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江苏实行“省直管县”体制改革研究报告

时间: 2017-07-17 16:11:38来源: 作者: 阅读:

——省直管县体制改革相关问题研究:以江苏省为例

江苏省社会科科学院课题组  徐元明 刘 远 周春芳

“省直管县”体制是指:省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理,对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市,实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力,进一步加快县域经济的发展步伐。

1、江苏经济进一步发展的活力、潜力在县域。改革开放以来的实践证明,江苏经济的持续快速发展,与农民的伟大创造,乡镇企业的异军突起,与县域(农村)的创新和自主发展关系极大。2005年,尽管由于地级市市区的扩展,县(市)数由原来的64个减少至52个,但县域国内生产总值仍然达到9097.76亿元,占全省国内生产总值的49.7%。地方一般预算财政收入443.32亿元,占全省的33.51%,实际利用外资58.88亿美元,占全省的44.67%。县域土地、资金、劳动力等资源丰富,开发利用潜力很大,江苏经济进一步发展的活力和潜力都在县域。

2、新历史条件下市领导县体制阻碍了县域经济的发展。在改革开放之初县域以农业为主的特定条件下,实行的“市领导县”对于县域发展起到了一定促进作用。但这种体制本质上是“重城市轻县域(农村)”的行政管理体制,在加快城市发展的同时,却抑制了县域的发展。特别是在我省进入工业化、城市化大力推进的历史新时期以来,市级利用行政权力,过多地集中县域资源和财力进行城市建设,尤其是由县级市升格为地级市的,“市吃县”的情况到了下辖县无法忍受的地步,严重削弱了县域经济的发展能力。

3、省直管县体制是县域经济发展的新动力。经过改革开放以来的快速发展,我省一批强县实现了由农业社会向工业社会、由县(农村)向市(城市)的转变,对地级市的依赖性大大缩小;我国经济已经全面进入市场化、国际化、信息化的历史新时期,客观上促使县域摆脱行政区划的限制,寻求在更为广阔的领域获得发展机会。实行省直管县将使我省经济发展格局发生重大变化,由“市领导县”的13路纵队前进,变为排着横队前进的65个处于平等地位的独立发展主体,必将大大激发县域发展经济的积极性和主动性,使我省经济出现一个崭新的局面。

4、实行省直管县的两大思想障碍。一是苏锡常地区,特别是苏州市是否要改市领导县为省直管县?区域一体化决不是人为划定的行政区域(市域)的一体化,由市领导县体制转变为省直管县体制能有效地通过市场机制作用,促进同质地区(苏州、无锡、常州)市与市、市与县(市)、县(市)与县(市)之间的竞争与合作,实现区域资源的优化组合和区域经济的一体化。在苏南这样一个人口密集、工业发达、中小城市快速成长的地区,今后的城市发展,客观上要求实现大、中、小城市并行发展的城市化战略。实行省直管县的体制,县级市可以放开手脚发展。苏南城市群的形成是我省城市化、现代化进程的又一个飞跃。鉴于苏州市在国内国际所处的特殊地位,也为了保持苏州市在国内国际的形象,实行省直管县后,可考虑继续保留现有行政区划和统计口径。二是省级部门管理幅度过宽的问题。随着省内高速交通网络的形成和电子政务的开通,电脑的广泛应用与信息化网络的建成,省对县的管理半径大大缩小。省级部门的进一步放权,减少了的工作量。省直管县后,省级部门对下管理的单位虽然增加了,但管理半径缩小了,管理的内容减少了,管理效率提高了,其管理幅度过宽的问题也就迎刃而解。此外,经过小县合并和部分地级市的兼并,我省实行省直管县体制后实际管理幅度不会超过60个,在比较合理的范围。

5、实行省直管县体制改革的步骤。我省实行“省直管县”改革应在试点、扩权的基础上,按照因地制宜、先易后难的原则,采取“试点——县域扩权——行政区划调整——市、县(市)分治” 分阶段稳步推进的改革之路。第一步:加快进行全方位整体推进的“省直管县”体制改革试点。在全省范围先实行省直管县财政体制,此种方案虽然与国家财政部的要求相一致。但限于我国国情,在人事、计划、审批等权利仍然掌握在地级市的情况下,这种省直管县的财政体制实行起来必然大打折扣。应该加快进行全方位整体推进式的“省直管县”体制改革试点,在苏南(常熟市)、苏北(沭阳县)各选一个县(市)进行省直管县试点,或者在苏南(无锡市)、苏中(泰州市)、苏北(宿迁市)各选择一个市进行试点。第二步:放权、扩权与行政区划调整。与省直管县改革试点同步进行的是省直部门的放权与县域扩权,以及县域和省辖市市区规模的部分调整。第三步:全面推进省直管县,实现市、县(市)分治。需要强调的是,在全省性的行政管理体制改革方案未出台前,各省辖市不得擅自改变行政区划。来源:江苏省社会科学院(2007-12-24)