调查研究 首页 > 调查研究

​基于统筹城乡发展视角下的中国农村土地管理问题研究

时间: 2017-07-17 17:17:55来源: 作者: 阅读:

  川师大土地资源规划与评价实验室、西南财大中国西部经济研究中心讲师、博士  任  平

  川师大土地资源规划与评价实验室、西南财大中国西部经济研究中心教授、博导  周介铭

※四川省科技厅软科学资助项目;四川省教育厅重点资助项目(2006A073)

【摘  要】在我国城乡差距不断加大,“三农”问题不断突出的背景下,成都市和重庆市被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。在统筹城乡发展中,土地统筹是重中之重的问题,尤其是目前农村集体土地管理制度严重制约城乡协调发展,对其进行改革势在必行。文章基于统筹城乡发展的视角,探讨农村土地管理存在的制约因素,针对问题提出农村土地管理制度改革的具体措施和建议。

【关键词】统筹城乡;土地管理制度;改革和创新;试验区

一、统筹城乡改革试验区产生背景

改革开放以来,我国经济快速增长,居民收入不断增加。但在经济快速发展的同时也出现了很多问题,突出地表现在城市和乡村的矛盾、城乡差距不断加大,二元经济结构明显强化。据统计,1988年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比例为2.17:1,2002年扩大到3.11:1,2005年为3.22:1,2007年突破3.33:1[1],但据专家估计实际差距大概为5:1-6:1。城乡差距不断加大,“三农”问题突出,其结果是严重制约了我国经济快速、可持续发展,严重影响了和谐社会的建立。因此,必须通过城乡各层面的改革,建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制,增加农民享受社会发展成果的机会,逐步使农村和城市互相融合,最终实现城乡一体化。

2003年10月14日党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出了“五个统筹”(统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放)的改革要求,“五个统筹”中统筹城乡发展是实现“五个统筹”的关键,是基础,是前提,是第一位的重要因素。所以,实现统筹城乡协调发展是当前我国最迫切的任务和战略问题之一,正是在这种特殊背景下,2007年6月国务院批准成都市和重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区,并要求试验区根据统筹城乡综合配套改革试验的要求,全面推进各个领域的体制改革,并在重点领域和关键环节率先突破,大胆创新,尽快形成统筹城乡发展的体制机制,促进城乡经济社会协调发展,也为推动全国深化改革,实现科学发展与和谐发展,发挥示范和带动作用。

二、统筹城乡中土地管理制度制约因素

(一)农村集体经济组织地位的模糊性和产权主体代表的非排他性

我国宪法和土地管理法等规定农村土地所有权属于农村集体经济组织,但到目前为止,国家层面上的法律法规都没有对农村集体经济组织这一概念下一个明确、规范的定义,从以前对农村集体经济组织的界定以及相关文件资料来看,农村集体经济组织是因土地等集体资产客观存在而存在的、连接一定区域内农民经济利益的组织,是社会主义公有制经济的重要组成部分,并是其在农村经济实现形式上的重要组织载体。但是在实践过程中,这一组织的法律地位是模糊的,从而导致集体土地所有权的权属不清。

土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和。包括土地所有权、土地使用权、土地收益权、土地处置权和土地抵押权等[2]。在我国实行农村土地集体所有的框架下,农民集体与农村集体经济组织的内涵不清,农村土地产权主体非常模糊,土地所有权和使用权界定不明,在现实经济活动中,农村集体土地的所有权经常处于模糊或虚位状态,故也有人称农村土地产权为“虚拟产权”。农村土地产权主体的模糊导致了土地产权权能的不完整和权利缺失[3]。

(二)集体土地与国有土地权利不对等、市场不统一

我国实行土地国家和集体所有制的地政体系,在制度设计上实行农村与城市、农业与工业用地分别管理的模式,没有形成城乡统一的土地市场。农村集体所有的土地不能直接进入工业、住宅和商业土地市场。

依照现有法律,只有国有土地才可以出让其一定年限的使用权,而农村集体尽管享有农地的所有权,但这种所有权却受到极大限制,不能像国有土地那样衍生出土地建设使用权。因而,农村集体就不能自行将其所有的土地转化为工、商业用途,获取土地增值的收益。相反,农地必须经过政府征用变成国有土地,才可以产生出建设使用权,并由政府向工、商企业出售。在这个过程中,政府既以需求方出现,又以供应方角色出现,对于土地这种最基本的生产要素和稀缺资源来讲,其配置方式完全违背了市场化原则,使用效率必然是十分低下的。再者,农用地征用制度是两个所有者地位不平等最直接、最突出的体现,征用造成了土地高度垄断,完全不合乎市场经济规则。

(三)集体土地流转缺乏技术支撑和可行的流转模式

农村土地流转除了交易成本过高、缺乏竞争的市场环境、各种权利不能得到法律有效保障外,最重要的是缺乏必要的技术支撑和成熟的土地流转模式。流转在某种程度上就是交易,交易就必须有价格。大家都知道,城市土地有完整的价格体系,如基准地价、宗地地价等,每一宗土地的价格都可以评估和量化;而农村土地则完全没有价格体系,农用地正在进行分等定级与估价试点,农村建设用地价格无法衡量和量化,这是农村土地流转的技术障碍,同时也是农村建设用地粗放、无序利用的重要原因。另外一个制约农村土地流转的因素就是农村集体土地流转没有成熟的流转模式,很多流转都是隐蔽的和“地下”的,缺乏成熟、可行的流转模式来指导政府和农民,从而保证农村土地顺畅流转。

(四)耕地保护缺乏制度和市场保障机制

全国保证18亿亩耕地是一条红线,绝对不能突破,同时全国城市化、工业化发展需要大量的建设用地,耕地保护与建设用地扩张成为一对尖锐的矛盾。据国土资源部公布的2006年度全国土地利用变更调查报告显示,截至2006年10月31日,全国耕地面积为18.27亿亩,比上年度末净减少460.2万亩,全国建设占用耕地387.8万亩,其中当年建设占用耕地251.0万亩[4]。从这些数据中可以看出,耕地保护的形势非常严峻,按照目前的趋势发展下去,突破底线也是“指日可待”的事情。从根本上讲,耕地保护缺乏制度和市场保障机制,在制度上要设计一种将耕地保护纳入政府政绩考核的制度,让地方政府官员意识到保护耕地也是政府的首要责任;同时也应该通过市场的层面,采用经济手段调动农民耕地保护的积极性,并依此建立一种长效保护机制。

三、国内农村土地制度改革主要模式

随着改革开放进程的不断深入,土地制度的改革呼声不断,全国各地也都在农村集体土地制度改革方面做了大量积极有益的探索。目前有四种最典型的农村集体土地改革模式[5]。

第一种,广东南海以土地为中心的农村工业化模式。在珠江三角洲,外资大量进入,在需要大量工业厂房和农民工住宅的情况之下,集体自建厂房和打工楼用来出租或者合资,开展股份合作的方式。农村集体在集体土地上修建工业厂房和打工楼,然后出租,变成永久的物业,农民一方面有土地的租金,一方面还参与二、三产业的劳动,租金占了收入中相当大比重,从而解决保障农民的长期可持续收入问题,这也是农民参与工业化过程,分享了土地升值的利益,又保持了土地集体所有权的性质,同时也保留了集体成员权。最终使得农民不仅拥有土地的权利,同时也拥有了土地增值后的权利。

第二种,山东德州开发区模式。该模式采取了货币补偿和留地补偿相结合的物业补偿方式,而且采用征地补偿与旧村改造相结合的方式。开发区给农民一定的货币补偿,并把那些最具市场价值的所谓“金角银边”的经营性用房让给农村集体。开发区采取让利给村民的方式,制定和实施了“按院补偿”的方案,补偿金额基本上可以买两套100多平米的住宅。这样,每户农民可以得到两套住房,一套自住,一套出租,每月有稳定的租金收入。所以农民实际上尽管还是农民,但已经参与和享受了城市化过程。

第三种,江苏昆山的三种农民合作社模式。昆山的三种合作社是因为外商和港台商人的进入使得这里的地价迅速上涨,所以农民看到商机以后自己开始盖厂房。第一种合作社是富民合作社,即盖厂房之类的。第二种是社区股份合作社,即把资产和所有的集体资产按股份量化以后来做。第三种是土地股份合作社,这些地方离城区相对远一点,主要是以经营果树、花木为主的农业土地合作社。这三种合作社中土地的价格制定都是由集体参与的,集体和农民都有话语权。

第四种,辽宁海城东三道村模式。该区域主要是搞蔬菜种植基地,由于外商的投资经营,使得当地蔬菜价格高涨,村集体就采用规模化经营思路,建立蔬菜种植基地,对于农民愿意将自己的土地加入基地组织的,集体就给予低保收入保障,并参与规模经营的效益分红;如果不愿意加入,村集体就会在另外一个地方给一块土地。农民加入基地组织后可以解决就业问题,还得到稳定的工资收入和分红收益。这种模式既保证了土地集体所有性质,又实现了农业规模经营和农民收入的增加。这四种农村集体土地改革模式,都从不同层面为解决农村集体土地流转和农民权益保障等问题提供了有益的经验,为全国统筹城乡中农村土地管理改革指引了方向和思路。

四、统筹城乡中的农村土地管理制度改革建议

基于以上农村土地管理制度存在的制约因素和国内开展的相关改革和创新经验的分析,我们提出了统筹城乡中农村土地管理制度改革的建议和具体措施:

(一)界定农村集体经济组织法律地位,进一步明晰农村土地产权主体代表

针对农村集体经济组织地位不明和产权主体模糊的问题,要对农村土地制度进行改革,必须首先界定农村集体经济组织的法律地位,建议农村集体经济组织的法律地位主体应确定为村民小组,并赋予法人资格,那么农村土地产权的主体代表也就是村民小组。理由是:首先,乡级集体经济组织占有的农田数量不多,且乡的范围太大,职能众多,监督、管理成本较高,不宜作为所有权主体代表。其次,村级集体经济组织本身就是行政单位,既要行使行政管理职能,如果又成为集体所有制土地的产权主体,则不可避免地享有所有权的全部权益。再次,村民小组作为集体土地所有权主体,有其合理性。一是村民小组作为所有权主体,有法律依据;二是村民小组作为所有权主体,有事实基础。在村民小组这个小范围内,保存着土地制度历史变迁的最完整信息,现实中土地的状况,包括地块面积、分布及土地质量等,最清楚的是在这一级。三是行政干预最难进入。作为产权主体的村民小组对于屏蔽侵犯产权行为比较有利。四是以村民小组作为产权主体代表,更能体现现代产权制度建设所要求的产权交易必须符合交易费用小而效益高的原则[6]。因此,法律上确定村民小组作为集体建设用地的所有权主体代表,具有管理的有效性和现实的可操作性。

(二)推进农村集体土地的流转,实现城乡土地市场统一

针对目前集体土地使用权流转现状和存在的问题,在建立城乡统一土地市场的基础上,完善相关技术支撑和设计相应的制度促进其市场化、合理化、有序化流转,达到土地资本化目标。

(1)实现农村土地资本化是农村集体土地流转的最终目标。农村土地与城市国有土地同样具有资本属性,土地资本化即指土地可以通过货币化(即土地能够以货币的形式,量化和变现其价值和财富效益)和市场化(即土地能依法且合法地进入土地市场进行流转,实现从土地资源向土地资产、土地资本的转变)的途径,体现其价值和财富效益,成为经济发展、社会进步和推进城市化、工业化的资本[7]。农村土地流转是实现农村土地资本化的重要途径,其中流转的市场必然是整个土地市场的统一,仅仅是农村土地市场的建立对土地资本化来讲是没有太大意义的。

(2)探索农村土地流转的技术保障和前提。在建立城乡统一土地市场的基础上,探索土地流转的技术支撑也是必不可少的一个环节,这个技术支撑就是要建立一套完善的价格体系。建议尽快建立农村基准地价和农村集体建设用地流转最低限价制度,对低于农村最低限价的流转要按基准地价征收相关费用。可以试行建立城乡统一的建设用地地价评估体系和农用地地价体系,从而保证土地流转有技术支撑和价值可以量化的前提,在价格杠杆的调节下,建立土地节约集约利用的长效机制。

(3)积极探索农村土地流转的多种模式。农村土地流转就必然要让农民从土地上解脱出来,让农民对土地使用权的交易有一定的信心和积极性。其中有几种土地流转模式可以借鉴:

1.“三保障、两放弃”模式[8],“三保障”是指农民能在城市二、三产业就业,农民在城市拥有自己的住房,农民能在城市享受社会公共服务;“两放弃”是指放弃农村耕地的承包经营权,放弃宅基地的使用权。该模式是农民完全脱离农村,退出农村集体经济组织,成为城市居民。

2.承包地经营权换社保,宅基地使用权换住房模式,该模式是指农民用承包地经营权换社保,宅基地使用权换城镇住房,但是没有退出农村集体经济组织,还可以继续享受农村集体经济组织带来的分红和收益。

3.以土地经营权入股合作经营模式,农民按自愿原则以承包土地经营权入股农业公司,实行“股权+红利+工资”的收入分配方式,保障农民收益可持续性。

(三)坚持基本农田总量不减少、质量不降低,多手段建立耕地保护新机制

创新基本农田和耕地保护机制,综合运用经济、行政、技术等手段确保在城乡统筹发展过程中耕地总量动态平衡、质量稳步提高和农民收入增加。结合国内统筹城乡发展的探索实践,我们认为可从以下几个方面进行创新,建立新型基本农田和耕地保护机制:

(1)设立耕地保护基金,建立耕地保护经济补偿市场机制。设立耕地保护基金就是根据耕地质量和综合生产能力,以耕地质量体系为基础,实行耕地的分等分级保护,对耕地实行类别保护与补贴。该基金除了用于提高耕地生产能力和为承担耕地保护责任的农民购买养老保险外,还可以用于对耕地保护好的集体和个人进行奖励,以市场化手段来提高农民保护耕地的积极性。

(2)有条件适度实行耕地异地占补平衡,缓解统筹城乡建设用地和耕地保护供需矛盾。对于耕地后备资源缺乏的区域,利用异地占补不仅能够实现本行政区经济发展而需要的占用耕地指标,在一定前提下可以适当增加用地指标,使该区域的土地资源能够充分发挥其经济潜力;而对于缺少或没有资金开发整理耕地后备资源的区域可以利用占用耕地区域的资金来实现这个目标,使自己区域的农业生产规模化,土地利用效益最大化。

(3)运用现代科技手段和村、乡(镇)目标责任制相结合方式,对耕地实行动态遥感监测。应充分运用现代科技手段(“3S”技术),对耕地实行动态遥感监测,各级国土管理部门要通过卫星遥感影像资料进行监控、抽查,从而保证耕地保护的实施效果。并将动态遥感监测范围从新增建设用地扩展到耕地和基本农田,使耕地保护监测与建设用地监测并重,并完善奖惩措施,保证耕地总量平衡。

党的十七大指出,要推动区域协调发展,优化国土开发格局。按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则,结合统筹城乡改革试验区的具体情况,探索以农村土地管理制度创新促进城乡协调发展的新格局。因此,我们提出统筹城乡发展中农村土地制度改革的总体思路:以科学发展观为指导,坚持“严格保护耕地和基本农田,积极推进农村集体建设用地流转,全面实现土地节约集约利用长效机制,加强失地农民权益保障”的基本思路,积极推进农村土地制度改革和创新。只有坚持这样的改革思路和原则,统筹城乡改革才能不断创新,不断向前推进。

参考文献:

[1]中华人民共和国统计局.中国统计年鉴(2007)[M].北京:中国统计出版社,2007.

[2]姚允柱.现代产权理论与我国农村土地产权制度改革[J].农村经济,2006,(8):5-7.

[3]李寿维,阮文彪.农村土地的产权残缺与改革[J].农村经济与科技,2007,(3):45-47.

[4]国土资源部公布2006年度全国土地利用变更调查结果报告[J].资源与人居环境,2007,(9).

[5] 张曙光.城市化背景下土地产权的实施和保护[E/OL].

http://www.tecn.cn/data/detai.lphp?id=15742,2007-08-26.

[6]杜伟,刘永湘.关于农村土地产权制度创新的思考[J].四川师范大学学报(社会科学版),2005,32(3):12-17.

[7]杨力壮.统筹城乡发展中的成都市农村土地资本化研究[R].农村土地资本化课题组,2008.

[8]林凌.“三保障、两放弃”:一种可供选择的统筹城乡改革模式[J].社科论坛,2008,(1):4-6.

来源:《华东经济管理》2009年第1期