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澳大利亚乡村地区服务体系建设情况及其借鉴

时间: 2017-07-17 10:19:55来源: 作者: 阅读:

国务院农村综合改革工作小组办公室  丁国光  黄小彦  赵登发  赵则永

澳大利亚是一个发达的市场经济国家,在乡村地区公共服务体系建设过程中,澳充分发挥政府、农民合作组织和各类企业的独特优势及作用,建立起了全面覆盖、综合配套、高效运转的乡村地区三足鼎立服务体系,为乡村居民提供了全方位的生产生活服务。

一、澳大利亚乡村地区公共服务体系建设及运行情况

澳大利亚国土面积769.2万平方公里,总人口仅2238万人,地广人稀但自然资源丰富,农牧业和采矿业为澳传统产业,服务业为国民经济主导产业,近年来制造业和高科技产业发展迅速,是一个后起的发达资本主义国家,2011年国内生产总值为1.43万亿美元。澳大利亚已全面实现了城乡经济社会发展一体化,农业生产技术和机械化水平高,全国共有14万个农场,2011年农业总产值为487亿澳元,60%的农产品用于出口,农业从业人口为30.7万人,约占全国就业总人数的3%。由于城乡一体化程度很高,以致在澳大利亚很难明确界定“农村”的范围和内容,一般将距离中心城市200公里以外的地区统称为边远乡村,虽然这些地方人烟稀少,提供服务的难度和成本都很大,但边远乡村地区的居民与城市居民一样,基本都能享受到同等水平的各类服务。

(一)政府高度重视乡村地区公共服务体系建设。尽管澳农牧业发达,但政府收入主要来自工商业和现代服务业,具有很强的城市支持乡村发展的能力。长期以来,为保护农牧业发展和改善乡村居民生活条件,澳各级政府都依法设立了相关的公共服务管理机构,制定了发展规划,加大了财政投入,建立和完善了以政府为主导,从中央到地方、从城市到乡村、从社区到家庭的公共服务体系。联邦和州政府除了提供国防、教育、健康等公共服务外,还针对乡村地区离中心城市较远、享受公共服务相对困难的特点,制定了一系列提高乡村公共服务水平的扶持政策措施。比如维多利亚州为促进边远地区发发展,专门成立了5个边远地区发展委员会及有关协调机构,设立了边远地区发展基金,帮助边远地区改善基础设施、环境、社区等服务,以增强发展活力。2011年维多利亚州边远地区发展基金投资1.6亿澳元,地方政府等有关方面配套投资2.7亿澳元,支持建设了480个项目。

(二)公共服务在乡村地区实现了全覆盖。澳大利亚实行联邦、州和地方三级政府管理体制,各级政府都按照法律规定提供了充分的公共服务,覆盖到辖区内(包括边远乡村地区)的全体居民,形成了从出生、教育、就业、健康直至死亡全过程的公共服务体系。同时,澳各级政府在提供公共服务上分工明确,联邦政府主要负责提供涉及国家主权、领土完整和国民整体利益等方面的服务,包括国防、外交、贸易、移民、健康、重大基础设施项目建设维护等。州政府主要负责提供对民众生存和发展有重大影响、持续时间较长的服务,这些服务在地区之间差异较小且相对稳定,包括教育、交通、商业、急救、供水等;地方政府主要负责提供与民众日常生活直接相关的服务,这些服务地区间差异较大,每年都有可能调整和变化。

(三)公共服务供给充分反映了民众需求。在澳大利亚,政府提供公共服务的范围、数量和规模主要取决于民众需求。民众反映需求的途径主要有四个:一是选举。以投票的方式选举符合自身利益的议员和政府官员,并通过其施政满足服务需求。二是直接向议员反映。通过议员提出立法需求或向政府施加压力。三是加入相关非政府组织。通过非政府组织游说议会立法或争取政府资金。例如国家农民联盟,该联盟是代表全国农场主利益的非政府组织,除了为农场主提供日常生产服务外,还呼吁和督促政府加大对农牧业地区的公共投入,以改善农场主的生产生活环境。四是直接向有关部门提出意见和建议。1997年澳大利亚联邦政府成立的中央联合部,在全国各地设立了1000多个服务网点,通过电话、邮件和走访等多种形式了解民众需求,提供服务;同时具体负责联邦政府70多项服务的落实工作,收到广泛欢迎。

(四)公共服务供给模式灵活多样。在公共服务供给过程中,不同类型公共服务提供的方式也不完全一样。主要包括:一是政府直接提供服务。例如亚腊拉特地区公立医院的建设和运行经费全部来自政府拨款,向周边大约2万多平方公里的民众免费提供基本医疗服务。在政府提供的公共服务中,有很多项目由联邦、州和地方政府共同投资,建设完成后,项目所有权及其运营管理主要由地方政府负责。二是以政府为主、市场参与提供服务。例如维多利亚州急救中心,80%的经费来自政府拨款,其余20%则来自民众缴纳的年费,如果个人不缴纳年费,需要时则要花费高额的服务费用。再比如供水服务,昆士兰水务公司及其通往社区的供水管网,由政府全额投资建设,而从供水主管网连接家庭的管线一般由民众自己负担。水务公司运营费用一部分来自政府拨款,一部分来自民众缴纳的水费。三是企业提供服务。例如乡村的污水处理,能集中处理的,由污水处理厂埋设管道,住户为进户管道和污水处理交费;不能纳入管道处理的,政府规定必须在院子里建污水处理池。其他如通讯、供电、供气等服务也都是由企业提供。

(五)政府对乡村地区居民特别是弱势群体给予特殊关照。由于远离中心城市、布局分散、经济发展相对落后等原因,乡村地区很难吸引和聚集人才。为鼓励和支持有关人员到乡村居住就业,新南威尔士州政府对在边远地区购买房产的住户一次性给予8000澳元的补助,并提供医疗补助(比如飞行医生费用由联邦和州政府负担),对其在离家较远学校上学的子女提供住宿补助,当遇到重大灾害和困难时,政府也会通过免税、补贴、优惠贷款等多种形式帮助农场主度过难关。

二、澳大利亚农业社会化服务体系建设及运行情况

农牧业是澳大利亚传统产业,其生产技术和机械化水平高,这在很大程度上得益于其完善高效的农业社会化服务体系。

(一)农业社会化服务覆盖农业生产销售全过程。澳大利亚的农业社会化服务体系非常完善,分工精细且运转高效,能为农牧产品的生长、收购、加工、销售各个环节提供专业化的服务,有力保障了农牧产品的产量、质量、不受污染以及农场主利益。比如小麦在生长环节,农场主可以从粮食研究和发展协会(GRDC)购买良种并接受生产技术指导,实行标准化生产,遇到病虫害可以求助于植物健康协会(PHA),遇到干旱、洪涝等灾害能够得到保险公司的赔偿。在收获和加工环节,农场主通过专业协会或者直接从农产品加工企业取得收购订单,产品成熟并经专业组织检测符合相关标准后,加工企业的收购货车可以直接把产品从田间运送到加工车间。

(二)农业社会化服务主要依托农民自己的合作组织提供。澳农业协会组织有140多年的历史。目前,全国共有各类农业协会组织2000多个,遍布各地,形式多样,在农牧业生产中发挥着巨大的、不可代替的作用。全国农民联盟是代表农场主利益的全国性非政府合作组织,主要职能是保障和提高澳农产品竞争力、开发国内外农产品市场以及游说政府加大对农业的扶持力度等。地区性和行业性的农业协会主要服务于本区域和本行业的农场主,如维多利亚州农民协会、边远农村地区研究和发展协会、粮食研究和发展协会、动物健康协会、奶制品研究和发展协会等。协会由理事会进行管理,有明确规范的章程,定期选举,集体决定协会重大事项。协会一般根据各成员与协会之间完成的业务量进行收费,同时,为成员统一购买物资、引进品种和技术、提供培训、开拓市场等,竭尽全力帮助农场主解决困难、提高收入。在澳大利亚,农业生产可以离开政府,但绝对离不开协会。另外,大学也会结合自身专业优势提供一些农业技术服务。

(三)政府不直接提供农业服务但支持力度很大。在澳大利亚,各级政府及有关部门一般不直接提供农业方面的服务,主要是通过扶持农场主参加的专业合作组织向农场主提供名目繁多、覆盖农业生产销售全过程的专业化服务。一是资金支持。农业行业协会(如鸡蛋协会、牛肉协会、苹果协会等)运转经费的一半以上来自政府拨款,其余的则来自会员缴纳的会费和相关商业收入。二是赋予农产品行业标准制定权。澳大利亚农产品行业生产和质量标准不是由政府制定的,而是由相关行业协会制定并得到广泛认可的。对质量不合格的企业,有关行业协会可以给予处罚。如澳大利亚农产品出口协会,主要负责农产品出口管理,对检测质量不合格的农产品出口企业,可以撤销其出口资格。

三、规范的法制和体制机制为澳乡村地区服务体系建设及有效运行提供了根本保证

作为一个发达的市场经济国家,澳大利亚法制观念很强,法律体系健全,政府与市场分工明确,政府间职责明晰,农民自我服务组织强大,企业众多,为建立健全乡村服务体系并保障其有效运转提供了坚实基础。

(一)法律保护农民权益。一是法律规定所有公民享受平等的权利。在澳大利亚,公民只有职业的区别,没有身份和权利待遇的差别,因此,从事农业或居住乡村地区的居民与城市居民完全一样享受教育、医疗、养老等公共服务。正是这些法律及其严格执行,澳农民利益得到了很好的保护,农民生活和收入水平不比城市居民低,甚至还更高。二是城乡居民都享有平等的选举权和被选举权。对损害农民权益或对其服务不好的各级政府领导和议员,农民可以通过定期投票选举的方式将其选下去;对维护其权益或服务好的,可以选上去。三是农民有强大的维权组织。不仅有全国性的国家农民联盟,而且在各地区和各行业也都有不同层次的合作协会,能直接反映农民诉求,维护农民权益。四是法治下的市场机制在保护农民利益方面发挥了重要作用。例如土地征用,不管政府出于何种目的和用途,要想从农场主手中征用土地,必须依照当地的土地市场价格购买,否则,农场主有权拒绝出售。

(二)充分发挥市场机制和农民合作组织的服务功能。作为一个市场经济国家,澳奉行的是小政府、大社会理念,凡是市场和民众自己能办的事情,政府尽量不管或少管。澳大利亚地域辽阔,各地乡村服务需求差异大,服务成本高,需要充分发挥民间各类非政府组织的积极性来开展乡村服务。目前,澳政府对农牧业发展的补贴很少,直接生产者补贴比例仅为4%,远远低于亚太经合组织国家平均22%的比例。农业服务主要依靠农场主自己参加的专业合作组织来提供,乡村的通讯、供电、供气、排水、垃圾处理等服务也主要依靠企业来提供。这样不仅有利于调动农场主潜在的主动性,提高农业竞争力,还有利于政府保证支出重点,集中财力搞好乡村道路、教育、医疗卫生、社会保障等公共服务。

(三)明晰政府间的事权和财权划分。澳大利亚实行联邦体制,三级政府间事权明确并按照法律规定各负其责,既相互独立又相互补充,共同形成一个覆盖全国、功能健全、运转高效的政府管理体系。原则上,下级政府能管理好的事务,上级政府不再干预也不承担管理职责;下级政府管理不了或管理不好的事务,由上级政府承担。值得借鉴的是,教育基本上是由州政府承担,基层政府没有此项职责,因此,澳中小学教育保障程度比较高。由于分工明确,上下级政府之间很难找到业务对口的部门。据介绍,澳政府间事权分工明确且相对稳定,但并不是一成不变的,近年来,围绕着公共服务事权划分,各级政府间的事权也在调整之中,出现了上移的趋势。例如供水,原来由地方政府负责,现在已转给州政府负责了。与事权划分相匹配,澳实行的是分税制财政体制,各级政府都有稳定的税种和财政收入,并辅以规范的财政转移支付。一般性转移支付主要用于均衡地区间财力差异,增加财力较弱地方政府的收入水平,确保地方政府都能完成法律规定的公共服务职能;专项转移支付主要用于政府间的合作项目或者上级政府倡导提供的服务,以满足民众特定的公共需求。

(四)高度重视发展规划和环境保护工作。在澳大利亚,制定规划有严格规范的程序和前期论证,规划一旦制定并经议会通过,就具有法律效力,即使政府更替,有关方面也必须严格执行。在实施过程中,如果规划需要调整,不仅要征求本地民众的意见,而且还要报上级(州)政府批准同意。另外,澳各级议会和政府高度重视环境保护工作,相关法律法规非常完善,联邦层次的法律有50个,行政法规有20多个,州层次的法律法规有上百个之多,相关法律法规条款规定的很细,可操作性强,避免了执法的随意性。在环保执法中,政府完全主导,不仅设有环保专项资金,而且各州都组建了环保警察机构。此外,政府还特别注重调动民众参与环保的积极性。

四、借鉴和启示

澳大利亚在推进城乡公共服务一体化发展方面积累了很多有益经验。尽管国情不同,我们不能完全照搬他们的模式,但其公共服务管理的基本理念和相关政策措施仍有很多可借鉴之处。

(一)推进农村服务体系建设需要充分发挥政府、企业和农民合作组织各自的优势。与澳大利亚相比,我国企业参与农村服务体系建设还有很大空间,农民的自我服务组织发展还很不够,制约了农业农村发展。为此,要按照中央统筹城乡发展的要求,充分发挥政府、企业和合作组织各自的优势,加快推进农村服务体系建设,为农村发展提供有力支撑。一是充分发挥政府主导作用。进一步提高农村教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等服务水平,适时统一城乡基本公共服务制度,为城乡居民提供大体均等的基本公共服务。同时,要结合农村点多面广、公共需求差异较大且与农业生产密切相关等特点,坚持以农民需求为导向,以一事一议财政奖补为切入点,进一步加大投入,积极探索建立农村公益事业建设和管护新机制。二是充分发挥企业参与农村服务的积极作用。要积极创新体制机制,充分发挥市场作用,引导电力、通讯、交通、金融、保险、石化、供气等企业向农村提供更多服务,降低服务收费。同时,鼓励大型农业龙头企业与农民建立更紧密的联结机制,建立农产品生产基地,提供更多订单和技术服务,稳定收购价格。三是充分发挥农业专业合作组织在服务农业生产中的主体作用。要解放思想,放松管制,鼓励支持农民创建和参加各类专业合作组织,为农业生产提供良种、技术推广、土地流转、市场开拓、小额贷款等全方位的生产服务,着力提高农民的组织化程度和自我服务、自我发展的能力。

(二)完善农村公共服务体系需要进一步明晰和规范各级政府间的财权和事权。与澳大利亚相比,当前我国政府管理体制改革还有待深化,要大力推进政府管理和财政体制改革:一是进一步处理好政府与市场的关系。政府要尽快退出“越位”领域,进入“缺位”领域,保证重点支出,着力创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义等。二是进一步明确和规范各级政府间的职责划分。要突出各级政府的管理重点和服务对象,形成责任明确、各有侧重、相互补充的政府间职责体系。为提高公共服务水平,当前我国政府事权需适当上移,教育、医疗、社会保障等公共服务应主要由中央和省级政府负责提供。三是大力推进行政管理体制改革。减少政府层级,淡化地方政府级别,改市管县体制为省管县体制,扩大县域自主权。四是积极推进财政体制改革。理顺省以下财政关系,合理划分各级政府财权,并通过体制创新促进财力继续下移,增强县乡村的财力保障水平。

(三)推进城乡一体化发展要重视农民利益保护工作。建立完善农村公共服务体系,为农民提供更好的服务,是政府的责任和义务。但现在一些地方在城市化进程中,大量强征农民土地、补偿标准过低、安置不到位;一些地方在新农村建设中,违背农民意愿,强拆农民房屋、强迫农民集中居住,等等。今后,要通过深化改革,从体制机制上规范政府行为,约束基层干部,防止侵害农民权益事件的发生。要充分尊重农民意愿和首创精神,通过一事一议财政奖补等政策手段,引导农民依法运用民主机制,推进以村民大会、村民代表会议和村民议事为主要形式的村民民主议事决策实践,促进农村公益事业发展,保护农民民主权利,维护农民合法利益。要改革农村征地管理制度,提高对失地农民的补偿标准和社会保障水平等。要加强法制建设,完善涉农法律法规,规范涉农执法,清理整顿涉农收费,加强监督检查,保护农民利益。

来源:《中国财政》2013年第7期