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浙江小城镇发展历程、态势及转型策略研究

时间: 2017-07-17 17:30:43来源: 作者: 阅读:

浙江工业大学建筑工程学院副院长、教授  陈前虎

浙江工业大学建筑工程学院硕士研究生    寿建伟

浙江大学城乡规划设计研究院硕士研究生  潘聪林

※浙江省科技厅软科学项目(2010C35035)和浙江省推进城市化工作协调指导小组办公室年度重大课题(2010Z02)的阶段性研究成果,特别感谢杭州市、宁波市、诸暨市、富阳市、余姚市、桐乡市、龙游县和开化县等地方规划建设部门在调研过程中的鼎力支持!

【摘要】自改革开放以来,浙江省每一次重大的区域经济社会转型和自下而上的地方改革都是从小城镇起步的,其改革历程可总结为两大发展阶段、三个转型时期、两条政策主线。目前,浙江省面临三大“赛跑”危机,即大都市“多中心空间结构的建立与郊区化无序蔓延、现代农业发展与农业要素结构锁定、县域块状经济转型升级与“浅度城市化”,因此需在总体策略与模式基础上,针对不同类型的小城镇采取分类发展策略,全面推进小城镇发展转型。

【关键词】小城镇;发展转型;改革历程;浙江省

回顾浙江省三十多年改革开放与发展的历程,可以发现每一次重大的区域经济社会转型和自下而上的地方改革都是从小城镇起步的,因此浙江经济也被称作“草根经济”,浙江模式被称作“新古典工业化与城市化”模式。20世纪80年代,虽然物资短缺,但遍布村镇的家庭民营企业依靠灵活的机制,及时补充城市国有企业物质生产供应的不足,使得浙江省很快就以各类专业市场的形式抢占了国内市场;20世纪90年代中期,国内开始出现全国性生产过剩现象,浙江省通过撤乡并镇、空间重组的策略,加快推进产业集聚与升级的步伐,以产业集群的形式推动出口外贸经济的持续发展,及时拓展了国际市场;到了2005年左右,产业集聚带动人口集聚,一系列面向人的发展与需求的各类公共品短缺问题凸显,而“强镇扩权”又很好地适应和满足了小城镇规模扩张及日益增长的公共服务与社会管理需求。在国际贸易环境日趋恶化与出口经济日益严峻的情况下,浙江省适时启动了经济发展的内需“引擎”,避免了其县域经济这趟“快车”减速乃至熄火的可能。目前,宏观经济环境和区域发展需求呈现出更加复杂、多元的趋势,小城镇系统内部也相应表现出明显的分化态势。如何通过政策机制的创新引导不同区位条件、资源优势和发展基础的小城镇从“分化”走向“分工”,是当前小城镇发展研究急需破解的重大难题。可以说,小城镇再一次被推到了时代改革发展的前沿阵地。截至2009年底,浙江省共有各类建制镇735个。从地域分布来看,130多个小城镇位于11个地级市辖区,其余近600个小城镇位于58个地方县市;从经济生产规模来看,240个工业强镇所创造的GDP、工业产值和财政收入占浙江省整个小城镇经济系统的80%以上,它们生产的近110种产品的产量居全国前2位,占所有产品产量的21%,其余近500个小城镇各方面条件较差,经济实力较弱。

1、浙江省小城镇的发展历程与政策回顾

浙江省小城镇三十多年的发展改革历程大致可以总结为两大发展阶段、三个转型时期、两条政策主线。

1.1两大发展阶段

以20世纪90年代中期为界,可以将浙江省小城镇的发展分为前十五年原始工业化模式下的自我快速积累阶段和后十五年政府调控下的发展转型阶段。由于这两个阶段在政府行为和发展的背景、动力、形式、绩效等方面存在明显的差异,民间形象地将它们称为“无心插柳”和“有心栽花”两个阶段。改革开放初期,得益于农村生产要素的激活和浙江省地方政府“无为而治”的制度优势,家庭作坊和个体私营(民营)企业蓬勃发展,村镇经济异军突起,小城镇数量也由1978年的不足200个上升到1995年的961个。1995年以后,受整个宏观经济环境变化的影响,从中央到省、市、县各级政府的主动调控力度明显加强,乡镇经济发展的各项指标数据明显放缓,小城镇数量也在1998年达到1006个之后逐年下降。

1.2三个转型时期

后十五年的发展转型阶段可分为“九五”(1996年~2000年)的探索、“十五”(2001年~2005年)的推进及“十一五”(2006年~2010年)的深入三个时期(表1)。

(1)“九五”期间,中央曾多次召开部门会议研究小城镇的转型对策,并相继发布了若干个有利于小城镇综合发展的政策措施,如1995年的《小城镇综合改革试点指导意见》,1997年的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度意见》,以及2000年《关于促进小城镇健康发展的若干意见》等,初步提出了小城镇综合改革试点的工作思路。在中央政策的驱动下,浙江省成为全国实行小城镇综合改革试点的重点省份之一。与此同时,浙江省也进行了一系列小城镇改革的本地探索:一是在全国试点的基础上,确立了100个综合改革试点镇,从财政、管理、户籍和投(融)资体制等多个方面尝试改革,并于2000年进一步明确将136个省级中心镇作为未来小城镇培育发展的重点对象;二是探索推动基层的行政区划调整,以扩大小城镇发展空间,促进要素集聚和基础设施的合理配置,解决小城镇低水平重复建设问题。总体而言,这一阶段的改革实践更多的是自上而下的国家及省级政府的实验性推动,地方政府的主动改革意识还没有被充分调动起来,因此改革的广度和深度有限。

(2)“十五”期间是浙江省小城镇转型发展的推进阶段,在继续提升重点城镇发展潜力的同时,加快改革的地方化进程。主要表现有两点:一是这一阶段全省乡镇区划整合力度前所未有,几乎所有的地方县、市、区都推行了乡镇(村)撤并工作,从而基本奠定了省域内现有小城镇的分布格局;二是改革探索进一步地方化,改革主体由省延伸到县。例如,缙云县在2000年出台《关于进一步明确壶镇小城镇综合改革试点管理权限与政策的意见》,诸暨市在2003年下发了《诸暨市组群中心镇综合改革试点方案》,试点对象为店口镇和牌头镇;永康市规定五大中心镇的土地出让收益、基础设施配套费全部归镇所有,每年财政安排500万元专项资金采取“以奖代补”的形式支持重点城镇建设;宁波市鄞州区在2005年将姜山镇和集仕港镇列为小城镇建设试点镇。这些直指重点城镇建设资金困难问题的政策措施取得了显著成效,“低、小、散”的产业格局得到扭转,产业集中化、规模化程度不断提高,全省块状经济的区域化格局基本形成,重点城镇的优势地位不断强化,小城镇系统规模结构发生显著变化,内部差距逐步拉大,发展的主要矛盾也开始转变为城镇化与工业化的不相适应,以及强镇与弱镇的不相协调发展等问题。这一时期小城镇建设还承担了另一项极为重要的“公共职能”,即农村的现代化改造,这是浙江省乡镇转型发展和城乡改革推进不同于以往的一个重要方面,标志着小城镇的建设由镇区向镇域扩展。2003年~2005年,浙江省共发布了5个面向新农村建设的支持性政策。在这些政策的强势推动下,农村建设成效显著,硬件基础设施得到极大改善,在很大程度上降低了乡村地区的生产和交易成本,激发了乡村的潜力和活力,扩大了小城镇发展的市场基础。

(3)“十一五”时期,政策供给的广度和深度都有了很大拓展,是浙江省小城镇转型发展的深入阶段。主要体现在三个方面:一是发布了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(2007年),在全国率先推出“强镇扩权”改革,提出要分阶段培育200个特色明显、经济发达和辐射能力强的现代化小城市;针对性、系统性地推出扶持政策,赋予中心镇部分县级管理权限,突破现有发展瓶颈和体制约束,集中力量提升中心镇的管理能力、建设品质、规模效应和发展潜力,解决城镇化和工业化不相适应的矛盾。二是提出要通过政策扶持,“做大、做强特色优势农业产业,积极引导农民下山脱贫,积极扩大劳务输出,加强基础设施和生态环境建设,加快农村社会事业发展,加大区域协作和结对帮扶力度”。三是省委省政府发布了《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》(2006年),之后又连续发布了多个关于农业主导产业、农家乐、农业机械化和农业保险的配套性文件,明确提出“十一五”期间新农村建设的重点由大规模的基础设施建设转向农业结构的市场化改造和乡村资源的综合性开发,即着重挖掘农村和农业的市场价值,全面、深入推动全省农业转型和城乡统筹发展。然而,除了“强镇扩权”改革取得明显成效外,后两项工作都因缺乏明确的空间主体和有效的激励机制而收效甚微。

1.3两条政策主线

回顾浙江省改革发展历程,可以发现两条政策主线:一是面向区域重镇和工业强镇的政策供给,“中心镇培育工程”;二是面向农村现代化的政策供给,“新农村建设工程”(表2)。

浙江省针对小城镇的政策供给具有鲜明的问题导向特征,改革在取得显著成效的同时又不断积累新的问题与矛盾,发展转型的阶段性特征十分明显。

2、浙江省区域经济与城市化发展态势

笔者将当前浙江省区域经济和城市化发展面临的新问题与矛盾总结为三大“赛跑”危机。

2.1大都市“多中心空间结构”的建立与郊区化无序蔓延之间的“赛跑”危机

自1998年浙江省第十次党代会提出“加快城市化,促进中心城市发展”战略以来,经过十余年的调整,省域城市化的基本格局发生了重大变化,空间布局的主要矛盾由“过疏”转向“过密”(图1),尤其是省域中心城市因人口集聚而引发了交通拥挤、房价高企、用地紧张、空气与水环境恶化、社会矛盾与治安差等一系列问题。一些城市化快速发展的县(市)域中心城市也面临着同样的窘境。与此同时,大都市周边的一些小城镇抓住“强镇扩权”的机会,“一窝蜂”地开发房地产,导致大量郊区楼盘因缺乏就业岗位与配套设施而处于闲置状态。这些小城镇不仅没有成为大都市经济健康成长的“得力助手”,反而成了妨碍区域一体化快速发展的“绊脚石”(图2)。“中心城区住不好,郊区不好住”成为区域与城市空间结构问题的突出写照①。

2.2现代农业发展与农业要素结构之间的“赛跑”危机

近十年来,浙江省城乡人口结构发生的巨大变化,使农业的市场需求结构(类型、规模和品质等)发生根本变化,蔬菜、水果、肉类、家禽和水产等都市消费型农产品的供求失衡,CPI指数不断升高。在城市化滞后工业化这一问题尚未得到根本解决的情况下,区域经济又面临着严重的农业现代化滞后于城市化进程的结构性问题—农产品价格节节攀升,城市化成本步步提高,严重阻碍了城市化进程。城市化的快速发展已经对农业结构调整的步伐和方向提出了更高、更紧迫的要求,但同时落后的农业用地资源管理系统、低效的物流体系、贫乏的乡村人力资源与生产要素、碎化的农地布局等问题长期制约现代农业发展,农业的发展要素与条件非但没有得到明显改善,有些甚至出现了恶化趋势②。农业用地规模化提升不足将极大地制约农业结构的转型升级,并造成农业的技术过剩和产出低效。根据国际经验,城市化水平达到45%~65%是低成本、全面推进农业要素结构调整的一个重要“时间窗口”。2010年浙江省城市化水平达到了61.6%,已接近“时间窗口”的关闭时间,因此必须加快调整转型,避免陷入长期的农业要素结构锁定状态③。

2.3县域块状经济转型升级与“浅度城市化”之间的“赛跑”危机

近240个中心镇和工业强镇是浙江县域经济发展的中坚力量,但随着近年来国际经济环境的日趋恶化,出口外需受到挤压,内需不振,民工荒、技工荒愈演愈烈,劳动力成本不断提高,土地和人力资源持续紧缺,以加工装配为主要环节的浙江块状经济中心城镇一方面面临着产业链拉伸延展的巨大压力,另一方面又面临着发展动力由工业化生产推动向城市化消费带动转型的重大挑战。如何在城市化进程中尽快实现全省两千多万流动人口的本地化与资本化,从而使人力资源优化成为产业升级与增长方式转变的重要推手,成为一个急需解决的重要问题。然而,近十年来浙江省县域城市化的发展陷入了“低度(数量水平滞后)”问题尚未根本解决、“浅度(质量水平滞后)”问题又浮出水面的双重困境④。据第六次全国人口普查数据统计,2000年~2010年,浙江省城镇人口增加到了1077.55万,其中全省常住人口中省外流入人口占到了总人口的21.72%。另据近三年来对全省外来务工人员就业情况的抽样调查表明,从事农业和服务业的人口比重分别提高了0.9%和2.7%,而从事第二产业的人口比重相应下降了3.5%;在市(县)的就业人口比重提高了3.1%,而在村镇的就业人口比重持续下降;有回乡创业意愿的人口比重提高了7.9%。这些数据显示,如果大量的外来人口不能随着产业链的拓展而持续不断地转化为真正意义上的城市产业工人,则浙江块状经济将随时面临“人去楼空”的危局。

2.4小结

三大“赛跑”危机说明了当前浙江省小城镇发展转型环境的复杂性、时机的紧迫性和路径的多样性,继续延用“强镇扩权”思路不仅不利于解决强镇本身面临的问题,更不利于小城镇整个系统乃至区域整体的协调持续发展。只有坚持“分类发展、分类管理和分类考核”的基本原则,并通过整体性、系统化的“顶层设计”来推动小城镇差异化、协同化发展,才能转“危”为“机”,“跑赢”浙江省城市化发展中的这段关键“赛事”。

3、浙江省小城镇发展转型策略

3.1总体策略与模式

多元、分化是浙江省小城镇发展的基本态势,未来小城镇发展的政策思路焦点在于“小城镇系统发展能力的优化”及“如何更好地与区域需求接轨”两个方面。因此,应从分类指引和政策系统供给的角度来思考小城镇发展转型的策略与路径。根据目前浙江省小城镇发展状况,可总结出以下三种城镇类型:一是基于大都市快速成长背景下的都市型小城镇,约占城镇总数的20%;二是面向农业现代化目标的县域农业型小城镇,约占城镇总数的50%;三是以工业化与城市化转型升级为导向的县域块状经济中心城镇,约占城镇总数的30%。

3.2分类发展的策略思路

(1)都市型小城镇。大都市的快速膨胀使得周边小城镇的发展机会往往处于过剩状态,但以简单分权为导向的地方行政体制改革无法适应整个都市化地区的发展变化与需求。以下四个方面对都市化地区小城镇的发展是至关重要的:一是加强区域统筹和分工定位,以中心城市功能延展为指导思想,对小城镇进行科学的规划、布局和建设;二是市、县(区)、镇(街道)三级行政部门分别围绕规划、建设、管理开展分工,进一步厘清事务权限,完善“责权相统一”的大都市区垂直管理架构;三是统筹部门管理,建立水平管理机构,强调在规划、土地、财政等政策领域的适度集权,构建大都市区统一的政府管理、规划建设和资金投入机制;四是建立分类管理与考核机制,鼓励小城镇地方政府根据区域分工定位、市场需求和自身优势选择最优化的长期发展模式。

(2)县域农业型小城镇。量大面广的县域农业型小城镇是未来浙江省农业现代化的主要空间载体,目前正处于从传统农业向现代农业转型的关键时期。对这些城镇的发展支持具有很大的政策供给空间,但目标指向不应是简单的扶贫问题,而是如何提升它们的区域价值与要素发展能力,优化生产组织结构,推动专业化、机械化与区域化发展。主要的策略思路有:一是建立严格的农业用地转化为城乡建设用地的审批制度,抑制农业用地价格的恶性上涨,保证农业用地边界的完整性;二是研究并推行立足农业现代化、面向农业优势镇的扩权改革,以提升当地政府服务“三农”的积极性和自主创新能力;三是以镇域为单元,通过农业用地管理机制创新,持续推进农业资源整合和适度规模化经营;四是加快培育现代农业经营主体,防止农业人力资源的贫瘠化;五是推进县域管理体制创新,建立差别化的基层政府考核机制;六是鼓励地方实行“大农业”区建设,因地制宜地推行镇乡区划合并;七是扶持一批农业经济重镇,初步构建农业服务的基层支撑网络。

(3)县域块状经济中心城镇。这类城镇进一步发展的核心任务是实现由工业化推动向城镇化带动转型,这不仅是其自身转型发展的需要,更是县域经济质量提升的整体性要求。目前,制约其发展的最大因素在于劳动力,缺乏合适、足够的劳动力是区域块状经济转型升级的最大问题。因此,劳动力的发展成为首要任务,如何以人为本,在区域层面动员、组织和管理劳动力资源,应是下一步“强镇扩权”深入改革的议题。建议采取的策略有:一是成立块状经济小城镇基础设施建设专项基金,建立市区与小城镇的财政分享制度,改变以县城为主的公共基础设施和服务设施布局模式,引导县域城市化持续、协调、均衡发展;二是推进和落实外来人口“本地化”的系列社会保障政策与人力资源提升工程,建立一整套以消费为主的社会体系,推动城镇向以内需为主的消费社会转变;三是加强与县城的职能联系和产业互动,推动同城一体化;四是适时调整和扩大行政范围,充分利用中心镇的区域影响力。

4、结语

特殊的国情、特定的发展阶段,决定了小城镇在浙江省经济中扮演特别的角色。回顾历史,展望未来,整体性、系统化的“顶层设计”始终是推动小城镇差异性、协同化发展的根本保障,也是浙江区域经济活力不竭的秘籍所在。面对当前及未来错综复杂的宏观形势,坚持“分类发展、分类管理和分类考核”的基本原则,聚焦于“小城镇系统发展能力的优化”及“如何更好地与区域需求接轨”两个政策供给方向,走差异化、协同化的发展之路,是浙江省小城镇抢占未来发展机会的关键策略。

注释:

①据课题组的抽样调查,15个百强县市中心城镇与下属41个中心镇的平均房价差距达到4.7倍;杭、甬、温中心城区与周边郊区的房价差距也达到了2.7倍。

②最新的浙江农业普查数据显示,仅有30%的农业经营户的主要收入来自农业;而在所有的农业从业人员中,51岁以上的人员比例达53%;高中及以上文化水平的人员比例仅为3%;全省种植和养殖大户约30万户,所占比重仅为6%;农户承包经营的耕地规模平均不足5亩,大部分农户的经营面积在3亩以下,而世界平均水平是16亩。

③不完善的农地政策及政府对农业的高额补贴,加速了农业人力资源的兼业化和老龄化,也阻碍了农地的规模化整合。事实上,浙江有些地方已经处于农业结构的“锁定状态”,面临农业人力资源的兼业化、老龄化和土地资源的碎化等问题。

④目前城市化率计算是把城市常住人口作为总人口的分子得出,把没有享受到城市居民同等的社会保障、没有解决身份认同和身份归属问题的大量农民工作为城市人口来计算城市化,结果显然是“浅度城市化”。按农民生活习惯,必然导致每年春节后一个短暂的用工荒时段。郑秉文认为,“浅度城市化”是导致周期性用工荒的重要原因。

参考文献:

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来源:《规划师》2012年第12期