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​河南济源市统筹城乡发展推进城乡一体化的调研报告

时间: 2017-07-17 15:39:38来源: 作者: 阅读:

国务院发展研究中心“中国特色城镇化的战略与政策研究”课题组

课题负责人:侯云春、韩  俊,撰稿人:刘培林

※国务院发展研究中心2009年度重大课题“中国特色城镇化的战略与政策研究”

【摘  要】济源于2005年被确立为河南省城乡一体化试点市之后,立足自身资源优势,走新型工业化道路,加大对农业、农村和农民的扶持力度,改善农村生产性和生活性基础设施,不断深化农村改革,优化农村经济结构,着力构建新型城乡关系,逐步实行了城乡统一的医疗和养老保障制度。济源在工作中还探索出了一系列符合实际、行之有效的工作方法。济源统筹城乡发展,推进城乡一体化,取得了明显成效,城乡收入差距缩小,社会主义新农村建设步伐加快,城镇化高质量快速度发展。

【关键词】城乡统筹;农村发展;城镇化

济源市位于河南省西北部,北依太行,西踞王屋,南临黄河,东接华北平原,87%是山地和丘陵,市域面积1931平方公里,总人口68万人,1988年撤县建市,1997年实行“省直管市”体制。城市规划区面积50平方公里,建成区面积38平方公里。2005年济源市被确立为河南省城乡一体化试点市之后,坚持从实际出发,以科学发展观为指导,以体制机制创新为动力,以工业化、城市化快速发展为基础,以户籍制度、土地流转、社会保障等为重点突破,着力统筹城乡基础设施、公共服务、社会事业和社会保障,形成了以工促农、以城带乡、城乡互动、协调发展的新格局。

一、立足自身资源优势,走新型工业化道路,实现了“两增一不减”,为统筹城乡发展奠定坚实的基础

济源市在“工业强市”战略之下,做强做优传统产业,做大做强新兴产业,加快发展工业经济,形成了钢铁、铅锌、能源、化工、建材五大支柱产业和机械制造、纳米材料等新兴产业。全市工业总产值由2004年的167亿元增加到2008年的760亿元。2008年全市规模以上工业企业完成增加值171.9亿元,同比增长20.2%。坚持走新型工业化道路,工业发展和环境保护两手抓,全市工业产值每年增加近百亿元,环境质量逐年好转,由2003年的重度污染转变为2004年的中度污染、2005年的轻微污染,2006年、2007年连续两年成为全省环境质量良好城市。从统筹城乡发展的角度看,济源工业发展实现了“两增一不减”,即“财政收入增长、就业机会增长和耕地基本不减”,为统筹城乡发展奠定了坚实基础。2002年开始财政收入连年高速增长,2002和2003年分别比上年增加0.5和0.88亿元;2004年以来每年递增2.5亿元以上。2008年地方财政一般预算收入达到18.08亿元,是1997年的7.9倍。工业发展提供了大量就业岗位,使得大部分农村富余劳动力实现了本地就业。济源目前农村劳动力30万人中富余劳动力7.3万人,其中的5.2万人主要在本地的工业部门中实现了就业。工业经济发展中,通过“工业出城、项目上山”的办法,充分利用山坡地、荒地和闲置土地发展工业企业,规划建设了两个工业集聚区,近5年来连续开展土地开发整理,每年整理土地1万多亩,新上工业和城建项目基本上没有占用耕地,较好地实现了工业发展和保护耕地相协调。

二、增加投入,加快调整,深化改革,提升农业、农村和农民的自我发展能力

济源市以切实、大力度和机制化的财政投入促进农业和农村经济发展。2004年到2008年累计投入8亿元。2009年将投入3.9亿元,如果再加上镇级投入,市、镇两级2009年的投入将超过5亿元,全市38万农民单单从2009年的财政投入中,人均受益就高达1300多元。这些投入除了用于支持城乡统筹的社会保障体系建设外,主要用于改善农业生产的基础条件、增强发展后劲和引导农业产业结构调整。首先是用于改善灌溉等农业生产性基础设施和水电路气等农村生活性基础设施。先后开工建设了河口村水库、蟒河口水库、天坛山供水工程二期,并正在争取开工建设小浪底水库北岸灌区,极大地缓解了水资源的紧缺状况。2006年济源在省内率先实现行政村“村村通”硬化路,2007年又实施自然村硬化路工程。先后完成了王屋山、布袋沟、大峪东山供水工程,解决了12.1万人的饮水困难和15.26万人的饮水安全问题,2008年底率先在全省全面实现饮水安全和村村通自来水。对地处深山区、自然条件恶劣的自然村实施搬迁扶贫,2004年以来投入1.3亿元,搬迁2433户、10833人,计划再用3年时间全部搬完。在所有适宜村推广使用沼气,2008年底累计建成1.6万座沼气池,2010年可全部完成。大力实施农村清洁行动,初步形成了“村收集、镇运输、市集中处理”的农村垃圾处理机制。在全市选择有代表性的60个村,按照“硬化、亮化、绿化、净化、美化”的要求,扎实推进农村生态家园建设,取得了明显成效。其次是用于引导农村经济结构、农业内部产业结构和种植业内部结构调整和升级。2009年,市财政这方面的奖补资金达到6000万元,用于引导各村镇立足自身优势和实际情况大力发展蔬菜、林果、烟叶、药材等特色种植业、规模化的畜牧养殖业和旅游业。目前,已有露地蔬菜10.5万亩,蔬菜温室和大棚7100余座;优质核桃9.57万亩,计划到2010年扩展到20万亩;烟叶4.45万亩;药材3.2万亩;规模化养殖场区9300余个,畜牧小区建设走在全省前列,农民人均来自畜牧业的现金收入占农民人均纯收入的比重达到55%。济源还大力开发旅游资源,鼓励和引导农村人口直接或者间接参与到旅游产业中。再次是加快土地合理流转,促进农业生产要素的合理流动和优化配置。济源市依照“依法、自愿、有偿”的原则,“坚持所有权、稳定承包权、放活经营权”,本着“围绕基地抓流转、依托优势带流转、发挥特色促流转”的总体思路,推动土地流转,主要有自由流转、组织流转、其他流转3种方式:自由流转。这种方式又有几种情况。第一种是代耕。暂时不愿经营承包地的农户,经自行协商临时把承包地交由别人代耕代种,双方一般是口头约定,这种形式是当前农村土地流转中比较普遍的一种形式,占45%左右。第二种是换耕(互换)。承包户主动或在村委会指导下,与本村其他承包户自愿调整互换地块,使承包地能够连片集中和规模经营,占25%左右。第三种是转包(转让)。农户将承包地直接转包他人,签订转包、转让书面合同,收取租金,占30%左右。组织流转。是由乡镇政府引导,村委会或居民小组、中介组织等发起,通过协商、调解方式,引导土地流转,实现规模经营、连片经营。具体也有几种。第一种是反租倒包。由村组向农户租回承包土地,再倒包给其他经营户,主要在经济比较发达的镇进行。第二种是留包转耕。从事二、三产业或外出打工的农户,村集体在保留其农户土地承包权不变的前提下,实行经营权集中流转。第三种是出租。镇政府或村级组织先通过农户或集体组织租赁土地,然后再转租,进行流转。第四种是股份合作(公司+农户)。村集体将农户土地统一经营或发包,再把承包权折算成土地股份,按土地股份对土地经营及发包所得年终进行分配。或由农业产业化龙头企业与农户直接签订合同,租赁连片土地从事农业开发,出租土地的农民可以在企业上班,农民在获得租金收入的同时,就近实现打工就业。其他流转。对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”土地的经营权流转,则主要采用招标、拍卖、公开协商等3种流转方式。第一种是招标投标,按照公开、公平、公正原则,对农村“四荒”土地资源采取招标投标方式流转交易;第二种是拍卖,以公开竞价的形式,将“四荒”土地的经营权转让给最高应价者;第三种是公开协商,由双方通过协商确定“四荒”土地经营权的转让。这3种流转方式,一般由专业性中介机构组织牵线搭桥,流转期限较长,补偿标准统一,手续齐全,流转合同规范。截止目前,全市土地流转面积已达13万亩,通过土地流转形成专业村、特色村的数量达到100多个,培育100亩以上的新型“农场主”达到近200个,有5户规模经营的土地达到了千亩以上。

三、拆除城乡分割之墙,构建新型城乡关系,让农民共享改革发展成果

近年来,济源深化户籍、财政、税收、金融、规划等方面的体制改革,着力突破制约城乡协调发展的体制机制障碍,初步形成了城乡一体化发展的新格局。首先,进一步改革和理顺行政体制,实施“放权强镇”战略,在财政、人事、行政管理等方面给予各镇更大的发展自主权,促使镇域经济迅速做大做强,以适应城乡一体化发展的需要。其次,统筹城乡基本公共服务,优化整合城乡科技、教育、卫生、文化、体育等各种资源,引导城市社会事业向农村辐射和延伸,着力构建城乡均衡的教育、卫生、文化服务体系。济源在全省,2002年率先免除山区中小学生的杂费和农村贫困家庭学生的书费;2005年率先基本普及高中阶段教育,并着力改善农村的办学条件。加快社区文化中心和村镇文化大院建设,丰富了城乡居民的精神文化生活。加快推进乡镇卫生院改造和农村标准化卫生所建设,切实改善农民的就医环境。加大对农村计划生育家庭的奖励扶助力度,提高补助标准,增加补助项目。大力建设农村五保老人的集中服务和护理设施,真正做到老有所养。此外,还率先在全省为85周岁以上老年人发放敬老补贴。第三,统筹城乡社会保障体系。济源市率先在全省实现了农村低保。2007年又颁布实施了《济源市城镇居民社会医疗保险试行办法》,以前实行的城镇职工基本医疗保险和新型农村合作医疗制度融为一体,形成了多层次的“全民医保”格局,不仅解决了5.4万城镇居民没有医疗保险的问题,还把农村居民纳入到医疗保障体系中,使全市所有人口都能无缝隙地实现医疗保障。《济源市城乡居民社会养老保障暂行办法》于2009年7月1日正式实施,形成了制度统一、档次多样、居民可自主选择保障水平的灵活的覆盖全部城乡人口的社会保障体系。2008年以来,济源相继出台了28个推进城乡一体化的配套文件,建立了城乡统一的户籍管理制度,消除了农村居民和外来人员转移的“门户”限制,取消了进城农民在创业就业和生活方面的各种限制性规定,进城落户农民在子女入学、劳动就业、医疗卫生和社会保障等方面享有与城镇居民同等待遇。

四、创新发展思路和工作方法,加大力度形成齐抓共建格局

作为河南省城乡一体化试点城市,济源市委市政府把城乡一体化作为经济社会发展的主战略,确立了用城乡一体化统揽经济社会发展的指导思想,制定了一系列行之有效的政策措施和工作思路。他们注重以工业化的理念发展农业,推进农业的规模化、产业化、标准化,上水平、创品牌,大力发展现代农业;注重以城市化的理念建设农村,大力改善农村水、电、路、气、通讯等基础设施;建立覆盖城乡的全民养老、全民医保制度,改善农村生产生活条件;注重以市民化的理念塑造农民,促进农民转变观念,改变生活习惯,提高农民技能和素质,提升发展能力和文明程度。济源在推进城乡一体化中,紧密联系实际,在工作方法方面也有不少创新。如实施百村富民工程,即全市选择138个行政村,由各市直单位包扶,一包3年,以实现“强村更强、弱村变强、乱村变好”的目标。再如“3581”农民增收计划,即从2008年开始,以农民人均纯收入3000元、5000元、8000元、10000元为台阶,在全市526个村(居)开展创富竞赛活动,促进农民人均纯收入不断上台阶,2008年全部消除农民人均纯收入2000元以下的村,2009年全部消除农民人均纯收入3000元以下的村。又如“双二十”村建设,即对农民人均纯收入排名前20位的村进行重点培养,对排名后20位的村进行重点帮扶,通过培强扶弱,尽快使强村更强、弱村变强,争取培植出全省和全国的明星村。这些工作方法,综合运用了激励机制、奖惩机制、竞赛机制、学习机制等手段,有效地促进了各项工作的开展。全市干部群众心往一处想,劲往一处使,形成了市镇村三级联动、工农城乡互动、各方面齐抓共建的工作格局,有力地推动了城乡一体化的发展。

济源市统筹城乡发展,推进城乡一体化,取得了明显的成效:其一,城乡收入差距不断缩小。几年来,济源市的城乡居民收入差距不断缩小。农民人均纯收入由2005年的3889元增长到了2008年的6176元,居全省第2位,从2006年起连续3年超过城镇居民收入的增幅,连续3年增幅全省第一。城镇居民人均可支配收入由2005年的9017元增加到2008年的13809元,位居全省第三。城乡居民的收入差距由2005年的2.32∶1缩小到2008年的2.24∶1。2009年上半年,全市城镇居民人均可支配收入达7831元,增长8.2%;农民人均现金收入达3989元,增长9.6%,农民人均现金收入的增幅继续超过了城镇居民人均可支配收入的增幅。其二,社会主义新农村建设步伐加快。济源以“五种模式”实施村庄建设和综合治理,符合实际,效果明显。一是迁户并村模式。将山区居住分散、基础条件差的83个村,选择中心村或中心区域规划建设住宅,配套基础设施和公共事业。二是旧村改造模式。对全市117个规划到位,已经建设部分新居的村,加大治理和拆旧建新力度,边拆迁、边建设、边配套。三是整村推进模式。对全市235个规划建设已经到位的行政村,加强村容村貌的综合整治,不断健全社会事业。四是进镇入城安置模式。对因重点工程建设需要实施整体搬迁的村,充分利用补偿资金,加大市、镇配套,一次性进镇入城,建设新型社区。五是城中村开发模式。对环城路内外的58个城中村,本着“政府主导、市场运作、规划先行、有序开发、群众自愿、让利于民”的原则,试点带动,成片推进,稳步实施。农村基础设施和农民生活质量极大改善。实现了“硬化路组组通、自来水村村通、宜建沼气户户通、广播电视村村通、电话宽带村村通”为重点的“五通”,现代化的生活性基础设施建设向农村延伸,农村人口生活质量不断提高。农村精神文明建设成效明显。健康向上的文化生活丰富多彩。农村基层组织的凝聚力和执行力大大提升,冬季的农闲季节变为研讨发展思路、修缮基础设施的农忙季节。农民的精神面貌焕然一新。其三,城镇化高质量快速度发展。济源统筹城乡发展的一系列举措,也有力地带动了城镇化进程。2008年全市城镇化率达到50%。与一些地区农民工难以真正融入城市、享受不到城市现代生活的城镇化相比,济源的城镇化质量较高,生活和工作在城镇中的农民工实实在在地融入了城镇。其四,城镇面貌也焕然一新。济源坚持用市场经济的观念经营城市、按旅游景区的标准建设城市、用现代企业管理模式管理城市,通过大投入、大建设、大改造,做优做大中心城区,城市基础设施进一步加强,城市功能日趋完善,初步形成了大气、秀气、灵气的特色,城市建成区面积达到35平方公里,城市人口达30万。在中心城区近郊人口密集、产业集中的区域,确定了3个组团,目前已进入项目实施阶段。与此同时,以3个重点小城镇建设为突破口,带动全市小城镇建设全面推进。近年来,累计实施小城镇建设项目375个,完成投资21.2亿元,全市小城镇镇区面积增加13.5平方公里,吸纳农村富余劳动力3万多人。

来源:《重庆理工大学学报(社科版)》2010年第4期