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关于湖北省实施村级会计委托代理服务工作的调研报告

时间: 2017-07-17 15:51:22来源: 作者: 阅读:

国家财政部会计司调查组  狄 愷万文翔

为深入了解湖北省村级会计委托代理服务(以下简称代理服务)工作的开展情况,2007年8月1日至8月6日,受部领导委托,我司派出调查组在湖北省财政厅有关同志的全力配合下,到湖北省英山县、麻城市、公安县、荆门市掇刀区等地,调查了8个乡镇财政所农村会计代理服务中心(以下简称代理服务中心),查询了相关账薄和档案资料,走访了6个村组,并与20多位农民进行了交谈。调查发现,人民群众对代理服务工作评价很高、非常满意、非常支持,公安县麻豪口镇江南村村委会的干部在座谈中还将之称为“农村财务管理的一场革命”。从调查的情况看,代理服务工作是规范村级财务和账务管理的重要方法,是落实党和国家惠民政策的重要保障措施,是推进社会主义新农村建设的重要举措,对消除干群之间不必要的误解和矛盾,维护农村稳定,推进基层民主管理与监督,提高基层政权行政能力,促进农村健康发展,有着重要意义。现将调查情况报告如下:

一、主要做法

湖北省英山、麻城、公安和荆门各区(县)从2004年开始代理服务工作,2006年全面推行。推行代理服务的原因,一是为了解决长期困挠的村级财务和账务混乱问题。据查,实行代理服务之前,麻城南湖管理处有21个村的账务是“包包账”、“断头账”、“糊涂账”,6个村没有账,其中五里墩村已有10年没有建账,原始单据存放了7大袋近万张。英山县石头咀镇实行代理服务前,村级现金账面余额为460万元,但实际库存现金只有28万元,94%为白条抵库。二是为了缓解村干部与群众的日趋紧张的矛盾关系。麻城市常务副市长介绍,实行代理服务前,农村财务问题一直是农民意见最大的问题,60%以上的上访都因此引起,村干部即使自己花钱买一辆摩托车,也被怀疑是挪用公款。由于误解深、意见大,许多村干部说活老百姓不听,村里许多工作无法正常开展。英山县金铺镇党委书记介绍,该镇乐冲村在实行代理服务前,农民到县政府上访村级财务问题每年高达10次之多,有的村形成了“上访专业户”。三是村级债务不断上涨,腐败问题屡禁不止。究其原因,主要是由于村资金自管自用,导致开支随意性大,监督约束力差。据查,实行代理服务之初,英山县石头咀镇的村级债务高达2000万元,公安县村级债务高达4.2亿元。公安县在实行代理服务前通过开展财务清理,查出了149名违纪违规干部,其中刑事拘留18人,逮捕7人。

湖北各地推行的代理服务从摸清“家底”开始,也就是先清理财务、锁定债务,把历史遗留问题摸清查明,让该报账的报账,该退款的退款,该处理的处理,以使账账、账证、账实、账款相符。在此基础上,村委会与代理服务中心签订会计委托代理服务协议,由代理服务中心代管村财务和会计核算。这一过程可以概括为以下三个方面:

一是坚持“三个符合”。依法理财是代理服务的前提和基础。湖北的代理服务力求做到“三个符合”,即符合《村民委员会组织法》、符合《会计法》、符合国务院办公厅下发的有关文件精神。首先,《村民委员会组织法》第十九条明确规定“涉及村民利益的事项,村民委员会必须提请村民委员会讨论决定”。代理服务的法理基础在于体现了最广大村民的根本利益和现实需要,英山、麻城、公安、荆门各地在开展代理服务的过程中得到广大村民积极拥护,代理服务是村民委员会讨论作出的决定,因而符合《村民委员会组织法》。其二,《会计法》第三十六条关于“不具备设置条件的,应当委托经批准设立从事会计代理记帐业务的中介机构代理记帐。”随着农村经济的深入发展,村级会计工作日趋复杂,但这与农村综合配套改革后村委会干部数量少,难以设置专门的会计岗位形成矛盾,让中介机构代理记账是农村经济发展的结果,是农村改革的客观要求。代理服务中心集聚了大量农村专业会计,不仅能提供高质量、高效率的代理服务,而且免费提供服务,降低了村级会计的代理成本,因而符合《会计法》。其三,中办和国办下发的文件有明确规定。如中办发[2006]32号文要求“在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上,推行村级会计委托代理服务制度”,国办发[2005]号明确规定了“实行村级会计委托代理制”的内容。

二是维持“四个不变”。湖北实行代理服务的各县(市、区),其村委会与代理服务中心签订的村级账务与资金委托代理服务协议,明确规定村级账务和资金所有权不变、使用权不变、审批权不变和监督权不变。在“四个不变”的基础上,代理服务中心提供管理与决策参考信息,并帮助村委会把好政策关。乡镇党委政府和代理服务中心对村财务支出只有审核权,没有审批权,审核的目的是督促村委会遵纪守法、帮助科学决策。

三是实现“五个统一”。代理服务中心统一开立账户以管理村级资金、统一培训人员以提高会计与报账员业务水平、统一报账时间以使农村账务及时报销并为报账员提供方便、统一管理会计档案以使会计资料安全完整存放。实行农村会计电算化的,比如公安县,其计算机软件和硬件由县财政统一提供,从而减轻村级负担。在“五个统一”的基础上,村级的各项资金必须进专户,不得坐收坐支;所有村级支出都须到代理服务中心报账;村委会确定一名报账会计,负责备用金领取、核销及报账业务;根据村会计业务量确定备用金额数量和报账时间,备用金3000元到5000元不等,报账时间最短的为一个月,最长的有一个季度;报账前要经过村民主理财小组、村委会的审核,经过代理服务中心复核。英山县实行81828制度,即每月8日为财务公开日,每月18日为村民主理财小组集中审批日,每月28日为集中报账日。

我们认为,湖北推行代理服务的许多经验值得借鉴:一是党委、政府重视,主要负责人亲自抓代理服务工作,形成了一级抓一级,层层抓落实的格局;二是实行村级账务和资金“双代管”,确保了账务的真实性和管理的有效性;三是坚持依法代理,依规办事,确保了代理服务的合法性和合理性。

二、取得成效

一是有力地规范了村级账务工作,纠正和解决了农村现存主要财务问题。首先,村级组织的“包包账”、“断头账”和“糊涂账”得到有效处理。调查的8个代理服务中心代管的近300个村的账务非常清楚、凭证和报表比较完整。据公安县财政局负责人介绍,全县155个村共处理出纳库存遗留问题6480笔,金额626万元。其二,审核出一批资金违规问题。英山县各乡镇的代理服务中心,通过严格审核村“一事一议”筹资筹劳项目,共审核出“少批多收”问题13起,多收农民资金近8万元;“实收少用”问题25起,截留资金近31万元。其三,从源头上预防了腐败问题的发生。麻城市的代理服务中心2006年共拒收违纪违规票据1849张83.2万元,其中村级招待费1752笔36.5万元。荆门市各乡镇共退回不合理原始凭证10100张,审减不合理支出880多万元。其四,摸清了村级债务情况,锁定了旧债,化解了一批旧债,扼制住了新债。英山县的代理服务中心帮助村级化解债务150起,化债减负300多万元。由于有村民主理财小组严格审核,有代理服务中心严格审查,有乡镇有关负责人的严格把关,有效控制了村项目支出的随意性,有效扼制了新债发生。

二是有力地推动了基层民主理财,促进了和谐新农村建设。首先,在农村财务管理中引入了民主决策和民主监督机制。调查的所有实行代理服务工作的乡村,其村级财务收支预算都经村民代表大会讨论通过,日常村级开支由村民主理财小组代表审核盖章,村级的一般项目建设由村民主理财小组集体决策,重大项目由村民代表大会表决,并向所有村民公开。其二,推进了农村财务真公开、全公开和常公开,扩大了人民群众的知情权、参与权、管理权和监督权。由于村的账务和资金都由乡(镇)代管,这为推进村级财务公开奠定了坚实的基础,有效杜绝了不真公开、不全公开和不常公开行为的发生。其三,增强了人民群众对村干部的信任,促进了农村稳定,推动了农村公益事业的正常开展。荆门市掇刀区袁集村村民袁玉华说:“过去村的支出,字是村长签的,账是村干部自已做的,钱交多交少是村干部自已说的,怎么相信他们呢?现在好了,村里花不花钱由理财小组定,理财小组代表由村民选,村的账委托乡镇做,还有什么不放心的呢?”村长袁天国很有感触地说:“现在村里的钱用得清白,花得明白,老百姓很满意,一事一议的钱好收多了,工作好做多了,农村公益事业好办多了”。有的村干部形象地说,代理服务还了村干部一个清白,给了老百姓一个明白。

三是有力地推动了党和国家各项惠民政策的落实,维护了人民群众的根本利益。首先,减少了村委会人员经费支出,巩固了农村税费改革成果。实行代理服务前,村会计(含出纳)最少的有2人,最多的有4人,如公安县各村在实行代理服务前都设有专职的总会计、总出纳、记账会计、审核会计。实行代理服务后,各村只需设1名报账会计,而且只需由村委会班子成员兼任,不需专设。公安县因此精减了326名农村财务人员,每年减少村干部工资支出146万元。英山县共精减309人,每年减少村干部工资支出250万元。村委会人员减少了,支出压力减少了,农民的负担减轻了,农村税费改革和综合配套改革的成果巩固了,广大农民由此拍手称快,认为代理服务是一项德政工程、惠民工程。村民袁玉华说:“现在老百姓担心代理服务如果搞不长,又回到从前,村干部将又要找我们乱收钱。” 其二,资金直达农户,有利于“三农”政策等各项惠农政策的落实。实行代理服务后,村的各项资金直接由乡(镇)财政所开设的账户统一管理,这就为全面实现村资金直达农户和项目单位提供了保证,从而杜绝了村资金截留、挪用等各种侵占人民群众利益行为的发生,有利于把党和国家的各项惠农政策落到实处。其三,提高了干部素质和服务水平,实现了政府职能转变。英山、麻城、公安和荆门各地积极开展代理服务,为取消农业税收、乡财县管后的乡级财政部门开辟了新的工作途径,政府职能由征管型转为服务型,同时通过会计知识和财务管理培训,建立并完善各项代理服务制度,不仅极大地提高了广大干部的业务素质,还有力地增强了干部的服务意识,提高了服务水平。

当然,通过调研,我们也发现了湖北省代理服务工作目前仍然存在的一些问题,岑待完善。一是工作开展不均衡,公安县等地已全部实行了村级会计代理电算化,所有账证表齐全、完整,建有会计档案室,各项管理工作比较规范,但还有一些县(市)的乡镇尚处于起步阶段;二是需要加强代理服务的内部控制和外部审计,从制度上保障代理服务合法合规、规范高效;三是要加强农村会计票据管理,控制并逐步消除目前存在的各种不规范的自制凭证;四是要进一步细化财务公开内容,实现老百姓对村财务情况的全面监督。

三、几点思考

开展代理服务,从根本上缓解了农村群众与村干部关于村级财务透明度不高而引起的紧张关系,增强了农民对村级执政组织的知情权、监督权、参与权,强化了农民的主人翁意识,对促进农村政权建设,改善农村执政环境,建设农村民主政权,巩固“三农”政策落实成果,有效控制新的村级债务增长,构建和谐的社会主义新农村将起到十分重要的作用。同时,开展代理服务,还可以在《会计法》等有关法律规范的框架内,实现规范农村会计工作,健全农村财务信息,提高农村会计管理水平等目标,促进农村财务工作向法制化、规范化、系统化实施转变。因此,我们认为,开展代理服务是建设社会主义新农村的需要,是构建和谐社会的需要,是加强农村基层民主政权的需要,是在农村贯彻落实《会计法》和《农村集体经济组织会计制度》的需要,是巩固“三农”政策成果的需要,是改善干群关系的需要,是源头治腐的需要,是控制村级债务增长的需要,是乡级财政部门行政职能由征管型向服务型进行转变的需要,建议在全国推广该做法。但在实际操作中,应注意把握以下几个问题。

一是推广代理服务应注重理顺各方面关系。推广代理服务首先应注重理顺财政部门与农民的关系。根据《村民委员会组织法》和中办发[2006]32号文关于“在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上,推行村级会计委托代理服务制度”的要求,代理服务应在尊重农民群众意愿的民主权力的基础上依法进行,通过签订会计委托代理服务协议进行授权,不能强行规定实施。在推行代理服务工作时,应积极争取当地各级政府的支持,加大对相关政策的宣传,以赢得老百姓和村干部的理解与信任。其次,推广代理服务要注重理顺财政部门与农业管理部门的关系。虽然,代理服务是以代理记账的形式从账务管理入手,兼顾财务监管职能,不涉及具体农村经济活动,但由于我国农村经济工作长期以来由农业部门主抓,因此在推广代理服务工作时,还应当积极争取农业部等农业经济主管部门的支持和配合,使村级财务管理与经济管理相一致。

二是推广代理服务应注重加强资金与人员保障。实施代理服务,实现村级财务的“五个统一”,无疑会增加乡级政府的工作量,占用乡级政府的行政资源,也对乡级政府的会计人员的职业素质提出了更高的要求,在当前县、乡财政状况依然十分紧张的情况下,推广代理服务,建设一支合格的农村会计执业队伍,必须确保必要的工作经费和培训经费。因此,我们建议在推行代理服务工作时,能在乡级政府财政预算中专设或增设代理服务工作经费,以确保该工作的顺利开展。另外,由于农村人口普遍文化水平较低,存在村干部难以胜任报账员工作、记账员水平参差不齐等问题,为保证代理服务工作的顺利开展,确保会计管理质量,除根据《会计法》要求,必须聘请持有会计从业资格证书的人员担任代理记账员外,还应根据代理服务工作的需要,聘请具有一定会计从业经历和资质的人员担任代理服务中心的负责人,并对村财务负责人、代理服务中心负责人、代理记账员、村报账员定期进行必要的上岗培训和继续教育。

三是推广代理服务应注重做好制度规范建设。不依规矩,不成方圆。代理服务是一个新生事物,尚属“摸着石头过河”阶段,必须在工作中不断总结经验,改进工作方式,并由各地方政府整理形成一套完整的制度规范,使各地的村级会计信息和会计管理能够相互可比,避免会计管理“一村一个样”的局面出现。另外,由于各村报账员均由各村村干部兼任,根据《村民委员会组织法》,村干部一般3年进行一次民主换届选举,使得村报账员经常改变,很难按《会计法》有关规定,对其提出必须持有会计从业资格证书的要求,并且村报账员仅从事简单的凭证归类、记流水账等工作,且业务量少,因此,建议在推广代理服务过程中除对村报账员进行必要的上岗培训外,制定一套统一的操作规范指导村报账员开展工作,暂时不对报账员提出必须具有会计从业资格证书的要求,确保代理服务工作顺利开展。

四是推广代理服务应注重强化对票证的管理。由于农村商品经济一般欠发达,一直以来缺乏统一规范的票据,因此,农村支出、收费多是白条、自制凭证、本本账,记录混乱、形式多样、内容不全,易弄虚作假,不易核实,不符合票据管理和会计管理的要求。因此,在推广代理服务工作时,应积极做好票据管理工作,统一印制、下发相关的凭证、票据、报销表格,规范票证的使用行为,真正做到依法理财、账实相符、有据可查。

五是推广代理服务应注重引入审计监督机制。代理服务的内容是将村里的账和钱通过委托关系统一管起来,在缓解了农民和村干部之间关于村级财务透明度不高而引起的紧张关系的同时,也增加了农民对委托管理资金安全的顾虑。因此,在代理服务时,应积极引入审计监督机制,在年度末或村委会主要负责人、代理服务中心代理会计离任时,由各地方上级政府派审计组对各乡级政府代理服务工作以及委托管理的资金进行审计,并将审计结果公布于众,加强对村级委托代理资金的事后监督,打消老百姓对委托管理资金安全的顾虑,增强老百姓对代理服务工作的信任,让老百姓放心。

六是推广代理服务应注重细化村财务公开内容。代理服务工作的一项重要任务就是要贯彻党中央、国务院关于“政务公开”的要求,将代理记账的结果定期进行公开,实现老百姓对本村财务情况的监督,因此,村财务公开的内容是否准确、全面、易懂十分重要。在实施委托代理服务工作时,一定要重视村财务公开的内容,对村财务公开内容进行分类、细化,既要有汇总的资产负债表、收益表,还要有收入、支出的分类明细表,使普通老百姓真正看得懂、算得清。

七是推广代理服务应注重坚持循序渐进开展。根据调研的情况,湖北省各试点县、市在推广代理服务工作中,均经历了从“摸清家底”到逐步规范实施建账管理的一个“规范—提高—再提高”的过程。因此,开展代理服务工作不可能一蹴而就,必须按部就班,切实做好各项基础工作。同时,我国幅员辽阔,各地的实际情况不同,因此在推广代理服务工作过程中,应先选择不同的地区进行试点,摸索规律,再逐步在全国展开。

另外,由于代理服务工作始于摸清“家底”,这就为准确掌握当前村级政府负担债务情况提供了很好的依据。我们建议有关部门能够以此为契机,对村级政府遗留欠债进行分析归类,认真研究相关政策,提出村级政府遗留欠债解决方案,切实清理村级政府遗留的债务问题,使村级政府能够摆脱遗留债务的束缚,大步迈进社会主义新农村。

来源:国家财政部会计司(2007-08-06)