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德国财政转移支付制度

时间: 2017-07-17 10:50:59来源: 作者: 阅读:

中华人民共和国财政部国际司

一、德国经济概况

德国经济高度发达,是西方七个强国之一。2004年,德国GDP21782欧元,位居欧洲第一、世界第三。德国工业发达,许多产业居世界领先地位。2004年,工业增加值(含建筑业,下同)5898亿欧元,占GDP的27.1%;就业1127万人,占国内就业总人数的31.2%;人均创造增加值5.2万欧元。汽车、机械制造、化工、电器等部门是支柱产业,其他如食品、纺织与服装、钢铁加工、采矿、精密仪器、光学以及航空与航天等产业也很发达;工业大企业数量少、垄断程度高,占工业企业总数2.5%的1000人以上的大企业的从业人数和营业额分别占总数的40%和一半以上;工业主要由中小企业组成,中小工业企业数量众多(大约三分之二的工业企业雇员不到100人)、专业化程度较高、技术水平先进;工业外向型特点明显,大部分工业产品销往国外。德国农业发达,机械化程度很高。2003年,农林牧渔业增加值218亿欧元,占GDP的1.0%;就业92.8万人,占国内就业总人数的2.4%;人均创造增加值2.4万欧元。德国服务业劳动生产率很高。2003年,商业、交通运输、电信、银行、保险、房屋出租、旅游、教育、文化、医疗卫生等部门增加值13873.5亿欧元,占GDP的65.2%;就业2401.3万人,占国内就业总人数的66.4%;人均创造增加值5.8万欧元。

德国是世界贸易大国,与美国交替成为世界第一贸易大国。2004年,外贸总额13051亿欧元,居世界第一。其中,出口7309亿欧元,进口5742亿欧元,贸易顺差1567亿欧元。德国出口行业素以质量高、服务周到、交货准时而享誉世界,与世界上几乎所有的国家和地区保持贸易关系,主要贸易对象是西方工业国家,全国近三分之一的就业人员为出口行业工作。德国自然资源较为贫乏,除硬煤、褐煤和盐的储量丰富之外,原料和能源很大程度依赖进口。德国对外投资和外来投资也主要是西方发达国家。

德国财政收入占GDP的比重较高。2003年,德国三级政府财政总收入(含欧盟分摊额和社会保险)9270.9亿欧元,占GDP的42.6%;财政总支出10017.4亿欧元,大部分用于社会福利支出;财政赤字846.5亿欧元,占GDP的3.9%,突破了欧盟《稳定与增长公约》规定的3%上限。德国公共债务总额高达13257.3亿欧元,占GDP的60.9%。德国联邦银行黄金储备及债权约合365.3亿欧元。

德国价格稳定,生活富裕、福利较好、失业问题严重、经济增长缓慢。2004年,通货膨胀率仅为1.6%。人均GDP26392欧元,从业人员月平均工资2460欧元,每百户拥有轿车102辆、移动电话和固定电话235部、电脑85台,人均居住面积42平方米。社会福利支出占GDP的三分之一,老有所养、病有所医。失业率高达10.5%,破产企业近4万家。近年来,德国经济持续走低,2004年有所回升,达到1.7%。

二战以后,特别是东西德国统一以后,德国在实现区域经济均衡发展方面取得了世人瞩目的成就,这除了社会市经济体制所提供的框架条件和推行具有德国独特的稳定政策和地区结构政策之外,还得益于政府间财政分配关系、主要是转移支付制度的合理调节所发挥的作用。

二、德国政府间转移支付制度概况

(一)转移支付制度建立的基础

1.德国政府间转移支付建立的法律前提。

德国是一个联邦制的国家,政治上分权自立,经济上实行社会市场经济。德国的社会市场经济综合了建立在市场竞争效率基础上的自由发展和在社会国家的前提下的社会平等两项基本目标,它一方面通过法制保障自由经济;另一方面通过社会福利国家保障社会公平和安全。其实质上是一种以自由竞争为基础,国家进行适当调节,并以社会保障为主要特征的资本主义市场经济。因此,国家对经济的宏观调控及其社会保障功能的发挥成为建立政府间转移支付制度的重要经济基础。

德国的转移支付制度是由明确的法律形式加以规范的。德国的《基本法》规定“公民生存条件一致性”,即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的。这种个人的权利以法的形式规定下来后,不论谁执政,都要以给公民提供“一致”的生存条件为义务。为了维持“一致性”原则,《基本法》还规定经济发展水平高的州必须对经济发展水平低的州提供财政补贴,以保持各州的适度财政和国内各州居民生活的相对一致。《基本法》的上述规定成为政府间转移支付制度建立的法律前提。转移支付的具体调整范畴和实施办法,则由《联邦财政平衡法》规定,转移支付政策相对稳定,同时也会根据联邦和各州的经济发展情况做局部的调整。

2.政府间事权与支出责任的划分。

德国政府结构由联邦政府、州政府、地方政府组成。联邦政府为中央政府,下设16个州政府。州以下的各级政府统称为地方政府,包括县、市、镇、乡等各级政府。虽然行政机构层次在各州不尽相同,但全联邦财政层次只分三层,即联邦财政、州财政和地方财政。由于德国的联邦制特征,各州、地方政府具有高度的独立性。德国的国家宪法《基本法》对各级政府的事权划分作了原则规定。基本法规定:“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦政府负责,其他的事务原则上由各州和地方政府负责。根据任务的性质和特点,确定一些任务由两级以上政府共同承担。具体划分如下:联邦政府的事权范围是:国防、外交、社会保障、联邦交通和邮电、重大科研计划以及联邦一级的行政事务等。州政府的事权范围是:州一级的行政事务、教育、文化、卫生、社会救济、住房、治安等。地方政府的事权范围是:负责当地的教育、文化、卫生、交通、治安、社区服务等。

从以上划分可看出,德国三级政府间事权划分虽然有一定交叉,但各自的基本事权范围是明确的,并通过法律形式确定下来。支出责任与事权范围相一致,《基本法》在对各级政府的事权进行原则界定的同时,相应地也就明确了各级政府的支出责任。根据《基本法》所规定的原则,联邦还将与州一起完成一些特定任务,德国称之为共同任务。这些任务支出较大,涉及范围较广,主要有三项:高等学校包括医学院附属医院的扩建和新建;地区经济结构的调整和改善;农业结构和海岸保护。完成共同任务所需的支出,原则上由联邦和州按比例共同负担。

3.政府间的分税制度。

德国财政收入来源由三个部分组成:税收收入、其他经常性收入和资本项目收入。其中,税收是德国各级财政收入的主要来源,基本稳定在75%左右。因此,分税制成为联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。德国的分税制度,是在明确各级政府事权和支出责任的基础上进行税收分割。目前德国共开征42个税种,其中税额大和税源稳定的税种被列为共享税,其余税种为专享税。《基本法》第106条、107条对于各级政府税收分配进行了明确规定,联邦法律只能做小的调整,重大的改变则必须通过基本法修正案来进行,因此税收分配的比例是相对固定的,多年来变动不大。其中,只有增值税的比例是非固定的,由联邦与各州根据具体情况商定。

(1)专享税。联邦专享税收包括石油税、烟草税、关税、烧酒税、咖啡税、遗产税、赠与税、保障税、资本流转税、汇兑税、交易营业税、公路货运税、所得税和增值税的附加税等,占全部税收收入比重约13%。州专享税收包括财产税、汽车税、地产购置税、啤酒税、消防税、彩票税和赌场税等,占全部税收收入比重约4%。地方政府专享税收主要是企业营业和资本税、土地税以及地方性的消费和奢侈性开支的税收,如娱乐税、饮料税、养犬税、狩猎和钓鱼税以及酒馆零售税等,占全部税收比重约9%。

(2)共享税。共享税在德国税收收入结构中占主体地位,约为全部税收的74%。具体包括个人所得税、公司所得税、工资税、资本盈利税和增值税等。各税种在各级政府间的分配比例是:个人所得税和工资税联邦、州、地方分别分享42.5%、42.5%、15%;公司所得税、资本盈利税联邦和州各分享50%;增值税作为调剂性共享税,分享比例随着双方财力变化定期协商调整,每4年一次,目前联邦、州和地方分别分享49%、49%和2%。

(二)联邦对州转移支付办法

德国从50年代开始建立转移支付制度,并不断根据新的情况修改完善,逐渐形成了较为完善的转移支付制度。概括起来,德国转移支付分为三个层次进行。

1.第一个层次:联邦对州的转移支付

第一次转移支付是对增值税分享来进行的。在所有共享税中,增值税的分配较为特殊,因为它不是简单地按比例在各州之间平均分配,而是作为德国税收税入分配体系中唯一能够调整联邦与州之间以及州与地方之间收入关系的税种,在具体分配形式上带有明显的“劫富济贫”性质。按2000—2004年财政平衡法的规定,联邦与州的增值税共享比例为54.1%和45.9%,其中的45.9%部分,又分成两部分在各州之间进行分配。

(1)增值税第一次分配,将增值税的45.9%中的至少75%按州的居民人口进行分配。即用这部分增值税除以各州居民总人数,得出全国统一的人均增值税收入的税额,然后用某州的居民人数乘以人均增值税分配份额,即得出某州按居民人数分配得到的增值税份额。

(2)增值税的第二次分配,将增值税的45.9%中的最多不超过25%部分进行一种平衡性非对称分配,主要是针对那些财政能力弱的州。这里,首先需要测算某州的税收能力和标准税收需求,并进行平衡比较,只有贫困州才有资格参加分配,分配的目标是使那些贫困州的财政能力达到全国平均水平的92%。经过平衡分配,在保证所有州的财政能力均达到全国平均财力的92%后,如增值税分配仍有余额,将仍然按照州的居民人数标准进行分配。

2.第二个层次:州与州之间的转移支付

州与州之间财政转移支付也称州际横向平衡。德国联邦财政体制中独具特色的重要内容就是州与州之间的财力平衡。它的具体操作程序是,先测量财力指数与平衡指数,然后进行平衡关系的比较,并通过富州向穷州的横向拨款来实现各州之间财力水平的基本接近。

(1)财力指数

财力指数=增值税前的税收能力+增值税+补贴税-港口税+地方税

财力指数主要衡量各州的税收能力水平。考虑到某些州的特殊负担,如港口城市(汉堡和布莱梅两个州级市)的港口维护费用,可在统计其税收收入时分别作部分扣除。如果特殊负担与扣除额相差过大,可以由联邦财政部在取得参议院的同意后,对扣除额加以调整。这种扣除在进行州与州之间的财力比较时是有利的,因为在测算时减少了这些州的税收收入,减低了这些州的财力指数。

(2)平衡指数

平衡指数Ⅰ=[(所有州的增值税前的税收能力之和+增值税+补贴税-港口税)÷所有州测定居民数总和]×各州测定居民数

平衡指数Ⅱ=[所有州的地方(区)税之和÷所有州测定居民数总和]×各州测定居民数

平衡指数实际上体现的就是通常所说的标准财政支出需求,是一个用来与各州的财力指数相比较,以确定财力平衡情况的数值。平衡指数包括平衡指数Ⅰ和平衡指数Ⅱ两部分。前者表示州本级的标准财政支出需求,是用全国人均的税收收入分别乘以各州的居民人数。后者表示州内地方的标准财政支出需求,是用各地的居民人数乘以全国人均的税收收入。

(3)财力平衡

超额(+)及缺额(-)=财力指数-平衡指数之和(Ⅰ+Ⅱ)。即通过各州财力指数与平衡指数的对比,来确定某州是接受转移支付的州还是贡献的州,以及各州之间转移支付的资金流向和数量规模。经过比较,对于州财政能力低于平均财政能力95%的州进行第二次转移支付,保证经过第二次转移支付后,每一个州的财政能力(包括接受转移支付以后的财力)至少要达到平均财政能力的95%。而转移支付的资金,来源于经过上述测算财政能力超过标准的州,按均衡法规定的比例所贡献出来的财力。

3.第三个层次:联邦补充拨款

联邦补充拨款也称联邦补贴,是联邦政府的一种直接的无条件拨款,它不规定资金的具体用途,是对增值税共享和州际间横向平衡的补充。联邦补充拨款主要用于补贴财力贫乏州,以平衡其财力需求和其他特殊困难。在具体操作上,联邦补充拨款不采取公式化的办法,而是根据一些特殊的需求确定对特别地区的补助额,主要有以下几项:

(1)为平衡州际间财力而给予贫困州补助的拨款。

为了促进各州之间财力的平衡,缩小各州由于经济发展水平不同而导致的收入差距,在进行了州际横向财政平衡后,联邦还要对贫困州予以拨款补助。《基本法》规定,联邦每年要拿出不超过全部增值税收入的2%,作为对经济能力低的州的补充拨款,以满足其一般性财政需求。1987年以前,联邦每年用增值税收入中联邦占有部分的1.5%拨给贫困州。在1988-1993年的财政五年计划期间,联邦要从本级增值税收入中拿出2%用于贫困州补助。

(2)《基本法》所规定的联邦政府特别补助。

对于财力特别薄弱、收支矛盾特别突出的港口和规模小的州,联邦要从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例予以资助。

(3)对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款。

《基本法》规定,有些州级支出需要联邦政府解决,例如对一般市民的居住和教育支出,每年联邦政府都要拿出200亿马克补贴。对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目,联邦政府有时也给予适当补助,出发点是为了改善区域经济结构,或改善地方的市政建设。这部分范围包括:城市规划建设与发展,地方交通和市郊公共交通扩建,烧煤电站及远距离供热项目等。

(4)对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助。

在联邦、州、地方之间的任务划分中,一些属于联邦的任务,如交通管理、重大科研活动等需要委托给各州承担,与此对应,联邦提供相应的拨款。除此之外,如果各州承担的一些开支项目负担较重,联邦也提供适当拨款进行补助,如高等院校学生的助学金开支、房租补贴、伤残者社会保障费用等。

(5)《基本法》所规定的“共同任务”补助。

在完成联邦和州的共同任务时,联邦也向州提供财政资助,来达到协调政策的目的。“共同任务”包括五个领域,即大学建设、地区政策、农业结构政策和海岸保护、教育规划、重要且超出州范围的研究。例如,按照1991-2000年促进科研计划,联邦需资助有关州政府24亿马克,以补助在某些领域中用于州和地方的投资,而这些领域由联邦限定或联邦和州之间的协议限定。当然,此类措施仍遵循“生存条件一致”的原则,也就是《基本法》规定的,这些补助只能用于平衡地区差异。

在年度执行中,联邦和应付出平衡基金的州按上述三个层次的计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金,年终汇总清算。年末,联邦与各州计算确定下一年度州际财政平衡数额。

德国这种州际平衡的规定,主要是基于两点考虑:一是客观上各州的税源状况不同,只依据统一分配比例形成的分配格局存在明显的不公平性;二是在整个联邦德国范围内,公民应享受大体相同的公共服务条件。从2000年情况看,德国两个较富裕的州人均财政收入可达全国平均水平的130%左右,一些不富裕的州为全国平均水平的80%左右,通过横向财政平衡,使财力强州与财力弱州之间的差距显著缩小。

(三)州对所辖地方政府转移支付

为使州内各地方政府之间财政收支水平比较接近,州对所辖地方政府进行转移支付,包括一般性财政拨款和指定用途的拨款。

一般性财政拨款不限定具体用途,地方可自由支配使用,约占州对地方财政拨款的70%。主要有以下几种形式:

1.一般性拨款中半数按照地方税收能力指数和需求指数计算(类似于各州之间财政横向平衡的有关办法),占州对地方纵向拨款的50%以上。

2.行政开支补贴拨款。按各地方政府管辖人口计算,如巴伐利亚州执行年度人均定额为55马克。

3.对特别困难地方的特殊拨款。这种拨款须经地方申请和州批准才能得到。

指定用途的拨款,是根据确定的任务提供的专项拨款,必须按州指定的方向使用。主要包括用于学校、幼儿园、医院、道路、公共交通、停车场、文化娱乐及体育设施、水资源及“三废”处理、养老金和社会救济等。

通过州对地方的一般性拨款和指定用途拨款补助,地方可支配财力增加,有利于保证本级政府完成各项任务的必要支出。州对地方的转移支付细则,一般由州议会通过,也分为横向和纵向两种分配。首先,各乡镇收支差额的70%由州政府补助,最高可使之达到州内总平均水平的80%左右。在分配时考虑特殊需要,如较大的城市、特别贫困的乡镇等。此外,特别贫困地区可在得到联邦直接补助后,再由地方对州提出专项补助申请,如修建学校、医院等。涉及到几个乡镇的项目,则按税收能力或受益范围分摊总补贴。

(四)对财政转移支付制度的审计监督

从考察了解到的情况看,目前德国审计部门对财政转移支付制度的审计监督主要体现在两方面:一是联邦政府在对各州进行财力平衡时,需先由各州分别测算自己具体的财力指数,后上报联邦财政部。联邦财政部按照财政平衡法等有关法律规定,确定有义务提供财政资金和需要得到财政资金的州。州上报的财力指数必须经州审计部门审查、批准和签定,才能上报联邦财政部。二是各州的审计部门有权检查财政转移支付资金,但这种审计并不是全面的检查,而是针对具体项目进行的抽查。对于转移支付资金的来源不审计,主要审计联邦、州投入的资金是怎样使用的,其经济效果如何。有的项目可能会有欧共体、联邦、州、地方多方投入资金,各方审计机关都有权审计,一般情况下由投入资金较多的一方为主进行审计。

三、德国转移支付的特点及其启示

(一)德国转移支付制度的特点

德国实行的财政转移支付制度从几十年的实践看,德国的转移支付体系做作为其经济体制中极为重要和不可缺少的组成部分,在德国的社会市场经济中为国家对整体经济活动进行有效的调节和干预提供了较为便利的条件。为平衡财力水平,缩小地区差距,保证提供大致相当的公共服务的同时,也促进了国家整体经济的发展。德国的转移支付制度作为一种较为成功模式,有其显著的特点:

1.法制化水平高。

德国是具有较高法治水平的社会法制国家,各级政府之间的事权都是由基本法明确规定的,据此而划分的财政收入和财政支出范围也由法律形式确定下来。体现在转移支付制度中,就是转移支付的目的和范围被写进法律,转移支付的系数要由立法机构讨论确定,据以计算均等化拨款的财力指数和标准税收需求以及其他一些技术性比例也用法律的形式明确规定,这就使得德国的转移支付制度更加规范、透明。

2. 转移支付主要目标是公共服务均等化。

德国的财政平衡制度规定了州际均等化转移支付体制,并对各州的财政收入依法调整,从富裕州抽调平衡资金来支援相对贫困的州,从而实现了各州公共服务能力的大体平衡。

3.体系完整。

按照理论上通常的划分,转移支付可以分为纵向的与横向的转移支付。德国以其较为规范的州与州之间横向的转移支付制度而独具特色,不仅由联邦集中财力对贫困州实行转移支付,富裕州也要按规范的办法对贫困州实施财政援助。这种横向的转移支付与纵向的转移支付相结合,构成了德国式的完整的转移支付体系。

4.计算方法较为科学简便。

德国转移支付制度虽然需要经过横向与纵向、多层次、多步骤的反复运作才能实现其均等化目标,但计算的方法却比较科学简便,计算均等化拨款的主要和关键因素是居民人口与实际税收。

5. 转移支付注重税收指标。

在德国转移支付测算过程中,税收是作为一个关键因素来被考虑的。这主要表现在两个方面:一是直接以增值税的共享来实现州与州之间一定程度的财政均等化;二是在确定均等化拨款时,税收在标准收入和标准支出测算过程中,是主要的起决定作用的指标。

(二)德国转移支付对我国的几点启示

1.健全和完善财政法制体系。

较健全的财政体制需要以较完善的财政法制体系来支撑。德国十分注重有关财政体制的法律体系的建设和完善,先后制定了包括《基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范,以法律形式明确规定各级政府的事权、财权以及财政平衡制度。同时, 在法规中给予财政部或专门的工作委员会根据实际情况对具体的计算公式或补助标准作出修改的权力, 体现了规范性和灵活性的结合。我国在发展市场经济公共财政过程中,应借鉴德国这方面的作法,加快财政法制建设的步伐。一是要要赋予财政转移支付的法律地位。市场经济是一种法制经济,各利益主体的界定应当明晰。要以法律形式明确均等化目标和转移支付的法律地位,确定中央与地方各级政府之间的事权与财权,转移支付的目标、框架和具体形式,从法律上为转移支付目标的实现提供法律保障。二是要加快转移支付的立法进程。要在《预算法》内容中,增加有关转移支付的条款,对财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序等作出明确规定,制定与财政转移支付制度相关的法规和制度,确保转移支付制度政策到位、结构合理、目标明确、计算科学、资金分配有法可依。三是要加强对财政转移支付的法律监督。加强财政法制建设,尽快用法律形式规范中央与地方的事权关系,财权关系以及转移支付制度。四是完善财政转移支付监督约束机制和责任追究制度。

2.合理确定各级政府的事权、财权。

德国各级政府职责与财权划分比较清楚,尤其是公共经济权责划分明确,有利于发挥各级政府的主动性和积极性,同时也减少了很多矛盾,避免相互扯皮现象。我国目前各级政府事权划分还不够清楚和彻底,各级政府的事权相互交叉较多,支出责任的范围也难以明确,财权分配上还存在一些模糊、范围不明晰的领域,受人为主观因素影响较多,政策不够稳定,分配随意性较大、透明度低、资金使用效益较低的问题时有发生。其根源在于政府间事权和财权没有明确的法律界定,各级政府之间的财政分配较多的是依据行政手段,转移支付随意性较大,很难实现平衡财力、公平分配的目标。因此,在市场经济条件下,要建立比较完善的转移支付制度,我国应在借鉴别国经验的基础上,从实际出发,通过修改预算法和制定其他相关法律法规,进一步明确各级政府的事权财权关系,进而明确转移支付的目标和办法。

3.转移支付方式应规范、透明。

虽然德国转移支付金额巨大、补助对象众多、补助结构复杂,但在实践中都遵循了一定的规范和程序。不仅补助实施过程实现了规范化,而且补助额的确定也实现了公式化。德国以税收能力和标准税收需求为基础,设计了较为科学、将多种因素考虑在内的计算公式,以此作为转移支付金额的确定标准,避免了随意性、人为性,公开透明性强,有利于效率和公平的实现。我国目前转移支付制度形式过多,不规范,随意性很大,公开透明性差。上级政府对下级政府的转移支付,下级政府仅知道最终结果,不清楚具体测算过程和测算数据来源,上级政府下发给下级政府的转移支付办法也不够详细明确,下级政府只能被动接受转移支付结果,知情权过弱,很难提出有针对性的意见。为此,我国今后转移支付方式应向规范化和公式化的方向发展,提高公开透明性,让下级政府有知情权,并参与具体测算过程,逐步扩大规范化、公式化补助的规模和范围。

4.转移支付体系总体目标应明确为实现公共服务水平均等化。

德国的《基本法》规定“公民生存条件一致性”,即确定了公民享有公共服务不论在什么地方都应是相同的。这种个人的权利以法的形式规定下来后,不论谁执政,都要以给公民提供“一致”的生存条件为义务。所以,德国转移支付的主要目标就是实现各地区政府提供的公共服务水平均等化,整个转移支付体系就是围绕着这一目标来设计的。我国现行的各项转移支付均有具体的实施目的,但是转移支付体系作为一个整体来看,实施的目的并不明确。现行的多种转移支付形式中,只有一般性转移支付属于真正意义上的均等化转移支付,具有比较全面的纵向均衡和横向均衡功能,但其数量有限。其余转移支付中,有的转移支付是为体现国家对一些特殊地区的照顾,如民族地区转移支付、革命老区转移支付等;有的转移支付是为了弥补中央政策出台给地方政府造成的财政减收,如农村税费改革转移支付等;还有的转移支付是为了实现上级政府的特定工作目标和政策目的,如工资性转移支付、各种专项转移支付等。各项转移支付目标不尽相同,转移支付体系总体目标难以显现出来。总体目标的不明确造成具体工作中转移支付究竟已实施到什么程度、距离目标还有什么差距等问题难以衡量。考虑到我国东西部地区经济发展、财力状况不断拉大,今后应明确我国转移支付体系的总体目标是实现各地区公共服务水平的均等化,以实现公式化的均等化转移支付制度为改革方向,通过运用公式化转移支付方式给予不发达地区补助来逐步调整地区利益分配格局。

5. 适当压缩专项转移支付规模,加大一般性转移支付力度。

在德国,由于联邦与各州、州与地方之间事权划分较为清晰,上级政府对下级政府的专项转移支付仅限于固定的事务范围,如法律规定的共同任务等情况。所以,专项转移支付规模较小,数量也不多。我国专项转移支付规模庞大、种类繁多。以2002年为例,中央对各省专项转移支付总规模达到2400亿元,占中央对各省转移支付总额(不含税收返还和体制补助)的比重高达60%;省对下转移支付除延伸中央对省专项转移支付外,还用自有财力安排了大量专项转移支付。我国目前的各级财政专项转移支付制度主观随意性很大,既缺一套科学的测算办法,又缺有效的监督机制和法律保障,难以避免分配环节上的重复设置项目,多头审批,层层截留等严重问题和支付环节上的挤占、挪用、截留、沉淀现象。其结果是资金分配与实际使用严重脱节,资金使用效益低下。还会造成下级向上级跑关系要钱,一大批官员“权力寻租”的现象,导致国家受损部门获利。此外,大量专项转移支付规定的使用方向和具体用途本属于下级政府事权范围,这实质上是上级政府对下级政府行使事权的一种间接干涉。造成这种状况的根本原因在于在我国各级政府之间事权划分不清晰、支出责任不明确。因此,我国应在合理划分各级政府财权、事权的基础上,明确专项转移支付适用的具体事务范围,大力压缩专项转移支付的规模和数量,将缩减下来的资金用于增加财力性转移支付补助给下级政府,扩大一般性转移支付规模,让下级政府在规定的事权范围内自行判断什么该做、什么不该做,从而提高财政资金使用效益。

来源:中华人民共和国财政部国际司(2008-06-20)