国际经验 首页 > 他山之石 > 国际经验

日本农业农村整备及其对我国新农村建设的借鉴

时间: 2017-07-17 17:12:33来源: 作者: 阅读:

山东农业大学资源与环境学院教授、博导  王瑷玲

  日本千叶大学国艺学部教授            齐藤雪彦

  山东农业大学资源与环境学院            高明秀

※致谢:本文根据日本农业农村整备访问考察整理而成。访日考察期间,得到了日本农林水产省农村环境整备中心的坂根勇部长热心帮助和大力支持。特此致谢!

【摘  要】日本政府通过实施农业农村整备政策促进了农业发展、农民增收和农村环境改善,实现了农业农村综合振兴发展。目前推进农村改革发展、建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。学习、借鉴日本农业农村整备的成功做法,制定和完善新农村建设相关法律政策,推进新农村建设中的农民参与,完善新农村建设内容,增强农村灾害防治和资源环境保护能力,研究建立新农村建设评价制度,对促进我国新农村建设意义重大。

【关键词】日本;农业农村整备;新农村建设;借鉴

我国政府始终高度重视、认真对待、并着力解决农业、农村、农民问题,自2004年以来连续出台的六个中央一号文件均以“三农”问题为主题。在一系列惠农政策下,农业连年丰收,农民收入快速提高,农村面貌也发生了巨大变化。但是,目前我国农村问题依然十分突出:农业发展方式粗放,农业基础设施落后,耕地大量减少,农民收入相对较低,生活水平不高,许多农村地区面貌依然落后,城乡差距继续扩大,城乡社会公平、和谐发展问题不容忽视。党的十七届三中全会提出,要推进加快农村改革发展,加强农业基础设施建设,推进现代农业,促进农民增收,加强农村基础设施和环境建设,把农村建设成为广大农民的美好家园,切实解决“三农”问题,实现全社会共同繁荣。

日本国情与我国有许多相似之处,如人多地少、耕地资源贫乏等,同时,日本农业、农村和农民也面临诸多问题,如耕地撂荒,粮食自给率低下,农村人口稀疏、老龄化、生活环境较差等。但日本政府近年来及时采取了有效的农业农村整备和振兴政策,较好地解决了农村发展中的问题,缩小了城乡差距。学习借鉴日本农业农村整备政策和成功做法对推进我国新农村建设意义重大。

一、日本农业农村整备开展的背景

日本农业农村整备是为解决本国较突出的粮食问题、农业问题和农村问题而开展的。

(一)粮食安全难以保障

日本山多地少、人口稠密,粮食生产能力较低,粮食安全问题难以得到有效保障。近年来,由于农民弃耕现象增多及建设占用致使农地面积减少等原因,日本粮食自给率低下,高度依赖进口。据日本农林水产省报告,自1998至2005年间,日本粮食自给率一直保持在40%的水平,但受恶劣天气等不利因素影响,2006年更是降至39%,处于发达国家的最低水平。因此,现在80%的日本人民感到粮食供应不安全。

(二)农业发展面临困境

日本农业发展面临诸多困境。一是近年来日本农业从业劳动者不断减少。自1993年至2003年,农业就业人口减少约20%。二是农业劳动者不断高龄化。1993年至2003年,65岁以上的农业劳动者从40%升至60%。三是农户弃农、弃耕现象突出。许多农户放弃耕地,不再从事农业经营,耕地面积逐年减少。据农林水产省统计,全国农地面积从1961年的609万公顷减少到2004年的471万公顷,43年间减少22.66%。因此,在从业人数减少、从业人员高龄化的情况下,农户经营规模虽然有所扩大,但放弃耕地、农地面积减少问题突出,日本农业依然比较脆弱,优质耕地的保护也相当紧迫。

(三)农村建设状况堪忧

1965年以来,日本经济高速发展,但是与城市建设相比,农村建设状况却并不令人满意。首先,随着经济高速发展,产业结构发生重大变化,日本农村劳动力大量涌入城市,都市近郊农村快速城市化,农村地区人口逐渐稀疏化,居住区无序、混乱现象日益严重。据日本农林水产省、总务省等调查表明,1980年至2000年,日本总人口由1.17亿增加到1.27亿,而农业从业人员却从2137万减少到1346万。其次,农村地区人口高龄化现象突出。日本是高龄化国家,2000年全国65岁以上人口占全国总人口的17.3%,而农村地区在1980年即已达到15.6%,比全国平均水平提前20年,2000年农村地区老龄化人口更是达到28.6%,第三,农村生活环境明显落后于城市。随着农村人口外移,人口减少,农村生活环境条件破败现象显现,虽然开展了农村生活环境整备,但农村与都市间仍然存在差距,2004年农村污水处理设施普及率为59.9%,远低于城市的83.3%。

二、日本农业农村整备的法律依据

为解决本国粮食自给率低下、农业生产结构单一和农业农村落后问题,建设有竞争力的农业,促进农业农村高速发展,日本政府制定了一系列法律法规倡导和规范农业农村整备,促进农村振兴发展,如《土地改良法(修正)》、《新农业基本法》、《新粮食、农业、农村基本法》等。2005年施行的《新粮食、农业、农村基本计划》目标就是提高粮食自给率至50%以上,推进农业持续发展和农村全面振兴,具体措施包括:(1)粮食安全供给措施,如确保粮食安全,推进饮食教育,推进地产地销等;(2)农业持续发展措施,如支持农业生产者,培育规模经营者及法人,促进农地规模集中利用,改善农业生产条件和生产环境等;(3)农村振兴措施,如保护农村地域资源,促进农村经济活化,加强城乡共存和双向交流,建立舒适安全的农村生活等。

三、日本农业农村整备的内容

日本农业农村整备是指对农业生产条件和农村生活环境的整理,以推动农业发展,提高粮食自给能力和农民收入,全面振兴农村的系列政策措施。其主要内容包括农地整备、水利设施整备、农村整备等。

(一)农地整备

农地整备是提高农业生产力、保证粮食安全、降低农业生产成本及促进国民经济发展的重要措施。除对农业贡献外,农地整理对促进土地有序利用、保护国土资源、提高抗灾害能力、促进健康水循环作用重大。日本农地整备内容主要有:土地集中规模利用、机械化生产,包括地类集中、地块集中、生产经营集中及土地利用多样化,并且培育法人化的农业经营体。至2004年,日本约59%的水田得到了整理。

(二)水利设施整备

水利设施整备目的是确保粮食安全供给,维持生态环境和促进健全水循环形成。日本水利设施整备内容主要有排水设施整理、新建水利设施和原有水利设施维修保养管理。日本非常重视旧水利设施的维修保养管理,以维持水利设施的高性能并延长使用寿命。农业水利设施管理策略分为公共管理和公共支援,公共管理包括国家管理、都道府县管理和市叮村管理,公共支援包括农业水利设施维持、保养技术援助、土地改良区管理技术提高援助及地域有关设施管理体制支援等。

(三)农村整备

农村整备包括农村道路整理、农村综合整备、农村排水设施整备及中山间地域整备。

(1)农村道路整理。建设合理的农村道路网可以改善农业生产条件、提高农产品商品化率、改善农村生活环境,促进农村综合振兴。因此日本非常重视农村道路整理,在农村建设了包含一般道路、农田干道和农田支路的农村道路网,连接了城市、农村居民点及农田地块,推进了农业机械化、农产品商品化及农民生活现代化。

(2)农村综合整备。农村综合整备是对农业生产资源和农村生活环境的综合整备,以创造与环境相协调的优美农村景观、方便舒适的农村生产生活环境和完善的农村生活福利,从而促进农村土地有序利用、增强农村区域活力及城乡共存与双向交流。农村综合整理包括农田、居民点、供排水设施、农业设施整理、居民点防灾设施、地域资源活用设施等的整理。

(3)农村排水设施整备。农村生活污水通过农村生活排水处理设施的处理、净化,形成了可供农业生产利用的灌溉水和有机肥。农村生活排水处理设施整理可以保证农业用水水质安全,促进农村健康水循环,改善农村生活环境。同时,生活污水处理后产生的污泥施用到农田可以促进农地恢复、维持农业机能、减少环境负荷,从而对建设循环型社会做出贡献。

(4)中山间地域整备。日本约70%土地面积,40%耕地面积、农业生产及农民在中山间地域。中山间地域地处偏远,自然条件恶劣,居民生产生活环境差、收入低,人口稀疏,缺少生机活力,农地规模经营受到很大制约。中山间地域进行农田整备可以扩大生产规模、降低生产成本、增加劳动收入和节省劳动力;生活环境整理和居住条件整理可以改善生活环境,增加地域吸引力和活力;伴随整理事业实施和国土资源管理水平提高,可以保护国土、环境及农村景观。因此中山间地域整理成为日本农业农村整备的重点区域。中山间地域整理包括农田整备、农村道路整备、农田道路整备、农业用水整备、生活用水整备、市民农园整备、活性化整备设施等。

(四)防灾对策

近年来日本暴雨、台风等自然灾害发生频繁,为此农业农村整备事业采取了农地防灾对策,增加防灾功能。主要对策和措施有:农业用设施机能回复(蓄水池、堤坝的改修),土壤污染的防止和去除(水源转换和客土),农用水水质安全(用水和排水分开、设置水质净化设施),积水解除(排水路整理),洪水防止(建水库、防水坝),土壤侵蚀防止(排水路整理、土地整理)。2005年制定的新农地防灾策略,又增加了加强农地灾害预测、情报联络等内容。

(五)农地资源、水资源和环境保护对策

日本农业农村整备事业还非常重视农地资源、水资源和环境的保护,制定了有关的保护对策。主要对策有:减少化肥、农药使用,沟渠保养和生物调查,农村道路修补和保护,复垦耕作放弃地,沟坡除草,考虑景观的农地利用等。在资源和环境保护过程中非常重视居民的公共参与,居民参与日常的沟坡除草、沟渠保护、道路维护等工作。

四、日本农业农村整备实施程序

日本有关法律规定了农业农村整备实施程序。不同农业农村整备事业依据的法律不同,其实施程序也有所不同。如国家投资的土地改良事业实施程序依据《土地改良法》实施,其具体实施程序包括申请立项并制定计划和计划实施两大阶段。

(一)申请立项,制定计划阶段

申请人(15人以上)提出申请,并征求有关市叮村长及有关人的意见,制定初步整理计划并进行公告,公告期限为5天,若同意进行整理的农户达到受益农户的三分之二以上,即可向农林水产大臣申请立项。农林水产大臣征求有关都道府县知事的意见,再与有关市叮村长协商讨论,做出准予立项的通知。申请人听取专家意见,制定整理计划。

(二)计划实施阶段

计划完成后进行公告,公告期限为20日,公告结束后计划确定。最后严格依据计划进行整理。如果整理过程中需变更计划,需在计划制定阶段进行计划变更公告,并获得三分之二以上农户同意。然后进行计划变更、公告(20日)、确定和实施。

五、高效的农业农村整备事业实施策略

(一)农业农村整备事业变迁

日本的农业农村整备事业随着社会发展、农业农村形势变化而发生变化。在不同的历史时期,日本确定了不同的农业农村整备事业目标、方向,如表1。

(二)农业农村整备事业的重点实施对象

日本农业农村整备事业的重点对象是农业水利设施、优质农地、农道及农村生活环境等。随着农业农村问题的解决和整备事业的推进,农业农村整备事业的重点也发生变化。1995年日本投资11966亿日元进行农业农村整备,而2005年投资总额为7956亿日元,减少34%,其中水利设施整备、维修、更新由36%增加到46%,农田整备由23%减少到20%,农村道路整备由14%减少到9%,农村生活环境整备由19%减少至14%。目前水利设施整备的重点是水利设施的维修保养、保护及更新,以延长设施寿命。农田整备的重点是生产者的农地集中、暗渠排水。

(三)农业农村整备事业的配套改革政策

为促进农业农村整备事业高效、透明开展,日本政府采取了一系列配套改革措施,如扩大地方自主性补助金制度改革、缩减成本改革和引入政策评价制度等。

(1)地方自主性的补助金制度改革。为发挥地方主动性和创造性、提高农业农村整备事业效率,日本政府进行了扩大地方自主权、提高地方积极性的补助金制度改革。如2000年引入综合补助金改革,2003年实行了市町村自主性的新综合补助金制度(横向综合补助金事业),2005年创设了地域再生基础强化交付金、污水处理设施整备交付金、道路整备交付金制度,地方自主性逐步加强。

(2)成本缩减及事业进入制度改革。日本于1996年实施农业农村整备事业综合成本缩减改革和事业进人制度改革。1997年至2002年五年间平均比19%年缩减成本15%。压缩成本的具体做法主要有:积极采用民间技术,缩短工程设计和施工时间;促进新材料、新工艺的引入;鼓励农户和地区居民直接参与项目区的施工,包括农用地周围道路铺设、设施整备等。居民直接参与的项目区越来越多,其效果非常明显,增加了地区的活力、人气,降低了工程成本,同时降低了农民的负担。

日本农业农村整备中的规划设计和施工也进行了改革,逐渐引入竞争机制,扩大了事业的公正性、透明性和竞争性,民间技术得到了有效利用。2000年邀请招标和公开招标比例占总投资额的65%,到2004年已达85.7%。

(3)政策评价制度。日本农林水产省为了评价农业农村整备政策、事业的正确性、科学性和有效性,建立了完善、彻底的政策评价制度,包括实绩评价、事业评价和综合评价。

实绩评价是对农业农村整备事业设定的政策目标、计划进行检查评价,检查政策目标是否实现。农林水产省每年要对主要政策进行实绩评价。评价方法采用计划(制定政策目标)、实施(实施政策)、评价(检查、测定、评价目标实现程度)和改善(评价结果反馈,提出改进措施)的方法。

事业评价是指对具体的农业农村整备事业(项目)的效率、透明性等进行评价,包括项目的事前评价、事中评价、事后评价及检验,评价方法采用费用效益分析法等。

综合评价是对农业农村整备事业及有关改革推进政策的必要性、有效性和效率性进行综合评价、验证,并据此确定未来方向。通过综合评价,认为农业农村整备事业对保证国家粮食安全、调整农业产业结构和改善生产生活环境作用重大,今后应加快农业结构调整、整理优质农地并有效利用、满足人民多样化食品需求、促进农村振兴和注重生态环境保护等。

六、日本农业农村整备对我国新农村建设的借鉴

(一)制定和完善新农村建设相关法律政策

日本是法制社会,其欲行事必先立法。日本政府根据农业农村发展各个时期的需要,制定了《土地改良法》、《农业基本法》和《新农业基本法》等,通过立法把各种政策、目标和经济措施法律化、制度化,从而使农业农村整备事业有法可依、有法必依,其事业效率和效益显著。

我国也是法制社会,但在农村建设方面与日本相比还有较大差距。新农村建设战略提出以来,我国制定和提出了一系列的农村发展计划、意见、决定等,如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等,但与之相对应的法律制度尚不完善,现行的农业农村法律制度不能较好地适应新农村建设的需求。因此,应借鉴日本的经验,制定、完善相关法律政策,以法律的力量推进和规范新农村建设又好又快发展。

(二)因时因地制定不同的新农村建设政策

从日本的农业农村整备事业发展过程可以看出,其整备内容和发展目标是随着农业农村形势发展而变化的,其发展目标从提高粮食产量、提高农业生产力逐步转移到改善农村环境和振兴农村、发挥农村多种机能上,主要整备内容也从农地整备转移到农村生产环境整备、培育生产者整备、农村综合振兴整备和农业保护型整备上,最终全面促进了农村振兴发展。

我国社会主义新农村建设的总体目标是生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主,但这五个方面不一定同时实现,有的目标可能实现得早,有的可能需要较长的时间才能实现,应针对不同的发展阶段确定不同的子目标,制定相应的政策措施加以推进。同时我国幅员辽阔、地域条件差异较大,不同区域新农村建设基础和进程必然不同,应根据不同区域条件确定不同的新农村建设目标和政策,实行差异化引导和管理,如东部经济发达区,农民收入较高、生活较宽裕,其主要目标应确定为村容整洁、乡风文明和管理民主,相应的建设措施应主要为农村居民点改造、农民文化素质教育提高等;而西部经济落后地区,农民生活相对贫困,其提高收入、改善生活状况的需要最迫切,因此主要目标应确定为生产发展、生活宽裕,并采取相应的政策措施如农地整理、农民生产技术培训等保障目标的实现。

(三)推进新农村建设中的农民参与

农村是当地居民生产生活的区域,居民对当地自然状况和经济社会条件最清楚,整备什么、如何整备当地居民最有发言权。因此日本在制定农村整备规划过程中非常重视当地居民的意见,居民参与地区规划论证会,提出自己的意见、要求和设想,在此基础上制定出区域农业农村整备规划。居民还积极参与规划实施,如道路建设、日常的沟坡除草、道路维护等工作。正是由于规划满足了当地居民的真实愿望,进一步调动了居民的广泛参与,规划得以顺利实施,农村实现了振兴发展。

新农村建设是我国中央政府提出的全面小康进程中的重要发展战略,实现这一战略目标,政府有责任加强引导和推动。同时,新农村建设的最大受益者是广大农民,必须发动广大农民参与,使之成为广大农民的自觉行动,建设目标才能最终实现。但是目前我国新农村建设中的许多规划、计划仅由政府或政府委托专家单方面制定,忽视了农民参与的重要性,农民的主动性、积极性、创造性没有得到充分发挥,造成一些规划不能满足农民意愿,难以获得农民的支持和配合,最终导致规划不能真正落实的尴尬。因此,今后新农村建设规划、实施过程中必须进一步推进农民广泛参与、真正参与,使新农村建设真正得民心、顺民意,使农民受益。

(四)完善新农村建设内容,增强灾害防治和资源环境保护能力

随着全球气候变暖,自然灾害频发,特别是近几年发生的一些重大自然灾害,如2006年重庆特大干旱、2008年初南方特大冰雪灾害,严重影响了我国农业生产、农民生活和农村发展。我国目前存在比日本更严重的资源环境问题,如水土流失、土地荒漠化、土壤退化与污染、水资源不足及污染、生物物种减少等,也都严重影响了我国农业生产和人民生活。新农村建设过程中,在增强农村防灾能力和资源环境保护方面,我国应学习、借鉴日本农业农村整理经验,增加农村防灾、资源环境保护的内容,如建设与改修水库、堤坝以增强抗洪抗旱能力,在丘陵区建设梯田、植树种草防止土壤侵蚀,减少化肥、农药使用,开展沟渠保养和生物调查,加强农地灾害预测、情报联络等。

(五)研究和建立新农村建设评价制度

日本政府为评价农业农村整备政策、事业的正确性、科学性和有效性,建立了完善可行的评价制度,并根据评价结果适时调整农业农村整备政策,促进农村全面振兴。我国提出新农村建设战略已经过去三年多,目前新农村建设的政策落实、建设水平和效果等尚不清楚。因此,我国应借鉴日本经验,尽快研究和建立科学、完善的新农村建设评价制度,包括绩效评价、事业评价和综合评价等,全面了解新农村建设状况、正确评价新农村建设政策落实、各项事业发展情况和目标实现程度,及时发现建设过程中存在的问题和不足,动态监测新农村建设进程,科学预测发展趋向,适时调整改进新农村建设政策,更加有针对性地推进新农村建设健康协调发展。

参考文献:

[1](日本)全国水土里网(全国土地改良事业团体联合会).农业农村整备[M].日本东京:全国土地改良事业团体联合会,2006.

[2](日本)全国水土里网(全国土地改良事业团体联合会).新水田整备[M]日本东京:全国土地改良事业团体联合会,2006.

[31三国政胜,千叶县残土发、产业废弃物处分场立地状况[C].日本建筑学会大会学术讲演梗概集,2002.

[4]齐藤雪彦,中村攻,木下勇等.中山间农村生产居住空间管理作业有关研究[C].日本建筑学会计划系论文集,2000.

[5]李虹,田亚平,石义霞.村级新农村建设评价实证研究[J].农业经济问题,2007,(4):77-80.

[6]高明秀,王鸿光,于洪福.新农村建设水平评价方法及其实证[J],山东农业大学学报(社科版),2008,(1):36-41.

来源:《山东农业大学学报(社会科学版) 》2009年第4期