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关于甘肃宁夏扶贫开发工作的调研报告

时间: 2017-07-17 16:21:30来源: 作者: 阅读:

财政部农业司

根据国务院扶贫开发领导小组统一部署,由财政部副部长廖晓军带队,国务院扶贫办、全国妇联、劳动与社会保障部、卫生部等部门同志参加的调研组,于2007年7月18日-22日,赴宁夏、甘肃两省区进行了扶贫专题调研。调研组先后到宁夏中宁、同心,甘肃靖远、会宁等县,实地考察了扶贫项目,走访了贫困农户,并分别与两省区及部分市、县领导进行了座谈。通过调研,了解到当前农村扶贫开发面临的形势喜忧参半,甘宁两省区扶贫开发取得了明显成绩,也探索出不少好的做法和经验,同时也面临不少困难和问题;感受到地方各级政府和干部群众对扶贫开发充满信心,对中央加大扶贫力度充满期待。现将调研情况报告如下:

一、甘宁两省区扶贫开发的主要做法和成效

进入新世纪以来,甘肃宁夏两省区各级党委、政府,坚决贯彻《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》精神,紧紧围绕党中央、国务院确定的工作重点,结合当地实际,扎实工作,开拓进取,有力地推动了农村扶贫开发事业的发展。

(一)实施整村推进,着力改善贫困村基本生产生活条件。2001年以来,宁夏回族自治区以1026个重点贫困村为单元,先后实施了“千村扶贫开发工程”和“整村推进扶贫开发”,村均投入100万元左右,实施了基本农田建设、村级道路建设、人畜饮水工程、危房改造等项目,有力地改善了贫困村生产生活条件。截止2006年底,宁夏已完成516个村的整村推进工作。甘肃省全省规划了8790个重点贫困村,截至2006年底,已完成2236个村的整村推进工作。在实施整村推进工作中,甘肃省采取了整流域治理推进、整片带开发推进等实现形式,取得了很好的效果。同时,把整村推进与新农村建设相结合,积极探索贫困地区新农村建设的路子和经验。

(二)强化产业建设,着力提高贫困群众收入水平。近几年来,宁夏自治区出台了《全面推进宁南山区草畜产业发展的若干意见》等三个促进产业发展的文件,重点组织实施了“十万贫困户养殖工程”、“百万亩人工种草工程”、“宁南山区黄牛改良工程”、“小额信贷财政担保工程”,有力促进了贫困地区产业发展。2006年,贫困地区农民收入中有30%来自草畜产业和马铃薯产业,成为农民增收的一个亮点。在同心县预旺镇两个贫困村建设的旱作农业示范基地,采用地膜覆盖、节水点灌、补灌等措施,发展马铃薯、瓜类等经济作物,农作物产量和品质均得到大幅度提高,贫困村农民人均纯收入达到了1120元。甘肃省每年集中44%左右的扶贫资金,以市场为导向,大力发展草畜、马铃薯、中药材、林果、蔬菜等五大扶贫产业,使贫困地区特色产业收入占到农民纯收入的60%左右。今年,甘肃省还把科技扶贫作为现代农业推动扶贫开发的突破口,在贫困地区组织实施了“518”科技扶贫工程,把整村推进项目与科技推广项目结合起来,通过科技入户,有效提升了贫困群众的生产发展能力和收入水平。

(三)加强技术培训,着力增强贫困劳动力劳动技能和转移就业能力。“十五”以来,宁夏采用“农民点菜、服务团搭灶、专家掌勺”的订单培训方式,组织实施了“百万农民培训工程”,培训农民200多万人次,基本达到每户农民中有1个劳动力掌握1-2门种植、养殖实用技术或营销技能。以“阳光工程”、“雨露工程”、“贫困地区农村劳动力转移中长期培训就业工程”为依托,与市县签订“劳务输出责任书”,形成政府引导、市场运作、一条龙服务的劳务产业格局。2006年,宁夏西海固地区劳务输出总量近60万人次,其中稳定输出35万人,劳务收入对农民纯收入的贡献率达55%。甘肃省将农村劳动力转移培训确定为农村发展的一大产业。每年从财政扶贫资金中安排3000-4000万元,用于贫困地区劳动力转移培训。一是开展农村贫困劳动力输转培训。二是今年开始实施了“两后生”技能培训计划,对初中毕业没有考上高中、高中毕业没有考上大学的贫困家庭学生,通过中长期培训,使其从农民转变成产业工人,从农村走向城市。今年计划培训“两后生”7313人。三是组织省外劳务移民。截到今年6月底,已向省外移民1.87万人,占计划的80%。

(四)加快移民搬迁,着力解决不适合居住地区贫困人口的生存与发展问题。1998年,宁夏回族自治区党委、政府为从根本上解决南部山区贫困群众脱贫致富问题,专门成立了红寺堡开发区。截至目前,开发区已安置了从南部山区7个重点县搬出的贫困农民近20万人。移民人均纯收入从搬迁前的500元,增加到2006年的1983元,生活水平得到了明显提高。一些重点县也积极开展县内自愿移民。调研组所到同心县,在固海扩灌区大力实施移民工程,今年将安置移民1.5万人。

(五)加强措施协调,着力形成扶贫开发合力。一是充分利用国家行业、区域支农政策,优先考虑贫困地区,支持扶贫开发。如退耕还林、新型农村合作医疗、人饮解困工程、中小学“两免一补”、少生快富工程等政策优先并重点向贫困地区倾斜。二是积极整合其他支农资金,推进扶贫开发。宁夏按照“部门协作、整合项目、集中资金、突出重点、创新机制、提高效益”的原则,积极整合各方面的项目和资金,加大对重点工程建设、小流域治理工程的支持力度。如:扶贫扬黄工程、东山坡引水工程建设等。去年宁夏在南部山区9县实施的小流域综合治理共整合资金近6000万元。2007年,甘肃省安排整村推进资金3.6亿元,通过协调,整合相关部门资金达1亿元。三是社会帮扶力度不断加大。福建省对口帮扶贫宁夏回族自治区11年来,从福建向宁夏单向援助,发展到“互学互助、对口协作”,逐步形成了社会各界多层面、全方位、宽领域的协作局面;甘宁两省区各级妇联积极发挥组织、协调、宣传和服务优势,坚持以发展为主题,以提高能力为核心,以项目带动为载体,以脱贫致富为目的,增强妇联干部和广大妇女参与扶贫开发工作的能力,努力解决妇女最迫切、最现实的利益问题。如通过募捐活动,建春蕾小学;举办各类实用技能及劳务培训班,帮助妇女发展生产或转移就业;积极实施了“大地之爱·母亲水窖”项目,为近30万群众解决了生产生活用水问题;组织实施了妇女小额循环贷款扶贫项目,积极开展以项目带动、资金滚动、农户连带发展为内涵的连环脱贫活动等等。

通过调研,我们看到,甘宁两省区扶贫开发取得了显著的成绩。一是贫困人口规模继续减少,农民收入稳步提高。2001-2006年,甘肃省农村贫困发生率由9.6 %下降到7.5%,下降了个2.1百分点,重点县农民人均纯收入年均增长了7.9%。宁夏回族自治区农村贫困发生率由13.6%下降到2.1%,下降了11.5个百分点,重点县农民人均纯收入年均增长了14.5%。二是贫困地区生产生活条件得到较大改善。在贫困地区兴建了一大批基本农田、人畜饮水工程,部分地区逐步实施了移民搬迁工程。三是扶贫产业开发初具规模。在甘宁贫困地区,马铃薯、草畜、中药材、果品和瓜菜等产业发展迅速,成为农民增收的重要来源。四是贫困地区的各项社会事业有了长足进步。特别是贫困农村义务教育水平逐年提高,医疗卫生条件不断改善。过去那种因教育致贫、因病致贫的现象有了一定的缓解。

二、当前农村扶贫开发面临的基本形势

经过多年探索实践,甘宁两省区逐步走出了一条符合当地实际的扶贫开发路子。贫困地区经济不断发展,农村社会稳定,人们精神面貌良好,广大干群对今后的发展充满信心,充满希望。但是两省区也都面临许多困难和问题。从甘宁两省区,乃至全国的情况来看,当前扶贫开发既有良好的机遇,又面临严峻的挑战。

从机遇来看,主要是有良好的外部环境。党的十六大以后,党中央、国务院以科学发展观统领经济社会的发展全局,按照全面建设社会主义小康社会的要求,在宏观调控中,按照“有保有压”的原则,着力地加强农业薄弱环节,连续出台了新世纪以来3个1号文件,制定了一系列重大的财政支农、惠农政策,使公共财政阳光不断照耀到农村,这些都为推进扶贫开发工作创造了良好的外部环境。去年召开的十六届六中全会,从中国特色社会主义事业的全局出发,做出了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》提出了“加大扶贫力度,完善扶贫机制,加快改善贫困人口生产生活条件”的要求,再次明确了新时期做好农村扶贫开发工作方向。

从挑战来看,主要有以下几个方面:

一是贫困群体规模依然较大,贫困群体与其他社会群体发展差距呈扩大之势。根据国家统计局数据,2006年底,甘肃宁夏两省区贫困人口规模分别是499.2万人(绝对贫困154.9万人,低收入344.3万人)和33万人(绝对贫困8.9万人,低收入24.1万人),而两省区建档立卡结果分别达到了753.63万人(绝对贫困225.89万人,低收入527.74万人)和133.5 万人(绝对贫困70.6万人,低收入62.9万人)。两省区贫困地区与全国平均发展水平的差距在扩大,而且两省区贫困地区内部的发展差距特别是城乡差距也在扩大。2000年到2006年,甘肃省农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比从1:3.44扩大到1:4.18;宁夏农民人均纯收入与城镇居民可支配收入之比从1:2.85扩大到1:3.33。

二是部分贫困地区的生产生活条件还没有根本性地改变,制约生产生活发展的关键性问题还没有得到根本解决。在甘宁干旱带,还有相当一部分地方没有解决缺水的问题,这些地方农民群众生产生活依然相当困难。山大沟深,生态脆弱,干旱少雨,很大一部分地区仍然是靠天吃饭。

三是贫困地区自我发展的能力不强。2006年,“三西”地区农民人均纯收入只有全国平均水平的一半。重点县财政自给率平均在15%左右。农村人口素质普遍较低,就业难度大。如宁夏西海固地区,小学以下文化程度的农民就占到67.4%,高中以上文化程度仅占5.3%。返贫率比较高,特别是因灾返贫的情况还比较普遍。小灾小返贫,大灾大返贫。扶贫开发确实使一部分人解决了温饱问题,但巩固温饱问题的任务还相当艰巨。因此,农村扶贫开发具有长期性和艰巨性。

四是农村低保制度全面建立后,贫困地区扶贫开发求发展的意愿更加强烈。今年,低保制度全面建立起来后,甘肃、宁夏两省区农村绝对贫困人口将全部得到保障。农村贫困人口的温饱问题将随之得到根本解决。但是,调研中,两省区一致认为,低保制度不能代替扶贫开发。低保制度仅仅是解决了贫困人口的生存、生活问题,农村贫困群体的发展问题仍然要靠“造血”式开发扶贫来解决。两省区希望国家适当提高贫困线标准,将扶贫开发的目标由解决温饱调整到发展经济、增加收入、缩小差距上来。建议中央加大扶贫投入,延长并增加“三西”资金;明确相关部门扶贫职责和任务,整合扶贫资源;建立对口帮扶、东西协作和社会帮扶的长效机制,调动更多的社会力量参与扶贫开发。

五是贫困的复杂性和反贫困的艰巨性,呼唤制度性、整体性扶贫政策体系。我国农村贫困的原因是复杂的,既有自然条件制约,也有人力资本落后的原因,既有制度性缺陷,也有机制方面、具体工作层面的不足。近年来,国家在农村税费改革、农村义务教育、卫生医疗、生态建设等方面的政策设计,对促进贫困地区、贫困群众改变贫困落后面貌发挥了十分重要的作用。但是,从甘肃、宁夏干旱带贫困现状及反贫困实践看,帮助贫困地区发展、贫困群众脱贫致富,既需要贫困地区立足科学发展观,实事求是地做好规划,还需要政府对贫困地区做出更多的系统性的制度安排和政策设计。

三、新形势下进一步做好农村扶贫开发工作的建议

面对新形势,今后扶贫开发工作必须按照构建和谐社会的统一部署和建设新农村的目标要求,进一步理清工作思路,加大工作力度,完善政策措施,创新管理机制,提高扶贫工作成效。

(一)赋予开发式扶贫新的内涵。开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结,也是今后扶贫工作当中仍然需要坚持的一个基本工作方针。国际反贫困经验表明,只有通过开发式扶贫,才能从根本上解决贫困人口的素质问题、发展问题和能力问题,才能从根本上形成自我可持续发展的良性机制。我国多年来的扶贫经验也证明了这一点。开发式扶贫方针不排除其他扶贫手段,比如救助救济力度、农村最低生活保障等。最低生活保障制度作为维持生存的基本条件,是对扶贫开发工作的有利促进和有利补充。因此,扶贫开发的方针不能动摇,扶贫开发现行的行之有效的政策措施不能动摇,扶贫工作的力度不能削弱。

但是,新形势下的扶贫开发应赋予新的理念和内涵。应由专项扶贫开发转变到综合扶贫开发的思路上来;应突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发与提高;应由注重点上开发转到点面结合,以面带点,以点促面。

(二)重新定位扶贫开发的目标任务。过去扶贫开发主要或者侧重于解决贫困人口的温饱问题。从当前形势看,这一目标应该调整。一方面低保制度的建立和完善,必将全面、稳定地解决贫困群体的温饱问题。另一方面,扶贫目标不适当调高,贫困群众脱贫也就不稳固,低保压力也会增大。因此,在新形势下,扶贫开发要将解决温饱与巩固温饱并重,加快发展与缩小差距并举,实事求是地确定扶贫开发的目标和任务。建议将扶贫开发目标从重点解决温饱转到“增加贫困人口收入,缩小贫困群体与其他社会群体收入差距;促进贫困地区经济发展,缩小贫困地区与其他地区整体性差距”上来。扶贫开发的主要任务则是发展经济、增加收入、提高生活水平。

(三)进一步明确扶贫开发工作重点。在扶贫工作方式和实现形式上,需要实事求是,因地制宜。应以贫困地区和贫困群众最迫切最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点,针对不同的条件,采取不同的措施。不能机械地定比例、定标准,具体的支持方式和内容应由各地依据实际情况确定。从对甘宁两省区的调研看,当前及今后一段时间,基础设施建设、产业扶贫、移民搬迁、劳动力培训都应是扶贫开发的重点内容,需要加大力度。

(四)创新扶贫机制。改革创新,既是推进扶贫工作的必然选择,也是进一步提高扶贫成效的基础和前提。只有不断改革和创新,才能为扶贫开发机制注入新的活力,加快扶贫开发进程。

一是探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。无论是从中央层面,还是从甘肃宁夏两省区的实际情况看,随着公共财政体制的不断完善,针对贫困地区和贫困人口的政策也越来越多,资金的投入也不断地加大。如果扶贫开发能和这些政策有机结合起来,将起到相辅相成的作用。近年来,甘肃、宁夏两省区在这方面做了一些探索,也取得了一定的成效,但还没有形成一个良性的机制。要实现扶贫资源的整合,一是要求贫困地区立足科学发展观,实事求是的编制扶贫发展规划,明确工作目标和任务。二是要树立“大扶贫”观念。积极发挥各部门的优势,实现资源整合和协同作战。要以贫困地区新农村建设为平台,以扶贫资金为“黏合剂”,在“渠道不乱,用途不变,各负其责,各记其功”的原则下,认真研究将各种资源有效引导到贫困地区的办法。三是鼓励各地进行探索和试点。特别是在县级开展扶贫资源整合试点。

二是研究建立重点县的进退机制。改变现在重点县一定几年不变的做法,制定考核办法,把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩,并采取一定的奖励措施,鼓励贫困县脱贫摘帽。中央控制重点县总量,重点县的调整权下放给各省,由省政府确定调整的时机和对象,报国务院扶贫开发领导小组备案。

三是建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制,促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上,完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配,一大部分资金按照贫困规模、贫困程度分配,以体现公平性。另一小部分资金按照绩效考核情况分配,以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”,对扶贫开发工作实绩好的多补,差的少补甚至不补。

四是完善社会帮扶机制。扶贫是全社会的责任,需要全社会共同努力,共同支持。在这方面需要完善一些机制,调动各个方面的积极性,把政府扶贫和社会帮扶有机地结合起来,最大限度地加快扶贫开发的步伐。特别是要更加注重发挥妇联、妇女在扶贫开发中的作用,增加安排针对贫困妇女的扶贫项目,提高妇女在扶贫开发中的参与度。

来源:《农村财政与财务》2007年第9期