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地方政府债务及其管理:国际经验比较研究

时间: 2017-07-17 15:13:17来源: 作者: 阅读:

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长、教授、博导   乔宝云

一、引言

财政分权扩大了地方政府的支出责任。不断增长的基础设施融资需求,伴随金融市场的发展,拓宽了地方政府基础设施支出的财政空间,而基础设施跨时融资的特征必然产生地方政府举债的需要。同时,财政分权扩大了地方政府的收入能力,相应地,也提高了地方政府承担债务的能力。

虽然地方政府借贷的直接目的是通过为公共性资本项目融资使地方政府或本地居民受益,这种借贷行为的另外一个显著的功能是可以间接地通过市场规则约束地方政府,进而改善政府治理。同时,国际经验表明地方政府借贷具有很大的风险性,特别是地方政府具有过度举债的动因,因为市场本身不能把地方政府举债的成本完全内部化,比如举债会产生对于下一代利益的影响,因此而形成的成本不能内部化为举债成本;中央政府实际是地方政府债务的最后担保人,中央政府实际提供的担保不能作为成本通过市场内部化,等等。如果没有适宜的监管制度,地方财政风险会危及公共服务的提供、金融市场和宏观经济的稳定,而严重的财政压力和债务危机可能导致大量地方政府的破产。文献研究中广泛讨论了地方政府举债的道德风险问题,但是,对于地方政府举债约束机制的研究依然不足。因此,进一步研究地方政府债务及其管理的理论和国际经验,并在此基础上探讨合适制度框架的设计具有重要的理论和实际意义。

二、制度安排框架

不同国家依赖不同的制度安排控制地方政府借贷和对地方债务进行监管,在某些情况下也可能同时采取多种方法。图1显示不同制度安排框架的基本特征。

尽管市场约束存在缺陷,但是,在任何国家地方政府举债都程度不同地依赖于市场约束。对于市场规则对地方政府举债约束的程度,一方面取决于市场成熟的程度,另一方面主要与举债的方式有关,国际经验中存在两种模式:西欧的银行贷款模式和北美的市政债券模式。

⑴市政银行贷款。这种方式的约束能力相对较弱,主要特征包括:(i)市政银行建立与地方政府持续和稳定的关系,这有利于需要在项目准备,融资和实施上得到帮助的小市政当局;(ii)市政银行起到代理监管的作用,但是,除了在大量贷款下,这可能是无效率的;(iii)市政银行运作以捆绑服务和捆绑价格为特征。在某些情况下,市政银行拥有很少或没有关联银行业务,金融违规规定迫使它们只能像商业银行一样实施贷款,市政当局也被限制只能得到短期贷款。

⑵市政债务市场。这种方式的约束能力相对较强,主要特征包括:(i)以竞争为基础,而不是客户关系。每一债券都受制于竞争性要价,这为大的、基础好的市政发行者带来大量存款。然而,对于没有经验的小地方政府,贷款需求很难得到满足。当然,“结合信用”方式在满足较低信誉地方政府的融资需求上也可能成功,比如美国建立的国家债券银行,通过国家以较高的信用等级发行债券获取资金,并通过购买地方政府的债券将资金转贷给它们。(ii)以公共监管为基础而不是代理监管。其信用价值取决于市政金融信息的公共披露。(iii)来自市政债券的捆绑服务在市政债券市场上是分类交易的。市政当局可以决定获得来自不同机构而非市政银行的咨询服务。且能以竞争性要价为基础来购买,因此降低了项目成本。

在市场规则约束方面,银行贷款模式和市政债券模式都有改进的空间。然而,从长远上看,随着地方政府实行公共监管和披露实践要求有效率的债券市场运作,市政债券市场模式的作用能够变得更加显著突出。它的优势在于其内生的机制,能够促使地方财政的透明化。

从上级政府控制和监管的角度分析,这些不同的制度安排框架可以总结如下:

⑴弱控制(或者纯粹市场规则约束)框架:这种类型的控制,上级政府不直接参与地方政府借贷的任何事务,相反地,它依靠市场力量来确保地方债务的管理,控制和纪律化。为使这一控制系统有效运作,必须满足一定条件,包括:自由和公开的金融市场,地方债务和偿还能力信息的可获得性,没有上级(中央)政府救援的预期。采用这种方法的主要国家有芬兰,法国,葡萄牙,西班牙和美国等。但是,发展中国家通常不能满足这些条件。

⑵直接行政控制框架:上级政府直接控制地方政府的借贷,包括限制债务规模和外部借款,审批特殊投资项目。这种方法被诸如澳大利亚、加拿大、爱尔兰、日本、西班牙、英国等发达国家和诸如阿根廷、玻利维亚、智利、哥伦比亚、印度、墨西哥等许多发展中国家所采用。优点是上级政府能更好的控制总体的国家债务水平,包括外部债务水平。缺点是这种方法降低了地方政府根据地方情况制定投资决定的自治性。

⑶合作控制框架:地方政府借贷的限制由上级政府和地方政府协商确定。一项协定在有关总体赤字目标,收入和支出增长,对地方政府债务的控制等方面达成。这里有来自发达国家的例子,如在加拿大,市政府是受省级规定和省级部门或机构的直接行政审批过程限制的。但是,这要求政府间具有有效的合作。在缺少合作的情况下,比如哥伦比亚的经验表明这种方法是不能阻止过度债务的。

⑷基于规则的控制框架:地方政府的行为由宪法,法律或规章所明确的多种规则界定。这些规则可能明确对允许借款水平、债务偿还能力的限制、规定限制借款的类型(如资本项目)以及其它限制。这种方法是透明的,它对所有地方政府都一视同仁。但是,它激励了地方政府通过设计安排以避免或逃避规定,如将当前支出重新分类为资本支出、建立非预算机构甚至政府自有企业、依靠欠款偿还债务等。这种方法能否成功取决于对遵循规则的监控能力。

国际经验表明,对于地方借贷,依赖于多种控制方式可能是更好的选择,而用以规则为基础的方法再辅以有效的控制是避免道德风险的有效方式。在那些地方政府缺乏财政透明和还款能力的国家,借款规则可以再辅以分层级控制。西班牙借款权力非对称分权的经验表明,在那些地方政府能更好公开披露金融信息的国家,市政债务市场应该得到发展,特别是对城市地方政府。另外,美国市政模式的失败经验表明市政破产法可能是进一步控制道德风险问题的可行方式。

三、地方政府债务管理应遵循的原则

尽管制度安排不同,不同国家在地方政府债务管理方面基本上都遵循一些基本原则:

(1)“黄金法则”。即在经济运行周期,政府借贷只能用于投资,而不能用于当前(消费)支出。这个原则是由政府经常性支出和资本性支出所提供公共产品的性质决定的。根据公共财政理论中收入取决于支出需要的原则,经常性支出作为当期公共产品的支出,其融资的方式只能当期收入。黄金法则在实际应用过程中,通常通过平衡预算规则实现。比如,在美国,所有地方政府都要求平衡预算;在德国,地方政府仅可因为投资目的而举债;在西班牙,短期借贷只可以可用于现金流转的需求,长期借贷只可用于公共投资项目;在法国,政府不可为经常性支出或已有贷款融资,但区域及地方政府在决定资本性支出举债规模方面有很大的自由度。有些国家对地方政府举债的控制更加严格。例如,澳大利亚1999年1月通过了一个“内部”稳定公约,此公约有助于确保各级政府赤字总水平不超过3%。

(2)“可持续投资原则”。即在经济运行周期,公共部门的净债务占GDP的比重必须控制在稳定和谨慎的水平。在实际应用过程中,通常通过对借款的法令限制,对债务设定最高限度,不救援规则和有关不遵守规则的条款等实现。在大多数国家,贷款总量被严格控制。比如,在德国,债务大小必须与其财务能力成正比;西班牙对偿债花销的总量也有类似限制。为了可持续投资,不仅要考虑显性债务,还需要考虑隐性和或有债务,比如公务员养老金负债、地方政府拥有银行的不良贷款、对政府企业借款的担保、预算外活动的负债、与非公共部门合作产生的负债以及没有在预算制度中体现的负债等等。

(3)“市场约束与上级(中央)政府控制相结合原则”。国际经验还表明仅依赖其中一项控制可能是不够的。例如,在美国,即使将所有地方政府都要求平衡预算这项要求写入宪法,其对借款的实际限制作用也是有限的。通常这一要求只适用于财政预算,但不包括社会保障和资本支出。在某些情况下,这一要求只是指事前制定的预算方案,而非实际的预算;另外,还可能存在其它免责条款,包括预算外的资金来源。因此,必须通过有效的市场纪律实现约束政府举债。在德国,预算法案具体规定了在何种情况下地方政府能够实施借款。地方政府的举债受制于现金流量需要和州(Linder)政府的审批,但是在实践中,Linder法案的制定和应用都存在缺陷,比如投资要求是在事前而非事后具体规定的,并且对什么构成投资的解释是有弹性的。西班牙是另一个采用多种方法来控制地方借款的例子,它同时采用了市场方法,基于规则的控制和合作控制。此外,财政部的批准一般也是地方借款所要求的,但也有一些例外,包括那些由自治社区组成的地方政府。

国际经验表明,违背地方举债的原则,可能产生严重的后果。实际上,各种因素都可能导致债务危机,发展中国家和发达国家都不例外[1],而所有这些国家在危机发生前都没有小心地监控不断恶化的财政状况。显然,这些问题的解决既需要通过市场的完善实现,也需要来自中央政府对地方债务的监管和控制。

四、国际经验

(1)美国

美国的方式总体上可以描述为市场约束。在美国,多数地方政府被宪法或条例禁止出现预算赤字。然而,多数州及地方政府被允许发行长期贷款,这些贷款可投资于公路、下水道系统或排水工程等基础设施建设。这样做的原因是,当前税收不一定与当前支出的需求相匹配。事实上,地方政府有各种各样的债务工具。除一些特殊情况外,州和地方政府均可贷款。州和地方政府可直接参与资本市场,发行债券。在资本市场中,地方政府比其他贷款者更有优势,这是因为政府不会对投资地方政府债券所得的利息征收联邦所得税。因此,州和地方政府比其他债券发行者所负担的利息要低。资本市场对州和地方政府所发行的债券具有约束作用,这是资本市场的优势之一。如果市场觉得地方政府不合理地发行了一笔数额巨大的债券,并且偿还机率似乎很小,那么发行债券的政府所要支付的利息就会上升,债券的吸引力也就不那么大了。与此同时,由于经济不景气或财务状况不好(包括负债水平已经很高的情况)而造成的较低评级也会使发行债券的政府所要支付的利息上升。债券保险是资本市场的又一优势。投资者如果购买了经过保险的债券,那么即使地方政府无法偿还本金及利息,保险公司也会向其支付这笔款项。

(2)加拿大

加拿大的方式总体上可以描述为市场约束与行政控制的结合。在加拿大,省级政府贷款可以用于各种用途,国家对省级债务没有任何内部或外部控制。但是,市级政府一般被禁止贷款,除非市政府能确保此短期融资可保证当前资金需求而且在下一财年的预算中必须要偿还这笔贷款。然而通常情况下,地方政府为市政基础设施融资都会采取长期贷款的方式。虽然大城市的市政府至少可以直接去资本市场融资,但通常情况都是市政府通过省里的某一机构贷款,然后这些为市政府提供贷款的省政府机构来确保他们发行的债务会被偿还。这种贷款方式的主要原因之一是:市政府隶属于省政府。将市级政府贷款集中到省一级政府的主要优势是,它降低了债券购买者的风险从而使债券利率比单个地方政府发行债券时要低,这种方式对较小的市政府尤其有利。与此同时,由于规模经济的原因,这种方式会使行政成本最小化。

省政府使用补贴来减少贷款需求或帮助偿还债务在加拿大也是普遍现象。例如,省政府使用政府间转移支付来援建资本项目,引入一般利率补贴来偿还市(或地方)政府贷款或缓解贷款压力。联邦及省政府有时还会为特定项目(如环保、住房等)提供减息贷款。

(3)澳大利亚

澳大利亚的方式总体上可以描述为市场约束与协商控制的结合。上世纪80年代,澳大利亚政府禁止地方政府涉足资本市场,并通过澳大利亚联邦的贷款委员会集中控制所有的贷款。但是这种直接控制的体系并不起作用,一些州政府利用半政府机构或地方政府的职权为自己借款。由此而来的贷款以收入的名义出现在州政府的固定资产账户中,结果就像印度地方政府的隐形负债一样。最终导致各级政府计划外借贷活动的增加。

1993年澳大利亚政府重组了贷款委员会,其管理及运作主要是根据自愿原则通过的协定而不是之前由立法规定的协议。改组之后,通过以本州政府的名义发行债券,各州政府的运行将更灵活,对市场的依赖也使得州政府在贷款委员会的地位及影响变得不是那么重要。根据新协议,联邦政府应当停止以州的名义借款,而州政府则应当积极促进偿债基金发挥作用以保证所有联邦政府未偿付给州政府的债务在2005-2006年间结清。贷款委员会每年的三月举行例会讨论下一年各地区贷款委员会分配的提案。根据协议的内容,贷款委员会在必须根据各州的财政状况和宏观经济的整体情况考察提案。贷款委员会的分配是衡量政府在金融市场的需求的重要标准。

作为改革的一部分,贷款委员会要求各区域提高财务报告的频率,增加财务报告的透明性,用以监督其财务活动并向金融市场提供更加可靠的信息。例如,维多利亚州政府就要求其州财务官员在向议会和公众提供的年度和半年度预算审查报告中提供风险声明,用以说明哪些因素会对本州的财政状况产生显著影响。在近十年以来,许多州的政府净债务总额都有很大幅度下降。整体而言,预期在2006-07年澳大利亚州政府债务总额占GDP比重会是-1.7%,并将会有更多的州加入净金融资产余额为正值这个行列。

(4)巴西

巴西的方式总体上更加注重规则控制。经历了多次财政危机之后,在联邦政府长期为地方政府偿付债务的情况下,巴西政府在2000年颁布了财政责任能力法令。这项法令为同时为联邦、州和地方政府财政预算计划、执行和报告制定了一套总体框架。法令要求持续公共财政的结构性调整并控制公共负债。该法令主要由以下三项准则构成:(1)总体目标和对特定财政指标的限制;(2)违反法令时的纠正机制;(3)处罚机制。显然,巴西的财政责任法令采用事前规则和合法的处罚以促使有着强大政治权利的州政府官员们审慎理财。

更特别的是巴西的财政责任法令还包括以下一些规定:

(i)对支出的限制:联邦政府薪金支出(包括社会安全福利,养老金,及付给分包商的支出)不能超过其净收入的50%,州及以下政府不能超过其净收入的60%。行政、立法和司法部门的人事支出设有单独的上限。

(ii)借款上限:实际比率由各级政府的参议院根据单独的法规设置。目前的债务支出的上限是州和地方财政总收入的13%,地方政府净债务上限为其财政收入的1.2倍,州政府则为2倍。如果地方政府债务突破过了上限,超过上限的部分需要在一年之内付清。州(及地方)政府借款需事先获得中央银行的批准并由参议院决定通过。政府官员任期结束前180天之内禁止政府进行任何借贷,这项禁令适用于州内所有辖区包括联邦地区。

巴西财政责任法要求为实现收入、支出和债务三项目标执行多年预算。虽这些三年目标是由参议院而不是财政责任能力法设定的,但对地方政府遵守责任法的监督和对违规的处罚程序起到一定的管理作用。该责任法同时还要求所有各级政府的财政预算过程需要公众参与。其他附加条款还包括根据预算法而制定的与总资本支出相关的借款上限。根据关于债务活动和与收入相关的未付债务余额的相关法规,财政责任法还设置了附加的借款上限。州政府的年度预算必须与其多年预算计划和联邦政府的财政金融计划保持一致。另外,责任法还规定与财政责任法相违背的借款和劳务合同为均为无效的。

尽管《财政责任法》给巴西带来了许多重要的财政变化,其中一个最重要的变化就是中央政府禁止州和地方政府实施未来财政紧急援助。这一政策迫使地方政府实行财政巩固计划。根据该法,如果债务偿还超过净收入13个百分点,州和地方政府必须保证收支平衡。经过四年的贯彻实施,《财政责任法》促进了巴西的财政调整,债务和赤字比率降低。截至2001年,27个州里只有21个州没有依从赤字比率,大部分州都尽力对包括养老金在内的人员开销进行了调整。然而,由于高额的人员开销,支出减少的压力对一些州的基础设施建设及社会事业投资产生了负面影响。尽管存在这些缺点,人们还是预期巴西的《财政责任法》将会加强州及地方的财政谨慎。

(5)阿根廷

阿根廷的方式总体上可以描述为规则控制,但是并不成功。在阿根廷,宪法规定联邦政府对“外债的使用”负责,并且省政府可在宪法规定范围内将债务责任外包。地方政府贷款的用途被限制在各个省份宪法或者组织法所规定的范围内。20世纪90年代,一些省份自行承担债务,状况逐渐恶化。面对日益恶化的预算不平衡,和逐渐增长的债务,阿根廷政府在1999年颁布了地方政府财政偿债能力法。除了致力于在2003年实现预算平衡外,该法令还限制了支出的增长;促进多元年度预算体系的实施;建立反经济循环周期的财政基金并实施透明的公共财政措施。然而,每年非财政公共部门的赤字仍然持续突破上限。2001年,阿根廷政府根据预算法修订了财政偿债能力法,将预算平衡的实现延期到了2005年并放宽了赤字上限。根据阿根廷宪法中对省政府权力的规定,以上法令并不适用于各省政府。但是,该法令在一定程度上促进了个省政府制定本省的财政责任能力条例。一直以来阿根廷中央政府一直在帮助省政府解决其债务负担,因此,省政府实施财政责任能力法令就显得尤为重要。即使如此,全国24个省中仍有10个省没有通过财政责任法令,其中包括布易诺斯威利斯和其他几个大省,这几个省的经济占国民经济的一半以上。到2000年,只有5个曾经许诺实现预算平衡的省最终兑现了承诺。事实上,阿根廷人一向不太遵守规则,虽然24个省中有16个省对政府举债额度有限制,但在2000年只有10个省的政府债务是在规定的额度之内。实际上,即使严格执行财政责任能力法令,在阿根廷现行的脆弱的制度体系下,其财政问题仍然无法有效的解决。仅有少数几省通过财政责任能力条例、对已通过法令的不遵守以及制度设计的不完善都是财政责任能力法令无法改善地方政府间财政秩序的原因。根据2001年达成的联邦协议,如果某些省级政府达到特定要求,国家政府就会承接此省级政府的债务作为交换,进而形成省级政府对国家政府负债的状况,这种状况被称为“债务转换”。因此,阿根廷省及地方政府的债务被分布在一个比银行还庞大的系统中。

广泛的国际比较表明,对于地方政府举债控制合适模式的选择,通常取决于市场的约束能力和预算约束的严格程度。市场的约束能力弱,通常需要更加严格的举债规则进行控制。如果地方政府对于转移支付的依赖程度高,往往有上级(中央)政府救援的预期,预算约束的程度较弱,即使市场的约束能力高,上级(中央)政府的控制依然非常重要,但是往往可以采取比完全基于规则的控制更加灵活的方式,比如行政控制、协商控制的模式。高市场的约束能力、硬预算约束的情况下,弱控制也许是一个选择。低市场的约束能力、软预算约束的情况下,即使完全基于规则的控制仍然可能无法控制地方政府过度举债甚至财政危机。

五、进一步的讨论:预算、赤字及债务

勿庸置疑,市场是重要的地方债务制约机制。但是,单纯依靠市场机制不能完全控制地方过度举债。当决策者未能将政府项目的真实成本内部化时,地方政府将会陷入过度的支出及无限制的举债之中。例如,通过政府间转移支付及贷款来为地方政府提供资金将会破坏政府服务的成本和收益之间的关系。此外,地方政府还会觉得中央政府将会把他们从财政危机中解救出来。在这种情况下,地方政府没有动力去抑制支出或控制举债。在这一系列问题中经常提到的软预算约束通常在以下情形中出现:政府间财政系统以高度转移支付依赖为特征;地方政府收入自治权低;地方政府举债自治权高;中央政府对不解救政策不能很好地执行。

(1)地方政府赤字和预算约束

一般而言,国家通过基于规则的控制、行政控制以及市场约束等方法的综合使用来控制地方政府的举债、加强地方政府预算约束。在发展中国家,财政规则逐渐成为建立财政约束体系的重要政策工具。如果规则设计得很完善并能严格执行,那么它们将会成为非常有力的政策工具。特别是在拉丁美洲的一些国家,它们近期在国家及地方政府层面都已开始实行这种财政规则。虽然这些国家的经验还没经历太长时间,还不足以得出确定的结论,但是可以初步表明,财政规则有助于解决不同层级政府财政政策协调问题,并能改进预算管理,提高透明度。

国际上有以下多种方法来加强地方政府预算约束。

(a)正式赤字及财务规章:赤字及财务规章的主要例子来源于欧盟国家,它们受到《马斯特里赫特条约》以及后来的《稳定与增长公约(SGP)》的约束。

(b)平衡预算或赤字规章:(i)平衡政府收入与支出(即:禁止政府举债)或限制政府赤字在GDP的一定比例之下;(ii)平衡结构性(或经周期性调整后的)收入与支出或限制结构性(或经周期性调整后的)赤字在GDP的一定比例之下;(iii)平衡经常性收入与支出(即:仅允许为资本性支出融资而举债)。

(c)债务或准备金规章:(i)限制总(或净)政府负债存量占GDP的比例;(ii)预算外应急资金准备金的目标存量占年支出的比例。

使用欧元的国家不得不致力于谨慎的财政政策。《马城条约》规定:除个别临时原因外,成员国须将一般政府赤字保持在GDP3%以内,政府总债务须控制在GDP60%以下。债务超过规定上限的欧洲货币联盟成员国必须首先致力于减少债务。违反《马城条约》上限规定的国家可能会处以罚金。通过使成员国致力于中期“接近平衡或者盈余”的财政状况并建立监督机制(SGP)。作为监督机制的一部分,每年,成员国必须向欧盟部长理事会提交未来四年的财政政策计划(ECOFIN)。理事会将对这些计划是否符合SGP以及健全的公共财政而发表意见。这些计划仅包括了象征性目标,鲜有具体细节。例如,它们可能没有说明收入与支出之间的平衡是怎样被打破的。不同于《马城条约》,理事会对于背离“接近平衡或者盈余”目标并不采取制裁。在《马城条约》和SGP的范围内,国家可以依据本国国情制定财政政策[2]。具体地说,奥地利社会民主党要求各级政府在内部分配马斯特里赫特条约规定的赤字额度,并在联邦政府和州政府之间建立比例贡献机制为可能出现的超额赤字承担付款。各州的地方政府则共同承担赤字责任,其所需付金额将从地方政府分享联邦收入的份额中扣除。这样一套包括罚金在内的监督和执行体系是在所有相关部门的一致同意下产生的。德国通过《国内稳定公约》加强了财政计划委员会的作用。公约规定:各级政府都有责任避免“超额赤字程序”,以及公开赤字减少的总体目标以达到“接近平衡”。然而,不遵从财政计划委员会建议的政府并不会受到任何制裁。1999年,意大利启用《国内稳定公约》,要求地方政府减少赤字及债务。在区,省,市不同级别的地方政府中开展三年计划总调整。调整与各自的总支出水平成比例。债务偿还不得超过收入25%的规定依然生效。最终,倘若意大利受到《马城条约》制裁,罚金将由未达目标者分担。2003年,西班牙实施了新预算稳定法,该法规定各级政府必须在规划,批准,实行三个层面上保证预算平衡或盈余。该法还加强了预算报告规定,尤其是地区级别的报告。

大多数的财政专家认为维持宏观经济稳定是中央政府的职责,尽管利用财政政策来维持宏观经济稳定需要各级政府协调各自的财政政策,尤其是在联邦制国家。美国有多种法律规定各州应保持预算平衡。有些州规定州长必须向立法机关提交一份平衡预算;有些规定立法机关只得通过平衡的预算;有些规定财政年度年终必须保证预算平衡。与仅实行形式上事先平衡的州相比,要求事后平衡的那些州,拥有更好的财政纪律以及更快的财政调节。实际上,美国的州政府则必须在经济不景气时压缩政府支出和/或提高税率,即使理论上这一时期应当降低税收并增加公共产品的支出的。澳大利亚的各个州并没有相关的法律来限制政府财政赤字,但是,一项被广泛接受的政治共识认为各州政府有义务维持财政平衡。这项君子协定为州政府在困难时期实行赤字政策提供了所谓的可能性与灵活性。巴西财政责任法强调制裁比如怀柔、罚款、弹劾、监禁。这些都是由财政犯罪法规定的。这些法律制裁既有针对机构的也有针对个人的。不服从法律比如不遵从人员上限、债务上限以及透明公开要求、违反政府责任法的合同或者管理决策不具有效力的州政府会遭到多种限制:新信贷业务的限制、自由支配转移支付的限制、以及联邦担保的限制。个人层面上如政府官员可能被处以罚款。超过借款或人员支出上限可能导致责任官员遭到年薪30%的罚款。其它违法行为可能使州长或市长遭到弹劾。他/她可能失去5年内在公共部门就职的权利,甚至被监禁和罚款。这些制裁同样适用于违反债务上限者。违反这些法律条款的行为,尤其是雇佣和解雇人员者,可能导致3个月到4年的有期徒刑。

墨西哥是一个没有诉诸财政责任法而实现了地方政府财政纪律高水平的联邦国家。同阿根廷,澳大利亚,加拿大,印度和美国的地方政府一样,墨西哥各州拥有独立于中央政府的宪法保障,这使得墨西哥中央政府不能像巴西一样推行自上而下的财政责任法。但是,墨西哥运用财政部门规章制度以达到州政府财政纪律,并颁布由自治立法机关监测的有关联邦财政程序的公共法令。经历了1995年金融危机和几番地方政府的财政紧急援助,墨西哥中央政府通过立法来限制地方政府实施财政紧急援助。2000年,当局为防止地方政府过度借款,建立了以市场为基础的“事先”机制;与此同时,给没有财政紧急援助记录者提升信用等级。墨西哥影响地方借款的财政监管结构主要由四部分组成:(i)联邦政府不得随意进行转移支付,更不能由相关官员自行决定;(ii)联邦政府不得对以“收入分成安排”形式偿付的债务做担保,即要求各州同其债权人自行承担债务抵押的金融风险。(iii)地方政府债务根据常用的信用风险上限而定,以限制其不能履行债务责任时所带来的财务风险等级,以此方式,预示州债务状况的评估便同其他债务基于相似的准则;(iv)银行之于地方政府贷款的资产风险权重与国际债信等级相关,商业银行和发展银行可以预先知晓各州所承担的财务风险。就可实施性而言,墨西哥的方法似乎规定了事先事后控制机制。尽管墨西哥没有由上到下的财政责任法,州政府却有动力做好资产负债表和财政预算以吸引债信评级机构,借款人及选民的眼球。这与有效实施从上而下的财政责任法带来了同样的预期效果。即便如此,财政责任法的诸如透明性,中期财政管理等特点还是有益于墨西哥各级政府的。

(2)地方政府债务财政紧急援助

国际经验显示财政紧急援助通常是地方政府为了解决财政危机才施行的[3]。在很多情况下都会发生财政紧急援助的需要。比如没有借款上限;收入自主水平低而支出自主水平高;支出职责分配不明确;政府拨款缺乏规则;地方政府权力或者过于强大或者过于弱小;州、地方政党缺乏纪律约束;中央政府缺乏对采取不救助地方政府政策的承诺。这些情况表明财政紧急援助可归因于缺乏良好的政府间体制,因此需要按章程办事,加强财经纪律以及提供相关可靠的法律保障。

财政紧急援助会使得地方政府大肆花费和借款,因为地方政府相信倘若发生财政危机,中央政府会给予它们紧急援助的。事实上,财政紧急援助不仅在阿根廷,巴西,墨西哥这样的新兴国家中发生,像澳大利亚,德国,意大利,西班牙和瑞典这样的发达国家里亦有出现。在阿根廷,省级负责人从整个国家的财源角度来预计事后援助。超过限额的省份可从非正规转移支付,中央政府的假设债务以及本省银行的超支输出得到帮助。巴西各州依赖州有银行为赤字提供资金,而联邦政府最终为这些银行承担坏账。德国的两个州在一次财政危机中接收了转移支付以减少债务重担。然而,分析表明这两个州并没有因此而使债务减少;他们仅是增加了与转移支付相应的旨在减缓负债的支出而已。俄国联邦政府对喧嚷独立财政的地区给予优惠财政协议。从另一方面看,它也给中央政府提供了调整州财政结构的机会,比如通过国有企业私有化、消除补助、采取使其政治上不受欢迎的措施等。例如,二十世纪八十年代早期纽约市财政危机期间,纽约州长任命的财政控制委员会代表整个州拥有对税收及政府支出做出决策,纽约州保证了纽约市的债务偿还,保证了纽约市财政逐步恢复正常,但是在此期间没有实施财政紧急援助。

注释:

[1]实际上,即使最发达的地区同样可能发生地方财政危机,比如,1975年,纽约市由于支出过度,所借款项无法偿还,导致大批员工失业,城市公共服务减少,并且几近破产。纽约州通过一项立法,即纽约市财政紧急法案(FEA),解决了纽约市会计与财政规则中的严重缺陷,使纽约市的财政走上正轨,并恢复了信用市场对纽约市事务管理能力的信任,挽救了处于破产边缘的纽约市。FEA规则一直使纽约市保持着财政健康,最为人们熟悉的规定可能是设立财政控制委员会,该委员会由公务人员和私有企业委派人员组成,对纽约市财政事务拥有相当大的权力,在1975年至1986年间达到最高峰,曾一度与本市行政立法部门抗衡;在这个控制期,纽约市财政状况仍在从危机中恢复过来,因此需要密切监控。1986年以后,尽管FEA仍有效,但纽约市财政已经完全康复,财政控制委员会可以放松监督,尽管如此,仍要求纽约市保留四年财政规划程序,纽约市还必须平衡预算,且运作赤字不得超过1亿美元。同时,对纽约市可以承担的短期债务也有所限制,并且必须保留某些特定账户,以确保及时偿还市政债券持有者。如果纽约市违反这些或FEA其它重要条款,财政控制委员会可以干预,并重新使用在控制期执行的严格监督权。FEA预定于2008年失效,纽约宪章修改委员会正在考虑是否提出将其中的部分条款编入纽约市宪章。

[2]在过去几年里,SGP遭到了攻击,因为一些大国(如法国,德国)希望豁免或者放宽规定。

[3]许多国家设计了处理无力偿付的机制,比如美国的破产法第九章,以及国家对市政财政和债务调整的干预,诸如1975年纽约市的破产危机,俄亥俄州早期预警制度;匈牙利的市政债务调整法(1996);南非的市政财务管理法案(2003)第13章;巴西的联邦政府和州债务重组计划(1997)等。

来源:《经济活页文选》2009年第8期