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​统筹城乡发展的国际经验

时间: 2017-07-17 17:11:39来源: 作者: 阅读:

——兼论对成都市的启示

 成都市社会科学院副研究员   张晓雯

    成都市社会科学院教授       陈伯君

成都市社会科学院助理研究员  陈艺

※本文系成都市社科2008年度研究项目“‘十一五’规划暨邓小平理论与‘三个代表’研究”(编号: 044)的部分研究成果。

【摘  要】为更好地贯彻执行党中央提出的“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”的战略发展思路,进一步推进成都进行统筹城乡综合配套改革试验。本文援引一些发达国家和发展中国家在统筹城乡发展中积累的经验,其中政府干预、立法保障、土地制度改革、统筹城乡社保制度、建立财政转移支付制度、建立完善的合作经济组织、鼓励地方及民间力量参与等,供成都试验区和有关地区学习借鉴,并由此获得相应的启示。

【关键词】统筹城乡;国际经验;成都;启示

成都市从2003年以来,率先在全国推行城乡统筹,经过几年实践,初步走上了一条符合成都实际的科学发展之路,实现了城乡同发展、共繁荣,并于2007年6月7日成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。这意味着成都市将肩负起全面推进经济、政治、文化、社会“四位一体”的体制改革探索,尽快形成统筹城乡发展的新体制、新机制,促进城乡经济社会协调发展,并创造带有普适性的做法和成功经验发挥示范与带动作用,进而能够从理论和政策层面指导全国的城乡统筹的重大历史使命。“他山之石,可以攻玉”,成都试验区建设任重道远,需要借鉴国外统筹城乡发展的成功经验。

一、国外统筹城乡发展的实践经验

无论是西方发达国家,还是发展中国家,尽管社会经济与国情都存在巨大的差距,但是都存在城乡发展不平衡的问题。多数国家在工业化进程中政府不失时机地统筹城乡经济社会协调发展,对农业采取了一系列扶持政策和保护措施,促进了经济与社会和谐发展,形成了可供借鉴的宝贵经验。

1.强有力的政府干预

20世纪20~30年代,西方国家将区域、城乡发展不平衡看成暂时现象,认为市场力量可以自动地消除这种不平衡,然而现实却打破了这种迷信。迈达尔的“累积因果论”认为,市场的作用倾向于扩大而不是缩小地区间、城乡间的差别。在市场机制的作用下,条件好发展快的地区及城市会不断地积累有利因素,并进一步压制落后地区和农村的发展。赫什曼的“核心与边缘区理论”也认为,虽然扩展效应会使经济发达的核心区在一定程度上带动落后的边缘区的发展,但同时极化效应会使生产要素从边缘区流入核心区。缩小地区、城乡差距,唯一可行的办法是国家干预。[1]

消除地区及城乡间差别宜早不宜迟,一旦地区差别、城乡差别演变成地区对立和城乡对立,解决起来就困难多了。意大利曾长期忽视南部的发展,南北经济实力悬殊很大。声势浩大、此起彼伏的农民斗争让意大利政府坐立不安,政府用了40年时间,投资100多亿里拉,颁布了20多个相关法令,费尽心思,才逐步缩小了南北差距。与此同时,美国、日本等发达国家都采取了国家干预的办法来开发落后地区、发展农村经济,其经验表明,政府不能走忽视落后地区、重点发展发达地区——积累资金——开发落后地区的路子,否则总代价大得多。

2.制定专门的法规政策

市场经济国家的经验表明,促进区域和城乡协调发展必须有法律保障。上世纪60年代美国先后颁布了《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《人力训练与发展法》、《农村发展法》、《阿巴拉契亚区域开发法》等法律。日本于1961年通过的《农业基本法》,具有农业“母法”的性质,随后配套制定了200多部农业法律,如《半岛振兴法》、《山区振兴法》、《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》等,形成了较完善的农业法律体系。意大利则几乎所有开发南方的措施都以法律形式颁布,为区域开发提供了有力的法律依据和保障。德国为消除地区及城乡发展的不平衡,先后制定了《联邦空间布局法》、《联邦改善区域结构共同任务法》等,其核心是促进资本和劳动力向欠发达地区转移,加快落后地区开发,实现全国经济的均衡发展。反观法国、巴西,在进行区域开发时主要采取制定“方案”、“规划”、“计划”的形式,由于其不具有法律效力,易受制定人主观意志影响,出现所谓“丰碑工程”、“政绩工程”,给国家造成巨大的损失。

3.进行农村土地制度改革

各国在农村土地制度改革的措施不同,但共同的目的就是提高农业的生产率和农民收入,改善农民生活状况。一般采取“规模缩小式”和“土地银行式”两种形式。墨西哥把大土地所有转变为小农场所有。巴西则是由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产,从而推动社会基础设施建设。菲律宾是先征收土地分配给无地或少地农民,然后由土地新主人分期向土地银行交付土地购买费,银行再付给原地主。[2]日本1952年制定《农地法》,1962年和1970年先后两次修改,废除土地保有面积的上限,撤销对地租的限制。1975年政府制定了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》,允许农民经过协商,自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同。制度改革促进了以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动,为土地规模经营提供了前提。[3]

4.加大对农村的财政支付力度

为了弥补市场机制的缺陷,各国财政投资和公共部门投资向落后地区和农村倾斜。从1950年到2003年末,日本中央财政通过国库支出金和地方交付税等财政转移支付方式,对北海道地方财政补助的比例高达70%,高于其他地区平均50%~65%的比例和冲绳等欠发达地区68%的比例。[4]1992~2002年期间,韩国用于农业方面的投融资达82兆韩元,其中中央支援62兆元,地方支持10兆元。巴西政府在1965~1985年用于农业的政策资金累计约2191亿美元,其中310亿用于农业补贴,其他用于投资和市场政策。通过这些措施缩小了地区差距,实现了地区公共服务水平均等化。[5]

5.大力发展社区银行

孟加拉国乡村银行是影响最大的小额信贷机构之一,其主要服务对象是田埂上的农民,目的是探讨穷人进入合适的金融网络途径。成功的关键之处在于:高息政策、“造血式”扶贫、优秀的员工队伍、严格贷款对象、独特的小组制度和中心会议制度。上世纪80年代孟加拉国有50%的人生活在贫困线以下,金融机构平均坏账高达60%以上,在这样恶劣的经济环境下,通过这些措施乡村银行成为该国最大的金融机构之一,坏账率不到10%。美国社区银行起源于殖民时代,是中小银行的代表,主要面向当地家庭、中小企业和农户提供金融服务需求,通过在本地区吸收的存款继续投入到该地区,为在资金实力欠缺的社区进行投资提供金融支持,并为贷款人和投资人管理风险。在《社区再投资法》的保障支持下,社区银行得到迅速发展。德国储蓄银行和合作银行有社区银行的性质,其总资产占银行总产的27%,主要服务领域是当地中小企业、居民、市政建设、公共事业以及农业领域。20世纪90年代在英、法等国掀起了社区银行服务运动。这些社区银行都有力地对上述各国对当地社区经济发展起到了重要的推动作用。[6]

 6.健全的农会组织

发达国家的农会一般历史悠久,数量较多,涉及范围很广。美国农会通过宣传媒介及培训班向农民介绍政府在农业方面的政策和法规,将农民在市场开发、国际贸易、国家农业政策和自然资源保护方面的意见和建议反馈给各级政府的决策部门,以期改变那些影响农民生活的政策。欧洲多数国家很早就为农会立法。农会可分为欧盟、全国、地区和基层等级别,其在维护会员权益、提供大量服务的同时,也在决策咨询、政策宣传和实施、矛盾疏导等方面给予政府大量支持。尤其是在欧盟及国际政治舞台上,农会与政府更是在国家利益上相互支持、密切配合,成为政府伙伴,为维护欧盟各国及欧洲的整体利益发挥了重要作用。有些政府每年从财政经费中拨出一定的经费、提供必要设施和减免税的优惠政策等来支持协会的活动。日本农协创建于l947年,现有基层、县级农协和中央联合会,三级农协组成了完备的流通服务网络,覆盖了整个日本农村。其作用:①巩固土地改革成果,保护自耕农利益;②保障农产品供应,增加农民收入,缩小工农、城乡差别;③有效组织农户资金,发展农村社会保障;④提高农民组织化程度,减少政府社会管理成本。日本自民党政权之所以能持续几十年,其主要原因之一就是在农会的协助下,稳住了农村、农民的选票,从而巩固了政权基础。[7]我国台湾地区的农会成立于1900年,是建立在土地零星分散、私人所有、小规模家庭经营基础之上的。台湾农民在土地规模较小的情况下,依靠农会提供的技术技能培训、生产资料供应、农产品全天候营销网络、信息、融资等周到细致的服务,劳动生产率仅1960年到1968年间就提高了4倍。到1999年底,台湾农会在组织农民、提供服务、对外投资中积累了30.7亿元的资金,成为世界上知名的农会。

7.多途径解决农民进城就业之忧

印度人享有充分的流动自由,他们不需要暂住证,可以在任何地方打工,甚至可以在任何繁华地带支个棚户作为落脚的家。印度的法律明确规定:农民工工资在任何情况下都不能低于《最低工资法案》规定的标准。农民工从居住地到工作地所花费的路费,雇主给予全额补助,且保证为农民工提供合适、足够的医疗条件,当农民工或家人生病时免费提供治疗。假期、工作时间和加班工资以及其他的服务条件,不能低于当地劳力的水平。一些国家实行针对包括农民工的全国养老保险制度。如德国在义务性养老保险里面,将包含农民工的全部工人纳入工人养老保险中。英国政府建立了“老年年金”,在这一制度下包括农民工的所有退休国民,均可无条件地从政府领取一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份职业、在职时的工资水平、缴费(税)年限无关。美国“外来工”医疗、教育不发愁。民工患了大病、急病医疗费可以合法地免掉。民工的孩子也可以和美国的孩子一样,在他们父母的居住地享受义务教育,免费读书。巴西农民进城后则享有与城里人同等的待遇。1990年,巴西正式建立“统一医疗体系”,患者在公立医疗机构看病免费,住院患者食宿也不花钱。像癌症、肾透析和艾滋病这样耗费昂贵的大病也免费治疗。当劳动者在生病、发生工伤事故、产假、入狱、死亡、丧偶时,社保机构会发放工资、补贴或抚恤金。日本建立了完善的健康保险制度,减少了农民进城的后顾之忧,使大量的农民进城后能够较顺利地成为城市市民。[8]

8.高度重视统筹城乡发展的科学规划

日本战后的城市化发展选择的是大城市集中发展模式,即以某一个大城市为人口聚集的中心,周围发展卫星城,再向外辐射与扩展。政府把把农村与城市合理布局统筹考虑纳入《第一次全国综合开发规划》进行建设和发展,在这一战略导引下,在东京、大阪、名古屋三大都市中心及其周围以外的地区选择若干个点发展工业和城市,这些城市周围的农村就与城市有机结合形成地方经济圈。1998年三大都市区人口占全国人口的46.8%。日本城市化发展的集中性还表现在城市国土空间分布上的高度集中。日本的10大城市集中分布在太平洋沿岸工业地带,其中7个集中分布在从东京到大阪的东海道都市带内。事实证明,日本的这一战略选择是成功的。由于大城市具有土地利用率高,人口容量大的特点,发展以大城市为主体的城市体系有利于吸收从农业中转移的人口,解决人多地少的矛盾,从而最大限度地保持耕地、森林和潜在的绿化。日本在战后几十年时间内,耕地减少的幅度不大,不能不说是受惠于大城市发展战略。[9]英国统筹城乡发展的科学规划与日本相比有过之而无不及,覆盖英国整个城乡的地下管网设施,是在100多年前的维多利亚女王时期规划建设的,但它在人口已经增长了50倍的今天,却仍然能够满足实际的需要,可见其规划的科学性、超前性。[10]

二、统筹城乡发展国际经验对成都的启示

我国城乡发展的现实情况决定,城乡经济社会统筹发展,不是光靠工业化解决农业问题、市民化解决农民问题、城镇化解决农村问题,城乡统筹发展是一项综合系统工程。世界多数国家的发展经验表明,在工业化进程中不失时机地统筹城乡社会经济的协调发展,以此缩小工农收入差距,解决“三农”问题,完成结构转变,是带有普遍性的发展规律。他们的一些成功经验和做法对成都的启示如下:

1.统筹城乡改革与政府角色的转变

“统筹”主要是政府行为,先期采取倾斜的制度供给、体制创新、政策创新、发展战略创新等具体措施,使长期以来相对处后居下的农业、农村、农民得到补偿性地发展,促进“三农”问题的有效解决乃至城乡的协调、平等发展。改革最终则需要政府转变职能,改革到了深层次阶段,政府要由改革的主导者、领导者成为改革的对象,这本身就是统筹城乡要面对有现实课题。政府的职能定位、服务政府的行政管理体制包括建立投资管理体制、公共财政体制、金融市场管理体制等都需要按照适应市场经济体制要求进行重新架构。

2.制定相关的地方性法律法规

良好的制度和规则是秩序的保障。为了缩小过大的城乡差距,必须认真落实“以工补农”、“以城带乡”的反哺政策,要建立健全保护“三农”的政策法规体系。对于城市化进程中的失地农民问题,应借鉴日本经验,对农地非农化与农民非农化、农民市民化统筹规划,重视对离土农民的培养、使用和安置,从而促进城乡统筹发展。而这一切,最重要的是要在相关法律引导下进行。所以,政府应通过一系列实体法和程序法的建构,保障统筹城乡系统工程的规范运行,应在符合统筹城乡综合配套改革法律的前提下,制定有关地方性法规条例,例如,制定《成都市推进城乡公共服务均衡化条例》若干子条例。又如,成都市为更好地发挥专业经济合作组织在维护农民利益中的作用,并在一定程度上提高其稳定性和可持续性,也可考虑以地方法规的形式确定其地位,明确其运作和管理规范。

3.深化农村土地产权制度改革

市场经济的基本要素是产权明晰。农村土地产权制度改革是成都市综合改革试验的突破口,是当前需要重点研究和解决的问题。统筹城乡发展的关键在于解决“三农”问题,而“三农”问题的表征之后,是农民所拥有的土地资源制度安排缺陷。现存的土地制度安排,使农民所拥有的对农村土地承包经营权包括宅基地使用权残缺。一是现行的土地制度锁定了并且不断地自我强化着“三农难题”的基本支撑,即高度分散、细碎的农村土地占有格局必然与社会化程度很低的小生产方式相匹配;二是农业的资源配置方式和农村的生产方式不改变,工业对农业的反哺和城市对农村的支持将失去效率基础。因此,在现行政策法律框架下,对农村土地制度的改革深度和创新效率,将决定试验区建设的命运。基于这一判断,农村土地制度的变迁是破解“三农难题”的必经之路,而其焦点应始终对应在农民权益的有效保障和农业生产效率的不断提高上。由此,实现农村土地的“资本化”就是我国农地制度变迁的“焦点”所在,也是成都试验区建设的关键。

4.稳定财政支农支出增长机制

西方国家财政预算用于农业的开支,一般占财政总支出的20%~50%。许多发展中国家,如巴西、印度、泰国等,农业支出占财政支出的比重也在10%~20%。1985年非洲国家元首和政府首脑会议通过的《1986~1990非洲经济复兴优先纲领》指出“对农业的投资占总投资的20%~25%,这是比较理想的”。[11]我国财政支农支出占财政总支出的比重大致在8%~10%的水平。2002~2007年成都市财政用于“三农”支出254亿元,用于支持城市地方建设和管理方面的支出累计达631亿元,后者是前者的近2.5倍。[12]因此,在财政支农增长机制上,首先,预算安排要保证财政支农资金稳定增长,确保增长幅度。在“标准财政支出”的核算中考虑地方特别是农村地区公共产品供给的责任,将区(县)一级所承担的各项公共服务供给任务纳入各级财政预算支出范围,进一步提高专项转移支付额度,加大向城乡一体化发展进程中的全局性问题的倾斜力度,如新农村建设、生态文明建设等。其次,要强化财政支农资金的导向功能。调动社会资金投入农业的积极性,积极采取贴息、配套、补助、奖励等形式,鼓励和引导工商资本、金融资本、民间资本和外资直接开发农业,形成以政府投资为引导、社会投资为主体、利用外资为补充的市场化农业投资机制。

5.建立社区银行

成都试验区改革目标是统筹城乡,作为改革的先锋,同上海、天津、深圳一样,都肩负着探索金融体制改革路径的任务。而成都大城市带大农村的基本市情又恰好是我国基本国情的缩影,因此其综合配套改革中对金融体系进行改革势在必行,而改革的突破口之一是发展社区银行。应学习国外发展社区金融的经验,建立社区银行,完善成都的金融体系。从孟加拉国乡村银行的经验可知,在成都设立社区银行应按照市场规则操作;应学习美国,除了政府给予社区银行设立之初一定的政策扶持外,还要通过立法对社区银行的起步和发展进行必要的保护经验,出台关于社区银行的试行法规,限制其服务范围,立足于当地实际,并建立符合当地的信用体系,这样可以在一定程度上降低银行监督成本、避免资金外流和不为当地服务现象的出现。当然,社区银行的设立还需要一个更加成熟的金融环境和丰富的人才储备,这些都是成都甚至是我国银行体系中所缺少的,成都应该在这一方面先行先试。

6.允许农民成立自己的组织

集中居住的农民成立自己的组织,从世界一些国家经验看,农会不失为一种好的组织形式。农会是市场经济发展到一定阶段上必然要出现的一种社会政治现象,是市场经济发展的必然要求。这一点已由许多发达国家的历史所证明。若重建农会,将在经济、政治和文化上使农村进入一个新的发展期。从经济上看,有利于发展现代农业,参与国际竞争。农业的国际竞争,既是资源、技术的竞争,更是农民组织之间的竞争。从政治上看,可以有效地减少乡村政府管理的成本,有利于保持农村社会稳定。建立一个代表9亿农民的农会,使他们有一个组织化、秩序化、合法化的利益表达渠道,必将更直接更独立代表农民利益,增强与其他社会集团的对话能力,有力维护自身的合法权益,减少不必要的社会消极面,降低社会对话成本、化解社会矛盾积累,也能架起政府与农民的桥梁,进行更充分更直接的信息反馈,使决策更能兼顾社会公平,更有利于官员决策的科学性与均衡性,有利于社会稳定和政治安定。也会减少中央政策的执行在基层的阻力,建立有力有效地监督机制和均衡力量。从文化上看,有利于提高农民素质、培育公民意识。在当今中国社会,由于农民没有自己的社团组织而显得自由涣散和难于聚合。组织起来的农民参与了以市场为导向的一体化经营,他们得到的决不仅仅是经济实惠,更重要的是从价值观念、思维方式到行为习惯等方面的更新改造。其主人翁意识、法治意识、合作协助意识和科技文化素质以及契约精神,在市场和合作经营中经受锻炼和提高。

让农民成立农会是社会发展和进步必然的结果。因此,笔者认为担当全国统筹城乡综合配套改革试验区建设任务的成都应该走在全国前列,允许和帮助农民成立农会组织。

7.提高农民工的政治、经济地位

我们的现代化要不要把农民留在城市,要不要使这部分农民变市民,这是统筹城乡最需要解决的一个大问题。成都试验区拥有先行先试的特权,完全可以在农民工制度方面进行大胆探索,尽快还农民工完全国民待遇。首先,进一步深化户籍制度改革,彻底根除粘附于户籍制度上的医疗、教育、养老等为划分公民等级的不合理的相关政策,消除同一城市、同一岗位出现“两种身份、两种待遇”的不正常现象,实现公民平等权利、维护公民合法权益,使农民工也能享受与城市市民平等的福利待遇与社会保障等公共服务。其次,进一步完善就业制度。建立完全平等、公平竞争的劳动关系。严格执行劳动法规,保障农民工获得合理的劳动报酬和休假休息、劳动保护的权利,尽快消灭“同工不同权、同工不同酬、同工不同时”的奇特怪象。第三,认真解决农民工的安居问题。允许就业稳定的农民工购买经济适用房或租住廉租房。同时以成都城乡结合部的城镇社区和农村村委会为单位,为农民工兴建居住和文化、教育、卫生、服务设施于一体的居住社区。

8.科学规划城镇规模化发展

20世纪80年代初一些社会学家提出“小城镇大战略”的苏南模式。当时大家都非常欣赏,从中央到地方都推行,最终的结果从经济学角度考察是失败的,资源浪费严重,重复建设很多。这是不经济的模式,不宜全面推广。成都市应利用“5.12”汶川大地震后重建契机修正历史性错误,调整过去不合理的空间发展格局,科学规划,走集中城市化道路。成都人均耕地仅0.7亩,但小城镇密度达到165个/万平方公里,是全国小城镇最为密集的区域之一。小城镇密度过高强化了区域空间的低质均衡性,也使大中城市与小城镇之间衔接不顺,公共设施严重不足且配置和利用效率低。因此,应当对区域内特别是平坝地区的小城镇数量、布局进行调整,以条件较好的中心镇为中心,对乡镇行政区合并,合并后的乡镇总人口在6万~9万人之间为宜,且面积一般应在100平方公里以上,从而在广大农村地区形成新的经济增长点。

国家赋予成渝统筹城乡综合配套改革的试验权,不仅仅是希望促进成渝自身超常规、跨越式、可持续地科学发展,更重要地是希望成渝真正成为西部地区的经济增长极,带动西部大发展,以实现东中西部区域经济协调发展。因此,在党的十七大精神引领下,成都人民应从新的历史起点出发,在借鉴国内外统筹城乡发展经验的基础上,进一步探索统筹城乡、加快发展、科学发展、又好又快发展的创新之路,全力建好试验区,努力成为全国统筹城乡科学发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口,辐射和带动周边地区更好更快地发展。

参考文献:

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[6]阎 星主编.成都市统筹城乡促进经济发展方式转变研究[C].成都:四川科学技术出版社,2008.

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[12]成都市第十五届人民代表大会第一次会议关于成都市2007年财政预算执行情况和2008年财政预算的决议[N].成都日报,2008-01-20.

来源:《农村经济》2009年第2期