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财政分权的理论与国外实践

时间: 2017-07-17 15:54:09来源: 作者: 阅读:

边维慧 李自兴

【摘 要】财政分权已经成为世界各国在处理中央和地方政府之间关系时所采取的一种主要模式。随着财政分权理论的发展,世界各国的财政分权实践也在不断深入,并表现出较大的差异性。本文对财政分权理论进行了系统的梳理、评述,并在此基础上介绍了三个不同类型的国家——美国、俄罗斯、日本的财政分权的实践,分析比较了这三个国家的财政分权模式,并对中国的财政分权改革提出了建议。

【关键词】财政分权 政府 财政关系 财政联邦主义

中央和地方的关系是一个国家最基本的关系之一,涉及政治、经济等各个方面。一直以来,中央和地方政府间的财政关系都是经济学界关注的重要问题。财政分权理论的主题是公共财政的核心问题,即政府职能如何在不同级次的政府间划分才能更有效率。具体来说,包括以下几个问题:为什么需要地方政府存在?如何从财政制度角度来确保其运转?为什么要约束以及如何约束地方政府行为?财政分权理论起源于发达国家,并在成熟市场的国家获得了充分的研究并付诸实施。现在转轨国家和新兴市场国家对财政分权理论的研究也正在如火如荼地进行,并且更侧重于结合本国的实际情况。这些转轨国家对中央和地方政府间财政关系的研究和实践已经取得了一些有益的成果,值得我们学习和借鉴。

一、财政分权:理论框架

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。地方政府自主权的界定是财政分权的核心,通常采用地方财政收入、地方财政支出、省级政府预算收入中平均留成比例、子级政府支出与中央政府支出之比、预算收入的边际分成率、自治权指标和支出—收入指标、垂直不平衡度等指标来衡量财政分权的程度。财政分权的过程容易受到经济环境、政治体制、民主发达程度等因素的影响,因而在不同国家体现出不同的分权模式。财政分权理论起源于20世纪50年代。1956年,美国经济学家蒂布特(CharlesTiebout)发表了《地方公共支出的纯理论》(ThePureTheoryofPublicExpenditure)一文,标志着财政分权理论的兴起。财政分权理论经过半个多世纪的发展,先后经历了两个阶段:传统财政分权理论和第二代财政分权理论。

1.传统财政分权理论

(1)TOM模型

传统财政分权理论(thetheoryoffiscaldecentralization)也被称作财政联邦主义(thetheoryoffiscalfederalism),或联邦主义经济理论(theeconomictheoryoffederalism),其代表人物是蒂布特、马斯格雷夫(Musgrave)和奥茨(Oates)。因其三人在这一理论领域的先驱性贡献,传统财政分权理论也被称为TOM模型。传统财政分权理论以新古典经济学的理论作为分析框架,研究政府只能在不同级次的政府间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。

公共产品理论是由萨缪尔森、马斯格雷夫和维克里(Vickrey)最终完成,并形成了威克塞尔(Wicksell)—林达尔(Lindahl)—马斯格雷夫—萨缪尔森—维克里公共物品理论体系,该体系的形成为财政联邦主义的发展垫定了基础。

公共物品理论的核心问题是如何能够实现最优的公共物品供给。蒂布特将公共物品的最优供给问题扩展到地方辖区的公共物品的最优供给实现问题,并提出了著名的“以脚投票”理论。他认为,居民在不同辖区之间的自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏好的辖区迁移,地方政府之间为了吸引选民就会展开竞争,从而能够像市场一样有效率地提供地方公共物品。

马斯格雷夫从财政的三大职能出发,分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性,并对三大职能在中央和地方政府之间进行了划分。他认为,宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责,而资源配置职能则应由地方政府负责,这样可以根据各地区居民的偏好不同而进行有差别的资源配置,有利于经济效率和社会福利水平的提高,并进一步提出了清晰的中央和地方之间的税收划分原则。奥茨弥补了蒂布特在公共物品融资问题研究中的不足,首次明确了将财产税作为地方性公共物品融资的主要来源。传统财政分权理论的TOM模型认为,分权主要是针对资源配置而言的,即如何就地方性公共物品的供给及其相应的财政来源在中央和地方之间进行分工。

(2)TOM模型中财政分权决策的影响因素

布罗伊斯和埃勒提出了影响分权决策的5个主要因素:地区间居民偏好的差异性、规模经济和外部性、辖区间竞争和垂直分工、政治因素、地理和人口条件。

A.地区间居民偏好的差异性

蒂布特较多地讨论了地区间居民偏好的差异性问题。在居民在辖区间自由流动等一系列的假设下,当公共产品的提供是通过税收来融资的,那么居民会选择不同的公共物品和税收的组合,然后通过在不同辖区之间的流动来反映其对组合的偏好。奥茨提出了分权定理(thedecentralizationtheorem)和对应原则(thecorrespondenceprinciple),清晰地阐述了偏好的差异性对分权决策的重要影响。坦齐在奥茨的基础上认为,中央对地方的了解没有地方多,而且存在很高的信息费用、交易成本、控制和磨擦成本,所以地方政府承担一定的职能是自然的。特尔-米纳什(T.TerMinassian)、赫明(R.Hemming)和施潘(P.Spahn)认为,由于地方政府缺乏现代化的透明的公共支出管理体制,所以地方政府的行政效率不一定是令人满意的,因此某些职能应该由中央政府进行补充,或者由中央和地方共同承担。

B.辖区间的竞争和垂直分工

多数学者认为,辖区间的竞争使居民获得了更好的服务,支付的税收代价也更小。辖区之间的比较和竞争激励地方公务员廉洁奉公,还能促进劳动力的流动,发挥各地区的比较优势,提高资源配置的效率。

2.第二代财政分权理论

第二代财政分权理论,也叫第二代财政联邦主义理论,即“市场维护型的财政联邦主义”。主要是以蒙蒂诺拉(Montinola)、钱颖一、温加斯特(Weingast)、麦金农(McKinnon)、内希巴(Nechyba)等学者的研究主张为理论核心。市场维护型的财政联邦主义反对传统财政联邦主义理论的政府模型假设,也不赞成公共选择理论的邪恶政府假设,将企业理论和微观经济学理论引入财政学,其理论立足点是:一个高效率的市场来自一个好的政府结构,政府行为既要有效果,也要受到约束。在构造政府治理结构时要考虑到相应的激励机制,提供维护市场效率的支持性的政治系统。中央和地方各司其职,在维护和推进市场机制的过程中相互拥有权利和义务,从而市场交易的各方都从市场的增进中获得收益。

钱颖一认为,维护市场的财政联邦主义具有以下5个特征:(1)存在一个政府内的层级体系;(2)中央政府与地方政府之间存在着一种权力划分,从而任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权,同时在自己的权力范围内享有充分的自主权;(3)制度化的地方自主权对中央政府和任意权力造成强有力的制约,使得中央与地方之间的权力分配具有可信的持久性;(4)地方政府在其领域内对地方经济负有主要责任,同时,一个统一的全国市场使得商品可以跨区自由流动;(5)各级政府都受到硬预算约束。

市场维护型财政联邦主义最重要的经济效果是导致了辖区间的竞争,由此形成了一系列对地方政府的经济与政治激励制约。辖区之间的竞争影响了辖区之间的企业在产品成本上的差异。这种竞争会延伸到资本和劳动力要素的竞争上,从而影响地方经济和税收状况。硬预算约束意味着地方政府有可能破产,地方公共物品融资可能会遇到极大的障碍,从而激励地方政府改善地方财政状况。市场维护型的财政联邦主义通过限制中央政府的行为,阻止政府对市场活动的扭曲,削弱了寻租和政治保护。可以用第二代财政联邦主义理论来解释中国改革开放以来经济快速增长和成功转型的制度性因素。中国式的分权改革为市场机制的创造发挥了关键作用。

二、财政分权的国外实践

1.美国的政府间财政关系

(1)政府级次和政府间的政治法律关系

美国是一个联邦制国家,政府结构为三级政府:联邦政府、州政府和地方政府。美国宪法规定,政府权力在联邦政府和州政府之间划分,既没有将所有权力全部授予联邦政府,也没有禁止州政府做什么。地方政府在法律上是隶属于州政府的,是一体的,即所谓的“狄龙规则”(Dillon’srule)。然而,随着社会的发展,联邦政府、州政府与地方政府之间的关系并不总是遵循宪法等强制性的法律规定。州政府对地方政府的实际控制力是有限的,联邦政府经常代替州政府行使某些职能。

(2)政府职能划分

美国地方政府的主要职能是提供公共服务,公共支出按比重大小依次是中小学教育、环境和住房、交通、健康和医疗、警察和消防等。州政府提供的公共服务支出按比重大小有教育补助、公共福利、高中等教育、交通、健康和医疗。联邦政府很少直接为国内居民提供公共服务,一般只提供诸如农产品价格支持、邮政、退伍军人医疗补助、国家不分地区的电力供应、国家公园和野生动物保护区、通过国家实验室或合作实验室以及科学和医疗费用等方面的公共服务。

从1991年的数据来看,州和地方政府近一半的经常性支出用于教育和劳务等方面,占州和地方总支出的47%。在过去的25年间,教育和公路方面的支出在州和地方的各项支出中所占的份额呈现出一种下降的趋势,而公共福利、医疗和保健的支出在提高。教育支出在州和地方的各类支出中是最多的(占州支出的33%,其中包括高等教育支出和对中小学的补助支出,在地方这一比例是40%)。

(3)政府间收入来源划分

美国各州和地方的主要收入来源有:税费和其他收入、销售税、财产税、联邦赠款以及各种所得税。联邦政府的主要收入来源是所得税,包括个人所得税、公司所得税和社会保险。州和地方政府在收入构成方面的差别远远大于在支出构成方面的差别。在州的收入中,销售税约占28%,个人所得税和公司所得税约占22%,联邦转移支付占25%。地方政府经常性收入的64%主要为州的转移支付(约34%)和财产税(30%),来自联邦政府和州政府的转移支付占到地方收入的37%。

(4)各级政府的财政职能

美国联邦政府的财政职能主要是稳定职能和分配职能,作为资金的提供者和管理者起到协调和规范的作用。州财政的职能是稳定本州的经济并承担主要的分配职能。传统上一直认为,州—地方政府在稳定和分配职能方面容易受到州之间的流动性的限制,但是越来越多的研究表明,州和地方政府部门日益扩大的规模可能会产生宏观影响。地方财政主要是配置职能。

2.俄罗斯的政府间财政关系

(1)政府级次和管理结构

俄罗斯的政府体系分为四级或者五级,四级政府主要在乡村地区,五级政府主要在城市地区。处在政府体系中最高的是联邦中央政府,然后是州政府。州以下政府分为城市体系和乡村体系。城市体系分为三级,即大城市政府、城市郊区政府和郊区苏维埃。乡村体系为两级,即区政府和县市苏维埃。每个州具有独立的行政管理法律地位,并建成了独立的自成体系的政府预算。州财政部门受州政府的领导,但是人员工资由联邦预算支付,因此,州财政部门要受到“双重领导”。俄罗斯的联邦财政预算制度体系是以联邦税收分享制为机制的,分享的税率原则上由国家杜马决定,实际上是在地方和财政部讨价还价的谈判中形成的。俄罗斯联邦的政府间关系不是一个严格意义上的制度体系,而是通过政府间谈判形成的一种财政安排,其财政激励措施和实施效果都不太明朗。

(2)财政支出安排

传统上,俄罗斯联邦公共服务活动在政府间的支出安排是按照“受益地理区域”这一原则进行的。联邦政府负责提供惠及全国的社会公共服务;地区受益的公共服务由州政府负责提供;收益仅限于地方的公共服务由区政府和市级地方政府负责提供。然而,近年来俄罗斯联邦各地区的具体实践大相径庭,根本没有任何法律规范各级政府的支出责任,各级政府也不是按照预算级次履行某项特定的公共服务支出责任。财政支出责任的模糊与财政收入的清晰形成了鲜明的对比。因此,政府间重复提供公共服务,或者超范围提供公共服务的情况时有发生。除了传统的公共服务职能,政府职责划分还包括一些工商企业的所有权的归属,以及与所有权相关的支出责任划分等,使得原有的财政支出责任安排变得更加复杂。近年来,俄罗斯政府间支出责任有下放的趋势,动摇了“受益地区”原则。联邦中央政府将很大比例的社会性开支、大部分资本性开支等都让地方各级政府负责,而在分税制的收入划分上并没有将这些新的政府开支职责考虑在内。这样,无疑将扭曲联邦政府的支出责任体系,州及州以下政府可能由于支出的增加,被迫形成较大的财政赤字,一些必要的公共支出被迫推迟或者取消,或者政府在正常财政渠道之外开辟其他收入来源。

(3)财政收入结构和体系

1991年,俄罗斯联邦在前苏联的基础上,建立起了税收收入结构和税收分享体系。该体系具有两个鲜明的特色:一是俄罗斯同大多数国家的政府间财政关系不同,即大多数国家的税款由中央政府负责征收后再同下级政府分享,而在俄罗斯联邦财税体系中,税收收入的分享是从区政府到州政府,最后到联邦政府,自下而上逐级进行的。二是俄罗斯政府间财政关系并不是一个真正的体系,而是一个不透明的、通过谈判进行讨价还价而达成的一种相互妥协的方案。具有很大的谈判余地,使得地方政府高度依赖于联邦政府,这也为财政自主权和财政责任划分造成了极大的不确定性。

所有的税收按照征税来源地原则,即按照具体的税收管辖权,在联邦政府和征税来源地政府之间进行收入分享。分享比例由国家杜马和下级政府共同决定。根据1994年俄罗斯联邦的分税制度,主要的税种包括个人所得税、公司所得税、增值税、对伏特加的消费税和其他消费税。其中,个人所得税按照劳务发生地由地方各级政府分享收入。公司所得税为38%,其中13%由中央分享,州政府可能会降低税率。增值税的25%按征税来源地原则在征税地进行收入分配,75%归属联邦政府,其中联邦政府收入的22%再对地方各级政府进行援助。对伏特加的消费税的50%由地方按照征税地原则来分享。其他消费税完全按征税来源地原则,在征税地由各级地方政府分享,但是摩托车的消费税完全归属联邦中央政府。

1994年实施分税制,俄罗斯政府力求建立一个更加客观的方法体系对政府收入进行划分。最基本的改革是用公式化的计算方法取代讨价还价的体制。俄罗斯联邦政府根据公式分别计算确定需要“一般援助”的州政府以及需要“特别援助”的州政府所需的财政援助数额。中央将增值税分享收入的16%用于建立财政援助基金。

3.日本的政府间财政关系

(1)政府级次

日本的政府分为三个级次,即中央政府、都道府和市町村。

(2)政府间支出职能划分

对日本各级政府的事务,在地方自治法中采取“限制性列举”的方式进行了明确的划分。地方自治法经过修改后,采取了“概括授权”方式加以确定。具体的公共支出职能的划分则由关联领域的个别法进行明确。日本的公共支出主要用在安全、社会资本、教育、福利卫生和产业经济5个方面。在安全方面,中央政府主要承担外交、国防、司法和刑法的支出,警察支出由都道府县来负责,消防和户籍方面的支出由市町村来承担。在社会资本方面,中央政府负责高速公路、国道(指定的区间)、一级河流(指定的区间)等基础社会支出;都道府县负责中央政府负责以外的国道、一级河流、省道、二级河流、港湾、公营住宅等的支出;市町村负责城市计划事业、市町村道路、公营住宅、排水设施等方面的支出。在教育方面,中央政府负责公立大学,并资助私立大学;都道府县负责高中、特殊学校、中小学的教师工资和人事开支,资助私立学校;市町村负责中小学校和幼儿园。在福利卫生方面,中央政府负责社会保险、医师执照、医药品许可证等事务支出;都道府县负责对町、村的生活保护、儿童福利、老人福利保健以及保健院的建设等支出;市町村负责生活保护、老人福利健康、儿童福利、国民健康保险、供水系统、卫生等方面的支出。

(3)政府间收入分配

根据宪法的规定,日本地方税收基本上由中央政府立法,地方政府负责执行。地方税法规定:凡地方税的课税课题、标准及税率等相关课赋应在地方政府的相关条例中载明。实际上,地方税法已经规定了地方政府税收的种类、税基、征税标准。对于一些税收,虽然地方政府可以超出标准征收,但是不能超越上限。在征得内务省省长同意后,可以征收特定税收,但是不能影响地区间贸易或重复征税。因此,税收的权限主要集中在中央,地方自主性不强。地方税收在都道府县和市町村之间按照普通税和目的税进行划分。日本中央政府通过以下三种方式来弥补地方税源的不足:一是地方交付税,其主要来自所得税、法人税和酒税收入的32%,除让予部分后的消费税的24%以及香烟税收的25%的合计额;二是地方让予税,中央收取后仍然按照特定的方式全部或者部分返还给地方并专款专用,如地方道路税;三是国库支付金,即中央政府对地方的转移支付。

三、结论与启示

从财政分权理论的规范建议和实证研究

可以发现,人们在决定特定政府职能应当如何分配时,总是基于各种不同的理由,或者说对不同决定因素的考虑,因而就有了各种不同的财政分权的实践模式。美国、俄罗斯、日本代表了三种不同类型的国家。美国代表联邦制国家,俄罗斯代表的是处于转轨时期的联邦制国家,日本代表的是单一制国家。从三个国家的财政分权实践中可以看出,它们基于自身的国情与发展阶段进行了不同的财政分权制度安排,都有其自身的优点与缺点。美国和日本的财政分权在中央和地方政府的支出责任方面作了非常具体明确的划分,并能够用法律制度将其固定下来,而俄罗斯的政府间的支出责任就比较模糊。美国和日本的转移支付制度比较完善,基本上能够满足地方政府公共支出的需要,俄罗斯的转移支付制度显得随意性较强,缺乏规范。中国的财政分权化进程一直被视为转型国家的成功案例,但是随着改革的不断深入,财政分税制的一些弊端逐渐暴露出来,转轨初期的激励机制已经为体制的深层问题所困扰。为此,改革过程中应该借鉴国外的财政分权实践,不断加强财政分权的制度化建设,从宪法层次上制定分权整体框架来约束中央和地方政府的行为,明确中央和地方政府职能,加快其他领域的配套改革。

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来源:《国外社会科学》2008年第3期