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千户农民对农村公共服务现状的真实看法

时间: 2017-07-17 17:28:24来源: 作者: 阅读:

——基于29个省份230个村的入户调查

东北大学工商管理学院博士研究生夏 锋

※中国(海南)改革发展研究院承担UNDP国别项目“新农村建设与土地政策、公共服务和乡村治理创新研究”(CPR/2006/332)的阶段性研究成果之一,作者感谢殷仲仪、王天意、张娟、倪建伟和匿名审稿人对论文提出的建议。

【摘 要】为农民提供基本而有保障的公共服务既是改善民生的重要任务,也是新农村建设的重要目标之一。本文通过29个省份的农户问卷调查,基于农民基本公共服务的现实需求,分析农村民生类、生产类、公共安全类和环境保护类基本公共服务现状和存在的主要问题,并根据调查结果提出了发展农村公共服务体系的政策建议。

【关键词】基本公共服务;农民需求;现状;政策建议

中共十七大报告中明确把“改善民生”作为社会建设的重点。改善占人口最多的农村居民的基本公共服务无疑是改善民生的重要任务之一,也是推动社会主义新农村建设的重要手段。为了解农村基本公共服务现状及存在的问题,中国(海南)改革发展研究院开展了涉及29个省(市、区)、230个村的问卷调查。此次调查共发放问卷1100份,回收945份,其中有效问卷936份,在对调查数据进行统计分析的基础上形成本文。

一、农村基本公共服务的现实需求——农民的声音

(一)当前农民最关心、最需要的基本公共服务

为农民提供基本而有保障的公共服务是新农村建设的重要任务之一。现阶段,农民最关心、最需要解决的基本公共服务有哪些呢?调查显示,看病难、看病贵,子女上学难、费用高,提高收入是农民最期望解决的三种基本公共服务,认同度都超过了50%。对养老、就业、道路、农田水利设施建设等基本公共服务的需求度也较高(见表1)。由此可见,民生类基本公共服务(如教育、医疗、就业、社会保障、提高收入)和生产类基本公共服务(如基础设施、道路、农业技术推广)是农民最关心、最需要的基本公共服务。另外,从调查数据看,农民对文化娱乐、公共安全和环境保护等公共服务也表现出较强的需求度。

(二)农民对各级政府出台和落实支农惠农政策、履行公共服务职能的满意度分析

调查显示,农民对各级政府和相关机构出台和具体落实涉及基本公共服务的惠农政策满意度较高。通过纵向比较可以发现,从中央到地方,农民对各级政府的满意度逐级下降。从中我们可以推测,农民对中央出台惠农政策是拍手叫好的,但在具体贯彻落实中存在“走形变样”问题,越到基层,这种倾向越明显(见表2)。

(三)各级政府出台的涉及基本公共服务的惠农政策对提高农民收入的作用

政府惠农政策效应直接表现在是否促进农民增收。调查显示,这些政策对提高农民纯收入和可支配收入起到了一定作用,但由于农资价格和其他非农产品价格上涨,农民收入增长缓慢;还有相当比例的农民认为这些政策对提高农民收入作用不明显,甚至有下降的趋势(见表3)。由此可见,真正提高农民收入,各级政府还要加大支农惠农的力度。

二、民生类农村基本公共服务现状与问题

(一)农村教育

1.义务教育是农民眼中最重要的教育。从调查情况看,农民对义务教育需求度最高,达到4912%,其次是农业技术培训(32.8% )、外出务工培训(11.4% )、职业教育(5.4% )。值得注意的是,近1/3的农民对农业技术培训表现出较强烈的需求,表明传播现代农业技术,培育有文化、懂技术、会经营的新型农民对新农村建设的重要性。

2.对农村义务教育现状的满意度。调查显示,农民对义务教育现状总体满意度不高,有44.7%的农民选择不满意(见表4)。如何保证教学质量成为农民关心的首要问题,表现在农村教学质量差和教师素质差。优秀教师的流失、农村基础教学设施落后是造成教学质量差的主要原因(见表5)。

3.教育负担仍然过重。教育负担可以从实际支出负担和心理负担两方面反映。调查显示, 75.1%的农民认为,同五年前相比,教育支出占家庭收入的比重明显提高和有所提高,超过1/3的农户年教育支出占到年收入的一半以上。从农民心理负担看, 76.8%的农民感到子女上学负担非常重和较重;只有5.1%的农民感到教育负担不重。

(二)农村基础医疗

1.“自己买点药吃”是农民生病后首选的诊治方式。从表6可以看出,农村居民及其家属生病后,采取的主要治疗方式是“自己买点药吃”,而且有39%采取了“硬挺着”不治疗的方式,去医院看病的比例只占少数。

2.农民看病贵、医疗服务水平低是农村基础医疗服务最突出的问题。新型合作医疗在全国农村试行后,在一定程度上减轻了农民医疗负担,37.2%的农民感到看病比以前便宜了,例如,农村孕妇生孩子绝大多数在乡镇卫生院(49% )或县医院(42.1% )。但仍有70.8%的农民感到医疗费用太高而放弃就诊。农民生病后不去就诊的原因还有当地医疗水平太低、部分医疗费不报销和看病不方便(见表7)。深入分析可见,药品价格高(98.7% )和医疗机构乱收费(51.3% )是造成看病贵的主要因素。另外,检查项目太多(37.6% )和农民收入太少(29% )、个人支付比例高(15.2% )也是造成看病贵的原因。

3.农民参加新型农村合作医疗的比例较高,而报销比例低是新型农村合作医疗存在的主要问题。调查显示,有68%的农民参加了新型农村合作医疗,但对该制度满意度(47.7% )并不高。农民对新型农村合作医疗不满意的原因,首先是报销比例太低(68.3% ),其次是只管大病、不管小病的保障模式(20.7% ),再者是定点医院收费高(16.3% )。另外,门槛费用高(14.2% )、定点医院少、就医不方便(13.6% )、定点医院医疗水平差(12.4% )、报销手续麻烦(11.8% )等也是农民对新型农村合作医疗不满意的原因。对于新型农村合作医疗保障重点, 47.9%的农民认为应当保大病或住院费用;34.3%的农民认为应当保小病或门诊;还有17.8%的农民认为应当二者都保。当我们问农民“您愿意在政府加大投入的前提下,按比例多交钱吗?”76.9%的农民回答不愿意,表明绝大多数农民不愿意再多掏钱。

(三)农村社会保障

1.享受最低生活保障的农民比例较低,但该制度对改善农民生活作用明显。调查显示,农民家庭享受最低生活保障的比例仅为25.9%,但享受最低生活保障的农民感到该制度对改善生活发挥了较大作用(64.9% )。

2.社会养老保险覆盖面较窄,参保率较低,传统的“养儿防老”依然是农民的主要养老方式。调查显示, 56.5%的农户没有参加养老保险,农户中60岁以上的老人绝大多数没有领取过养老金(78.3% )。另外,农村社会福利事业发展也相对滞后, 54.7%的乡镇没有敬老院。在农村社会养老保障发展严重滞后的背景下,45.7%和39.2%的农民依然选择了传统的“养儿防老”和“靠自己”的保障模式;还有34.2%的农民把养老寄托在政府身上;依靠土地(27.5% )也是农民养老的主要方式之一;只有19.3%的农民选择了买保险来防老。另外, 17.7%的农民老了之后到底依靠谁还不知道。导致农民参保率低的主要原因是政府没有组织农民参加养老保险(85.7% )和参保费太高(60.6% );还有6.9%的农民认为到岁数领到的养老金太少、不划算。这种结果,一方面说明了政府组织社会养老保险工作的长期滞后,另一方面也说明政府对养老保险知识的宣传不够,很多农民根本不了解什么是“农村社会养老保险”,因而参保意识不强。

3.基本社会保障在农民工中的覆盖率偏低。调查显示,与城镇居民相比,农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比例偏低。虽然农民在城镇干着脏、累、险的工作,但仍没有享受与城镇居民均等的基本公共服务(见表8)。

(四)农民工就业服务

1.农民工最希望政府提供的就业服务。调查显示,农民工最希望政府提供的就业服务主要包括:免费就业培训( 69.9% )、组织劳务输出(49.8% )、直接提供就业岗位(45.6% )、为农民工提供医疗、养老保险服务(34.8% )。其他公共服务还包括为农民工提供法律援助(27.5% )、提供廉租房(15.4% )等。

2.靠亲友介绍是农民工寻找工作的主要渠道。调查显示, 55.6%的农民工是通过亲友介绍找到工作的;而通过政府组织安排工作的只占23%;还有近20%的农民通过“闯世界”来寻找工作。

3.农民工接受技能培训和安全培训的比例较低。调查显示, 88.6%的农民工没有接受过任何技能培训,即使接受过技能培训的农民工, 73.4%感到对寻找工作、增加收入的效果并不明显。调查还显示, 30.5%的农民工没有接受过安全培训。农民工多从事高危险职业,在没有任何安全培训的情况下遭受工伤的可能性极大。

4.工资低、拖欠工资是农民工就业面临的突出问题。调查显示, 62.1%的农民认为,外出务工遇到的最大问题是工资低。即使在低工资下,还有35.6%的农民工曾经被拖欠过工资。当被拖欠工资时, 52.9%的农民工只能忍气吞声;在忍无可忍的情况下, 47.7%的农民工才去求助政府部门。与老板协商私了(34% )也是农民工追讨工资常用的方式。在采取了以上手段还不能追回劳动报酬时,农民工才被迫采取暴力手段威胁老板补发工资(24.3% )或是求助讨债公司(20.3% )。只有不到20%的农民工采取到法院提起诉讼的方式来追回工资。

三、生产类农村基本公共服务现状与问题

(一)土地

人多地少是我国农业发展存在的主要问题之一,土地问题在很多农村成为矛盾的焦点。此次被调查农户户均219亩耕地,户均4166人,人均耕地不到1亩。

1.农民对现行土地政策的满意度较低。调查表明, 58.4%的农民对现行土地政策不满意。对现行土地政策不满意主要是担心土地政策会变。我们询问被调查农民“是否担心土地承包30年不变”, 46.2%的农民表示“担心”。可见,还有相当多农民对保障土地使用权的相关政策的长期性和稳定性表示怀疑。

2.土地补偿费标准低。被调查的农户中,有55%的农户曾经被征用过土地。其中, 70.4%的农民领到了土地征用补偿款。目前土地征用过程中存在的突出问题是补偿标准低,农民真正领到的补偿款更少。调查显示, 95.1%的农民认为征用土地补偿标准低,仅有4.9%的农民认为补偿标准合适。被征地农民中,近70%的农民每亩领到1-2万元补偿款, 2714%的农民领到的土地征用补偿款不足1万元。根据相关研究,这样的补偿费远远低于土地市场价格。由于农村社会保障还处于探索阶段,征地补偿费过低给农村稳定埋下了隐患。

3.求助政府是农民解决土地纠纷的主要处理方式。调查显示,农民发生土地纠纷的主要处理方式是找乡镇干部(84.2% )、法院(62.8% )、村干部(34.7% )来解决,说明农民对基层政府比较信任。当农民通过政府无法解决时,才不得不采取其他解决方式,例如找熟人调解(22.5% )、上访(14.1% )、自己通过暴力手段解决(8.1% )。

(二)基础设施

1.农民对各项基础设施需求的优先排序。调查显示,农民最希望政府提供基础设施的选择比例由高到低依次是道路(72.7% )、电力设施(63.6% )、安全饮用水设施(55.7% )、农田水利灌溉(32.6% )。

2.从农村基础设施的供给来看,农民对政府的工作评价较高。近几年,政府加大了对农村基础设施建设的投入力度,农村基础设施得到明显改善,农民对政府的工作给予了较高评价,农民对政府工作表示非常满意和较满意的合计达66.9%。

3.农民参与基础设施建设表现出的矛盾心理。农村“一事一议”制度是农民参与基础设施建设的主要方式。从被调查者实际参与次数看,平均每年为1.91次。根据农户访谈,农民对“一事一议”制度并不太感兴趣。其中一个重要原因是“议而不决,决而不行”,农民逐渐丧失了参与热情。但是,当我们问“村里搞基础设施建设,你们愿意出钱吗?”56.7%的农民回答愿意。农民不愿意出钱的主要原因是很多基础设施不符合农民的需要(50.8% )。从中我们也可推测出农村“一事一议”开展难的原因就在于农民需求的异质性,拟建的基础设施难以符合不同农民的意愿,造成了集体选择的“困境”。

另外, 32.8%的农民认为修建农村基础设施是政府的事,政府应该出钱。如何根据各地实际情况,建立以政府为主导的社会参与机制是改善农村基础设施需要解决的问题。

四、公共安全类与环境保护类农村基本公共服务

(一)公共安全

1.农村社会治安明显改善,农民对政府维护社会治安所做的工作满意度较高。调查显示,63.9%的农民感到与十年前相比,农村社会治安明显变好或较好,仅有10.6%的农民认为现在农村社会治安较差或明显变差。农村社会治安明显改善主要是由于政府加强了维护农村社会治安的工作力度, 87.4%的农民对政府所做的工作表示满意。

2.农村假冒伪劣消费品的比例较低,假冒伪劣农资产品的比例较高。调查显示, 61.8%的农民没有在村里买到过假烟、假酒、假药等假冒伪劣生活消费品,但仍有38.2%的农民曾经买过。形成鲜明对比的是,农民曾经买到过假冒伪劣农资产品的比例较高, 80.4%的农民曾经买到过假化肥、假农药、假种子等农资产品。表明政府对查禁假冒伪劣农资产品的力度还远远不够。调查还显示,农民买了假冒伪劣商品后,仅有10.1%的农民会向政府相关部门举报。

(二)环境保护

1.村容村貌明显改善。调查显示,与三年前相比, 91.5%的农民感到所居住村庄的村容村貌明显变好和较好,仅有1.2%的农民感到村容村貌变差或明显变坏。

2.农民保护耕地资源、水资源的意识较强,保护森林资源的意识较弱。调查显示,农民认为最需要保护的生态资源主要是耕地资源(56.6% )和水资源(40.1% )。农民对森林资源的保护意识还不强,只有212%的农民认为森林资源是最需要保护的生态资源。

五、政策建议

(一)完善新型农村合作医疗制度。中央和省级政府应当逐步增加投入比例,稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期。出台优惠政策,免除农村五保户、特困家庭的参合费,提高参合率。尽快建立医疗救助运行机制,增加财政投入,合理确定救助对象,提高救助效果。进一步完善保障办法,在保大病的同时兼顾常见病、多发病的预防和治疗。逐步扩大定点医疗机构,使参保农民有更多的选择余地。增强农村基本医疗服务能力,促进医疗机构改善服务质量和降低价格。

(二)提高农村教学质量,切实减轻农民教育负担。进一步明确各级政府在农村义务教育方面的支出责任,把原来的学杂费规范地转换为中央、省、市县的政府投入,通过中央和省级政府进一步的经费追加,逐步缩小城乡义务教育办学条件和教育质量的差距。建议贫困县义务教育阶段的所有费用(包含杂费)原则上由中央及省级财政支出。以保证乡村学校教师队伍的稳定为重点,将乡村教师津贴纳入政府财政预算,确保按时足额发放。

(三)全面落实农村最低生活保障。各地区要根据农民最基本的生活需要和本地经济发展水平测算出贫困人口年人均消费水平和人均基本生活费支出,确定农村最低生活保障标准。保障资金的来源应坚持政府投入为主的原则,把农村最低生活保障资金列入财政预算。根据不同地区的经济发展水平,合理划分各级政府的资金负担比例;考虑到县乡财政的实际困难,尽可能降低其负担比例。加大中央、省两级财政转移支付力度,确保农村最低生活保障资金足额到位。

(四)在全国范围统一政策,规划和解决农民工基本公共服务。中央政府应统一政策,解决流动人口基本公共服务属地管理等相关问题。农民工在流入地创造财富,流入地政府应承担更大的责任,统筹规划解决。应当加强政策规划,全面解决农民工子女义务教育问题,探索解决农民工基本医疗的有效途径,建立农民工的基本社会保障制度,加强农民工的公共就业服务。

(五)赋予农民具有物权性质的土地产权。要明确界定国家作为土地终极所有者的权能,各级政府要尊重农民土地产权主体的地位,把主要精力放在土地规划的制定和执行上;规范集体(乡镇、村或村小组)享有对农村部分土地的所有权,使其主要扮演农民土地权益维护者的角色;明确农民土地产权的范围、国家公共利益的边界,依照国家法律、法规让农户享有农村土地使用权、继承权、收益权、流转权,使农民成为独立的产权主体。尽快建立农村土地纠纷的法律援助机制,在农民土地权益遭受侵害时能够方便地获得法律救助。

(六)继续增加对农村基础设施建设的投入,发展现代农业,促进农民增收。尽快出台《农业投资法》,保障财政重点支持与农业生产和农民增收密切相关的乡村道路、农村水电、安全饮水等中小型基础设施建设。建立以政府为主导的社会参与机制,鼓励民间组织投资农田水利设施建设。

参考文献:

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[2]迟福林.以基本公共服务为主线推进农村综合改革.中国经济时报, 2006-12-06

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[6]段应碧.深化农村改革需要认真探索的几个问题——在“新阶段的农村综合改革”国际研讨会上的主题演讲.中国(海南)改革发展研究院简报, 2007-12-14

来源:《农业经济问题》2008年第5期