中国省际壁垒甚至要高于国际贸易壁垒。正是基于此,国务院紧急发出303号令《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的决定》,商务部等七部委6月23日联合发出《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》。所以,很多人认为的市管县体制导致了过高的行政成本和低下的行政效率,是不够全面、不够准确的。在我看来,市管县体制提高的最大成本不是行政成本,而是交易成本;降低的最大效率不是行政效率,而是市场效率。因此,改革市管县体制就要对我国入世的要义和背景把握清楚,那就是统一全国市场,促进公平竞争,疏通价格传导机制,一致对外。

改革市管县要求大分析

大分析与小分析相对,指的是要善于考察和分析市管县体制的大问题、根本问题,而非小问题、形式问题。我认为,市管县体制的根本问题只有一个,那就是政府对经济的过多规制和过分干预,而这显然也是我国政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题。在市管县体制下,市和县两级政府均有足够的投资冲动和政绩冲动,大兴土木。这种“诸侯经济”现象和市场分割行为之所以发生,其根本动因是什么呢?我认为,首先,以放权让利为核心的中央地方关系改革,使各级地方政府成为相互独立、相互竞争的特殊利益集团。为实现本地区的高增长,地方政府往往不顾资源配置的整体效率,积极推行地方保护,从而导致诸侯经济、区域壁垒现象。其次,在所谓“中国式财政联邦主义”的背景下,地方政府能否增加财政收入,主要取决于本地生产性企业的效益。这种深刻的利益动机进一步加剧了诸侯经济现象。再次,目前不存在隶属于中央政府的区域性法院或巡回法院,绝大多数涉及区域经济纠纷的案件只能由其中一方的属地法院进行裁决,使得司法的公正性难以保证,区域的市场分割问题难以解决。

在市管县的传统体制当中,市县两级政府在地区封锁、市场分割、干预经济上扮演了极为重要的角色。而对于以市场化为最终改革取向的中国来说,政府只有首先“不越位”,才可能实现“到位”、“适位”。“不越位”,就是政府要从“以经济建设为中心”的传统模式走出来,走向“公共服务型政府”。因此,无论是市管县还是省管县,都只是行政区划层次的改革,或者说只是政府体系内部的权力配置的变化。市管县体制的根本问题不是它自身带来的,而是与政府在市场经济中的实际作用紧密相关。或者说,我国市管县问题已经不是简单的行政区划问题,而是结构性的政府与市场的关系问题。因此,如果不从政府与市场关系这一更高层次上矢力改革,不触动和制约政府整体体系的权力,那么,传统体制下的种种弊病就无法根除。

改革市管县要求大思路

基于市管县体制的根本弊病,如果单体推进市管县体制改革,而不与重塑我国政府在市场经济中的作用相配合,绩效必然是大打折扣。只有在“国退民进”、“政退市进”的制度环境中,市管县体制改革才可能具有实际意义。

根据诺贝尔经济学奖获得者诺斯的观点,西方世界的兴起就在于国家在对经济人的关系上从政经不分型到政经保持距离型这一根本转变。因此,首先也是最根本的,要以“有限政府”、“公共服务型政府”为目标,逐步但坚决地推进政府再造,使政府从所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变,真正致力于提供一个能有效降低交易成本、鼓励竞争和创新的一流的制度环境。其次,由于改革后县级行政的经济社会管理权得到扩大,在不实行缩省即省管理幅度不变的前提下,省对县的直接管理很可能力不从心,县级政府对市场的位能将会增强,从而极可能为追逐政绩而侵蚀市场机制,加剧市场分割和地区封锁,危害区域经济的整合和发展。尤其是对于各产业集群区域而言,单体推进省管县的效果更值得怀疑。因此,即使实行了省管县,也必须注意加强对县的监督和制约。

总之,市管县体制改革一方面对于解决我国地级政府管理层乃至整个地方行政体制的问题具有重要意义,但另一方面,它只是我国政府再造工程的一个环节,当然也就只能是我国以市场化、民主化为方向的宏观经济政治体制改革的一个侧面而已。对市管县体制改革的意义和价值,既不能低估,更不能高估,更不能寄希望于毕其功于一役。

【研究追踪】

从“市管县”体制到“省直管县”体制改革:一个文献综述

<, B>争议与共识:“省管县”体制改革研究综述

省管县”体制改革:动因、障碍与对策

论市县脱钩:城乡分治与社会主义新农村建设

地级市改革的新思路:沉重的翅膀

地级市地位论:兼与撤地强县论商榷

中国推进“省管县”体制改革研究综述

张新光.从“中间层”突破:行政区划体制改革途径

来源:《决策咨询》2004年第7期