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吉林省新农村发展的情势分析与对策研究

时间: 2017-07-17 17:16:55来源: 作者: 阅读:

东北师范大学城市与环境科学学院  房艳刚 刘继生

【摘  要】区域背景分析表明,吉林省非农就业增加缓慢,以工促农的能力不足;城镇化水平高,但增速放慢,以城带乡的能力弱;经济发展水平较低,新农村建设面临严重财政金融约束。可喜的是,农村税费改革和农村综合改革为新农村建设提供了制度动力。“三农”态势研究表明,吉林省大农业比较发达;乡村劳动力就业结构变动小,乡村城镇化进程缓慢;农民收入以农业为主,增收困难;农村发展具有一定基础,但仍有许多不足。为解决以上问题,吉林省应该大力发展劳务经济,促进农村劳动力的转移;推进农业产业化进程,带动农村发展;积极发展乡镇企业,缩小城乡差距;拓宽资金来源渠道,破解财政金融约束。

【关键词】新农村;区域分析;“三农”问题;吉林省

推进社会主义新农村建设,是实施统筹城乡协调发展方略,实现经济社会又好又快发展,让广大人民群众共享经济发展成果,如期实现全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标的重大战略决策[1]。提出这一战略决策的依据是,我国在总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段。但就“以工促农、以城带乡”的能力和“三农”特点而言,吉林省有自身的独特性。本文以区域宏观分析为基础,深入研究吉林省“三农”问题的特征与表现,提出吉林省新农村发展的思路与对策,以期为吉林省城乡协调发展和新农村建设提供参考。

一、吉林省新农村建设的区域背景分析

(一)吉林省城乡产业结构变动

从产值角度看,1978~2006年,三次产业结构由29.3:52.4:18.3变为16.1:44.4:39.5,第一产业比重下降13.2%,第二产业在波动中下降8%,第三产业比重提高20.7%;第一产业比重1983年以前呈上升趋势,之后在波动中下降,即由37.8%下降到16.1%,年均下降0.51%;1998年国有企业改制,“新东北现象”的出现,这成为吉林省三次产业结构演化的“拐点”,1998年以后,第一产业比重逐年下降,第二、三产业稳步发展(见图1)。

从就业角度看,1978~2005年,三次产业就业比重由49.3:31.8:18.9变为45.7:18.7:35.6,第一产业就业比重下降3.6%,第二产业就业比重下降13.1%,第三产业比重稳步上升16.6%。1998年的国有企业改制,造成大量工人失业,第二产业就业比重逐年下降,相应的导致第三产业就业比重加速上升,第一产业就业比重也出现回升;2003年后,再就业工程的作用开始显现,第二产业就业比重略有回升;相应地,第一产业就业比重回落,第三产业就业比重升速减慢(见图2)。第一产业就业比重下降缓慢,表明吉林省非农就业增加缓慢;而第二产业产值比重和就业比重明显下降,反映出目前吉林省以工促农的能力不足。

(二)城镇化水平高,但以城带乡能力弱

2006年吉林省城镇化水平为52.97%,比全国同期平均水平高9.07个百分点[2-3]。按城镇化水平,吉林省以城带乡的能力应该比较高,但实际情况是因大中城市工业经济的结构性和体制性矛盾,城市失业和再就业压力大,转移农村劳动力的能力较弱。2000年吉林省就业率由1990年的95.37%下降到86.40%,2006年恢复到94.67%,但仍低于1990年水平(相关年份吉林省统计年鉴)。同时,与一般城镇化发展在30%~70%阶段是最快速的时期相反,吉林省城镇化进程不断放缓,1990~2000年吉林省城镇化水平年均提高0.74个百分点,2000~2006年年均提高0.55个百分点,城镇化速度比20世纪90年代明显放慢。考虑到异地转移所需要的生活性投资和生产性投资十分巨大,吉林省以大中城市带动乡村发展的能力则更显不足。

(三)经济发展水平相对落后,新农村建设面临严重的财政金融约束

1.财政支农资金不足。以工补农,多予少取,加大财政转移支付力度,是促进新农村建设的重要路径。从经济发展水平来看,2006年吉林省人均GDP为15625元,略低于全国平均值15930元,经济发展稍落后于全国平均水平。2006年吉林省全口径人均财政收入2096元,大大低于同年全国人均财政收入3003元,建设社会主义新农村的财力不足[2-3]。有学者测算,仅村容整洁一项,吉林省农村要想实现新农村所讲的安全、道路三通等方面的建设,就需要600亿元[4],按照2020年完成全面建设小康社会的目标,平均每年需要投入40亿元,而2006年吉林省财政拨付用于新农村建设试点、农村饮水和乡村道路等农村公共基础设施建设的资金仅9.3亿元[2]。而且财政支农资金占财政支出总额的比重明显低于东北区其他省区(详见表1)。

2.乡镇债务严重。目前吉林省农村基础设施建设的资金筹集方式,为上级配套50%,村级自筹50%。如果村级自筹能够完成,则新农村建设的资金缺口可有所见少。但实际情况是,大多数村镇难以自筹到足够的资金。吉林省人民政府《2006年研究报告》显示,目前农村债务问题严重,长春周边农村固定观察点的调查表明,农村债务面达96%,村均负债20万元,有的村镇甚至成为“流亡政府”。

3.农村金融环境不良。长期以来,由于农业的投资效益低,风险大,四大国有商业银行已全部退出农村贷款市场,只有农村信用社一家为农民提供贷款,只能满足户均500元贷款,而且利息高、期限短[5]。农村储蓄存款的大量外流,更加剧了农村的资金紧张。这被农民形象的称为“多龙吸水,一龙下雨”。据吉林省农委测算,从2007至2010年的4年间,吉林省农业生产资金和农产品加工业贷款两项合计共需资金总量将在7000亿元左右,其中有5700亿元需要通过金融渠道解决,然而,目前金融机构仅能提供4200亿元贷款,也就说,如果不扩大金融机构的贷款投放规模,在未来4年中将有1500亿元资金缺口无法解决[6]。农村金融环境不良已经成为制约吉林省新农村建设的瓶颈。

(四)农村税费改革和农村综合改革为新农村建设提供了制度动力

吉林省从2000年开始进行农村税费改革,2004年在全国率先免征农业税,从根本上减轻了农民负担,初步构建了农民减负增收的长效机制。农村税费改革极大地调动了吉林省农民种粮的积极性,闲置多年的耕地重新得到了开发利用,2006年吉林省粮食播种面积达6488.3万亩,比2005年增长0.7%;粮食总产量2720万吨,比上年增长5.4%,在连续三年获得大丰收的基础上,全年粮食产量再创历史最好水平;优质专用玉米和优质水稻播种面积分别达到1877万亩和934万亩,分别比2005年增长19.0%和17.6%[2]。但是一些新的问题也因此暴露出来,即也造成“一增两减”(粮食种植增加,经济、饲料作物减少)[7]。受“二免三补”政策影响,农民工返乡务农的现象开始出现,农民争地纠纷增加。

进行农村税费改革的同时,吉林省针对地方县乡财力紧张、农村基层政府和村级组织运转困难、农村公益事业发展缺乏资金、乡镇机构多和人员多以及经营服务性和生产性收费名目多、标准高等问题,全面推进农村综合改革试点工作。2006年,吉林省乡镇行政编制精简4000名,实有人数精简1547人;乡镇事业编制精简4780名,实有人数精简14144人,同时乡镇社会管理和公共服务职能得到强化[8]。财政支出结构调整成效明显,向农村和公共服务倾斜,对农业和农村投入明显增加。据初步统计,2006年吉林省各级财政向农村投入达172.1亿元,比上年增长12%。其中,用于农村义务教育、医疗卫生、技术推广、市场体系建设等公共服务的投入29.26亿元,比上年增长32%,有力地促进了社会主义新农村建设[9]。另外,目前吉林省化解乡村债务试点工作取得初步成效,国有农场分离办社会职能工作稳步推进,农村义务教育经费保障机制改革全面启动。总之,农村税费改革和农村综合改革解放和发展了农村生产力,促进了农民减负增收和农村社会事业发展,为新农村建设提供了制度保障。

二、吉林省”三农”的基本态势

(一)大农业比较发达

吉林省人均耕地面积0.191公顷,居全国第四位,是国内农业生态环境和水土资源组合条件最好的省份之一。经过近半个世纪的大规模农业综合开发,吉林省已经成为国家的粮食安全基地、绿色农产品生产加工基地和精品畜牧业基地,2006年人均粮食占有量达到1000公斤,位居全国第一位,是同年全国平均水平的2.63倍;人均肉类占有量115.6公斤,是同年全国平均水平的1.87倍[2-3]。随着我国粮食生产格局进一步由南方向北方粮食主产区推移,吉林省等粮食主产区在保障国家粮食安全中的战略地位将更加突出[10]。近年来通过调整,吉林省农业结构进一步优化,具体表现在:一是粮食作物比重下降,经济作物和饲料作物比重逐步提高,基本形成“粮食——经济——饲料”三元结构,竞争力逐渐加强。二是种植业比重下降,渔业、林业比重有所提高,畜牧业成为农业新的增长点和最有潜力的产业,2005年畜牧业产值达到468亿元,占农业总产值的44.5%,分别比上年提高18.2%和2.1%[11]。三是农业产业化呈现较强的发展势头,到2006年底,吉林省较大规模的农业产业化经营组织达到2845个,同比增长9.2%;固定资产总值达700亿元,同比增长34%[2]。四是特色农业发展迅速,随着农业宏观需求形势和市场需求结构的变化,吉林省依据自身资源比较优势和特色资源,使特色农业发展迅速。2006年吉林省“三品”(绿色食品标志产品、有机食品、无公害农产品)产量达2120万吨,实现产值280亿元[2]。

(二)乡村劳动力就业结构变动小,乡村城镇化进程缓慢

解决劳动力转移问题的一个替代性方案是鼓励在农村和小城镇中发展新的非农就业机会[12]。从表2可以看出,吉林省农村农业劳动力比重虽然逐年下降,但从事农业活动人数变化很小,2005年仅比1989年减少14.74万人。吉林省乡村人口密度低,人地矛盾不突出、市场规模小,非农产业发展的压力和成长环境先天不足;加之开发历史晚,传统手工业和轻工业的历史基础和人文底蕴薄弱。上述种种原因,导致吉林省乡村工业化进程缓慢,反映在乡村劳动力就业结构上则表现为:整体结构变动还处于较低水平上,仅从事建筑业的劳动力比重增长较快,从事工业的比重基本没有变化,从事其他行业的比重虽略有增加,但比较缓慢。

与乡村劳动力就业结构变动小相对应的是乡村城镇化进程缓慢。由于产业层次差距大,吉林省小城镇对中心城市产业转移的承接能力弱;与沿海省份相比区位相对闭塞,使小城镇外商投资的出口加工型和劳动密集型产业欠发达;建设资金积累能力差,基础设施落后,投资和生活环境对企业和居民的吸引力不强等因素,进一步影响了小城镇的发展[13]。经济全球化背景下,小城镇与大城市相比,在吸引外来资本的竞争方面全面处于下风,未来吉林省小城镇的吸引力可能会进一步下降。所以,吉林省农村劳动力就地转移困难。

(三)农民收入以农业为主,增收困难

2006年吉林省农民人均纯收入为3641.13元,比全国平均高出54元,原因是2004年开始实行的“二免三补”等惠农政策使吉林省农民人均增收259元,比全国平均水平多161元[14]48。但在今后相当长的时间内,吉林农民增收却面临很大压力。一是粮食产量增加的空间有限;二是短期内农业生产效益提高难度大;三是惠农政策对农民收入的拉动作用减弱;四是农业生产资料价格也随“二免三补”政策的实施而快速上涨,种粮成本增大,导致农民应得到的政策利益大部分转移到其他行业去了。在非农收入方面[14]48,2005年吉林省农民非农业收入为630元,占纯收入的19.3%,1996~2005年非农业产业收入对农民收入增长的贡献率仅为17.6%。而同期全国平均农民非农业收入为1314元,非农业产业收入对农民收入增长的贡献率为66.5%。2006年吉林省农民人均纯收入中工资性收入只占30.2%,不仅低于全国平均水平的38.3%,也低于河南、安徽、四川等中部内陆省份。农民增收困难不仅导致吉林省城乡收入差距继续扩大,而且还拉大了吉林省农民收入与发达省区农民收入的差距。

(四)农村发展具有一定基础,但仍有许多不足

2006年吉林省农村全面小康建设实现程度达41.6%,虽然与全国平均水平仍有较大差距,但发展速度明显高于全国(见表3)。在评价农村全面建设小康的18个指标中,2006年吉林省有五项指标实现程度达到100%,即农村居民基尼系数0.348、农民社会安全满意度89.8%、常用耕地面积变动幅度1.8%、森林覆盖率43.2%和万元农业GDP用水量1004米/万元等五项指标达到了全面建设小康标准(数据来源同表3)。作为全国四个试点省份之一,目前吉林省农村合作医疗覆盖率已达100%。吉林省农民人均纯收入、农村恩格尔系数、人均受教育年限、森林覆盖率、农户住宅电话普及率、农村卫生厕所普及率指标优于全国平均水平。

同时应该清醒地看到,吉林省农村发展仍有许多不足:农村社会保障事业发展滞后,农村养老覆盖率仅为1%;农民的居住条件虽然有较大改善,但总体上农民的居住质量比较差。中国统计信息网的数据显示,2006年吉林省农民人均居住面积25平方米以上农户比重为33.2%,饮用自来水比重为23.9%,使用清洁能源农户只占2.2%,使用水冲式卫生厕所的农户仅有0.2%,享用水泥或柏油路的农户也只有29.3%(数据来源同表3);农村教育落后,人口素质提升难。另外,与沿海人口密集省份相比,吉林省农村居民点规模小、分布稀疏。新农村基础设施建设与公共服务提供的成本相对较高,收益相对较低。

三、吉林省新农村发展的总体思路与对策

(一)大力发展劳务经济,促进农村劳动力的转移

只有促进农村劳动力向非农产业转移,农民才能富裕,农业生产率才能大幅度提高,农村才能繁荣[15]。农村劳动力向非农产业转移,取决于农业与非农业的就业机会与收入差距。就业机会不足问题上文已述。从收入差距方面看,吉林省由于城市经济处于振兴过程中,农村人均耕地面积大,城乡居民收入差距相对较小。就业机会与收入差距的双重约束,使得吉林省农村劳动力的流动性差。而流动性差,直接影响了农民的视野、经济实力和创业激情,进而又导致吉林省农村非农产业的落后,民营经济的落后和轻工业的落后。

破解吉林省农村劳动力转移难题,当然需要制度性的变革,如建立城乡统一的劳动力市场,完善城乡统筹的公共服务和社会保障体系等,以便为农民向非农产业转移创造宽松环境和均等机会。也应当积极引导乡镇企业向工业小区、商贸小区集中,通过“集聚效应”带动第三产业发展,创造更多的非农产业就业机会。但笔者认为更为有效的路径是大力发展劳务经济,引导农村劳动力向发达地区流动,向省外、国外流动。因为,短期来看,劳务经济对农民增收的作用很直接,而收入的增加能提高农民的消费水平,进而促进省域经济的整体发展;长期来看,劳务经济的发展,能提高农民素质,增加农村积累,促进农村非农业发展,进而带动小城镇和县域经济的发展,并最终实现农村劳动力的就地转移。为促进劳务经济的发展,需要系统建立农村劳动力档案,做好发展农村劳务经济的基础工作。发展和健全劳务输出服务网络,形成包括就业信息、咨询、职业介绍、技能培训等在内的社会化劳务输出体系。

劳动力转移后容易出现土地落荒问题,为此应该完善土地流转制度,以稳定农业生产,进而促进规模化经营。为解决农业生产人员素质下降问题,应该提高农业机械化水平。针对农民对大型农用机械购买力差的问题,可成立农机租赁公司。为了解决“留守人员”的生活问题,应该提高公共服务水平,加大便民基础设施建设。另外鼓励农民成立互助合作组织,也有助于保障农业生产和农民生活的顺利进行。

(二)推进农业产业化进程,带动农村发展

吉林省农民增收缓慢,一个重要原因是城乡分割、工农分离,一、二、三产业脱节,农业产业链条短、附加值低。吉林省农业产业化虽然发展较快,但还存在龙头企业总量少、单体规模小、组织带动能力弱,科技创新和产品开发能力差,农产品加工转化水平低,产业链短、附加值低等问题。今后,吉林省应当充分发挥企业在资本、技术、信息和市场等方面的优势,通过产业带动、村企互动、投资推动、科技驱动、服务拉动、外向牵动等不同方式积极支持农业生产,参与新农村建设,促进农民增收。具体而言,第一,通过改革和创新农业产业化的组织形式,引入农民合作互助组织,促进龙头企业与基地农户建立利益共享、风险共担、相对稳定的运行机制,以提高农户与龙头企业在面临市场和自然风险时的抵抗力。第二,壮大龙头企业,增强带动功能。本着“高水平、大规模、专业化、标准化和外向型”的思路,围绕粮食、畜产品等大宗农产品、长白山特产资源以及丰富的劳动力资源,大力建设发展劳动密集型、地方特色型和外向型龙头企业。不断提升产品质量,创建农业品牌,壮大经营规模;促进现代经营方式与传统农业有机结合,提升农业综合效益与水平,为保障农产品质量安全构建重要的产业组织基础;鼓励龙头企业积极引进开发新技术、新产品、新工艺、新设施,使其成为农村和农业发展强有力的创新源和发动机;积极发展精深加工,拓展产业链条,推进农村产业结构优化。第三,加大政策支持力度和范围,发挥龙头企业参与新农村建设的作用。进一步完善扶持政策,对支持新农村建设力度大、效果明显的龙头企业予以重点扶持,对其开展新品种、新技术的引进和推广、农民培训、农村基础设施建设、农业保险等方面的投入给予补助、补贴和奖励,充分发挥龙头企业参与新农村建设的作用。

(三)积极发展乡镇企业,缩小城乡差距

乡镇企业是建设新农村的一支重要力量,我国所有农村的先进典型,共性的经验是都办了乡镇企业。近年来,吉林省由于乡镇企业薄弱,县域经济基本上是农业经济。随着农业劳动力的大量跨地区转移,县城经济空心化、地方财政增长乏力的问题越来越突出,加剧了城乡发展的不协调性。乡镇企业发展,有利于增加农民收入、促进农业结构调整和农民就业非农化、引导人口有序向城镇转移、带动农村发展、缩小城乡差距。

吉林省乡镇企业的发展要积极走新型工业化道路,以质量效益为中心,推进体制创新、技术创新和管理创新,走优势突出、特色明显、竞争力不断增强的发展路子。第一,应当综合发展劳动密集型、科技创新型、外向带动型、专业配套型、环保节能和资源综合利用型以及农村服务型等多种多样的乡镇企业。第二,有条件的地区要发展高新技术产业,参与国际经济技术交流与合作。着力发展一批有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的龙头企业和一大批成长性强的中小型企业。第三,积极发展各类企业集群和产业集群,引导乡镇企业集中连片发展,围绕“三环两线”(环城镇、环大企业、环资源,公、铁路沿线)发展区域特色产业。下大力气解决乡镇企业布局比较分散的历史遗留问题,提高企业集中度,培育产业集群,形成以大带小,以小促大,大中小专业化分工、社会化协作的新格局。

(四)拓宽资金来源渠道,破解财政金融约束

投资是经济发展的推动力,虽然新农村建设各项事业千头万绪,犹如/万马过桥0,但拓宽资金来源必须“一马当先”。

大幅度增加支农支出。各级政府要切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,建立”三农”投入稳定增长机制,积极调整财政支出结构、固定资产投资结构,县级以上财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度,尽快形成新农村建设稳定的资金来源。保证建设用地税费提高后,新增收入主要用于”三农”。加大支农资金整合力度,完善投入管理办法,集中用于重点地区、重点项目,提高支农资金使用效益。充分发挥政府资金的带动作用,引导农民和社会各方面资金投入农村建设。

清理化解乡村债务。全面清理核实乡村债务,摸清底数,锁定旧债,制止发生新债,积极探索化解债务的措施和办法,优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。妥善处理历年农业税尾欠,在严格把握政策和加强审核的前提下,该减免的要坚决减免,能豁免的应予以豁免。省级财政要安排一定奖励资金,鼓励地方主动化解乡村债务。

加快制定农村金融整体改革方案,努力形成商业金融、合作金融、政策性金融和小额贷款组织互为补充、功能齐备的农村金融体系,探索建立多种形式的担保机制,引导金融机构增加对”三农”的信贷投放。调整农业发展银行经营范围,进一步深化支农领域;继续深化农村信用社改革,扩大“五户联保”的贷款规模;引导邮政储蓄等资金返还农村;大力发展农村小额贷款,在贫困地区先行开展农村多种所有制金融组织的试点。改变农业产业立项资金审批办法,把其中地方自筹比例部分改为贷款。

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来源:《东北师大学报(哲学社会科学版)》2009年第2期