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发达国家的农业财税政策

时间: 2017-07-17 10:03:56来源: 作者: 阅读:

财政部财政科学研究所    徐瑞娥

  一、美国财政支农政策的主要内容

  1.农产品价格--农场主收入支持体系。实施了70年的农业产品计划是联邦政府依据农产品的市场供求和年终库存以及对下年度国内外市场需求的评估,来确定下年度种植面积和停耕面积的比例,并据此对农场主因停耕造成的损失给予补贴,补贴标准取决对来年市场供求关系的估计,补贴数额与供求关系成反比,财政补贴全部由联邦财政负担。目标价格和差额补贴也是这一实施政策的重要工具,即政府以生产成本为基础加上合理的利润,当市场价格低于目标价格时政府给予差额补贴。此外还有灾害补贴,政府对遭受自然灾害的农业生产者予以补贴。目前,联邦政府每财政年用于支付各种农业补贴的开支达3000亿美元。

  2.农业税收政策扶持。美国非但没有专门针对农业课征的税种,而且联邦政府还为农业投资提供多种税收优惠。如延期纳税,经营者可将一部分尚未出售或者虽已售出却未收到现金的产品延至下年度纳税。减免税款,减税是指农场主用于购买机器设备、生产用房以及饲养一年以上的牲畜开支等资本支出从当年的收入中完全扣除;免税是指对出售农业固定资产所得的60%予以免税,只需按年收入的40%纳税。在遗产税方面,农场遗产纳税政策远优惠于非农业遗产税的征收。

  3.联邦政府提供信贷支持。信贷政策主要包括两个方面:一是实行无追索权贷款政策,二是建立政策性的农业信贷体系。

  所谓无追索权贷款,是由联邦财政拨款设立的农产品信贷公司以尚未收获的农产品作为抵押向农场主提供的低息或无息贷款。

  政策性的农业信贷体系主要由互助合作性质的农业信贷机构和政府农业信贷机构组成,两个机构都有一部分资金来自美国联邦政府预算或资助。互助合作信贷机构包括联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行三部分,联邦土地银行主要提供长期不动产贷款,中期信贷银行主要支持农业生产和经营,合作银行则主要对农业合作社提供贷款。政府农业信贷机构除了农产品信贷公司外,还有农业家计局(资金来自联邦预算和周转金),它通过发放贷款或提供担保鼓励创业和维持低收入农业家庭的基本生活以及农场的运营。

  4.农产品出口补贴制度。美国实行典型的出口型政策,为了实施扩大农业出口计划,联邦政府采取一系列措施:如向农产品出口商提供出口补贴,以降低出口价格,增加在国际市场上的竞争力;向进口国提供多种形式的贷款和贷款担保,以易货贸易形式开拓海外市场。

  5.财政支援农业科技教育和研发政策。目前,美国政府已经组织建成了以农业部为主干的、融教科产为三位一体的农业科学、教育和推广体系。联邦政府一方面为农学院和农业试验站提供巨额的财政支持,以保证美国农业生产技术的世界领先地位;另一方面非常重视对农业生产者的教育和培训,通过对推广站、农学院和社区学院等为农场主提供各种技术服务。(1)

  二、英国农业补贴和保护政策

  英国农业补贴和保护政策有自己的侧重点,其政策要点包括:(1)对耕地的补贴,即可耕地面积支付计划(AAPS)。这是一项为农作物生产者提供直接补贴的计划。这项计划于1993年开始施行,作为减少市场支持的一种补偿。(2)对畜产品生产者的直接支持。目前共有5项,包括:为公牛饲养提供的牛肉特殊补贴计划;为母牛饲养提供的母牛饲养补贴;为获得上述两项补贴之一并符合饲养密度规定的农场主提供的广泛支付补贴;为所有饲养牛的农场主提供的屠宰补贴;为饲养种用母羊提供的绵羊年度补贴计划。(3)农业货币补偿。1997-1998年,为了避免因英镑坚挺给农民收入造成损失,英国政府设立了特殊汇率(也叫绿色汇率,是根据农业货币体系规则而设立的),共同农业政策中的大部分支持价格及额度都按照特殊汇率折合成本国货币。1999年1月1日欧元启动后,英国政府开始实施一套新的农业货币体系。农业货币补偿就是为了顺利过渡到新的农业货币体系而施行的,这种补偿支付分三年连续发放,金额逐年递减。(2)

  三、德国农业财政政策

  德国农业财政政策主要包括结构政策、补贴政策、社会福利政策和税收优惠政策。

  (一)结构政策

  结构政策是德国为改革农业结构、提高农业生产率而采取的一项措施。这项政策旨在通过土地整理,支持有生命力的农户扩大经营规模。国家动员小规模的土地经营者将土地交给大农户经营,土地调整费用的2/3由国家负担;农民到58岁时,如果不愿意经营,而将土地出售或长期出租给其他经营者,可以享受提前退休的待遇,国家发给土地转让养老金,这项养老金高于一般老年农民的养老金;国家出资购买农民零星分散的土地,进行调整,实行土地连片经营。

  (二)补贴政策

  德国的补贴政策很多,主要有以下几种:

  1.农业基础设施建设补助。堤防、道路等农业基础设施建设费用由政府负担。联邦财政和州财政每年都要安排这方面的预算。1996年联邦财政用于海岸加固的支出为26亿马克,占当年支农支出的21.5%。在布兰登堡州,1997年财政支农支出13亿马克,其中的4.27亿马克用于农业基础设施建设,约占该州支农支出的32.85%。

  2.技术革新补贴。国家为科技成果的应用创造条件,使提高生产和保护环境有机地结合起来。如对为工业生产提供可再生、易处理的原材料的农业生产给予补贴,对垃圾处理、土地保护、地下水保护等方面先进技术的应用给予补贴。从1935年开始,德国就开始了对土地的分等定级,国家免费为农民进行土壤检测,农民根据检测结果改良土壤。国家还规定,农业机械可以加速折旧,农民购买新机械费用的20%由国家给予补贴。

  3.生产资料补贴。如从1953年开始实施的柴油补贴,国家支农支出预算中每年都安排一定数量的农用柴油补贴,1996年为8.3亿马克,1999年将达到10亿马克。

  4.利息补贴。这项政策开始于马歇尔计划,国家财政每年拿出一定数量的资金用于对农业贷款的贴息,农民可以获得低息贷款或直接的利息补贴。根据这项政策,农民负担的利息不超过3%。在一些州,利息补贴在支农支出中占相当大的比重,如布兰登堡州1997年支农支出中利息补贴为1.94亿马克,约占总支出的15%。

  5.限产补贴。最典型的是牛奶限产补贴。德国及欧盟的牛奶和奶制品供过于求,剩余的牛奶和奶制品找不到销路,造成人力和资源的巨大浪费,不得不采取配额限产的措施。农业财政拨出专款对农民因减少产量而造成的损失给予补偿。

  6.生态农业补贴。国家规定单位面积施肥限量,对土地休耕和免耕、减少农药和化肥施用量、粪便垃圾有效处理、退耕还林等保护生态的农业措施,国家给予相应的补贴。

  (三)社会福利政策

  从1972年开始,德国在农业财政拨款中增加了农业社会福利政策这一重点,通过承担农民生活、生产、养老等保险业务,对农民的生、老、病、死提供社会保障。在1996年德国支农支出中,用于农民退休保险、医疗保险、事故保险等社会福利方面的支出为75.63亿马克,占支农总支出的62%以上。

  (四)税收优惠政策

  在一般情况下,成立农业企业不需要进行专门审批,因此,农业企业就不需要缴纳企业税(合作社和有限公司除外)和营业税。但农民要缴纳所得税、土地税等。在实际执行中,政府对农业十分照顾,给予减征或免征的优惠。德国政府每年征收农业所得税10亿马克,仅占全部所得税的0.8%,但各级政府每年给予农业的优惠税收却达到13.3亿马克,占给予整个经济界税收优惠的7%。(3)

  四、澳大利亚政府对农业的扶持

  (一)乡村财政署对农业的扶持

  维多利亚州下设乡村财政署,相当于我国的财政信托投资公司,属于政府资助的国有商业机构,董事会选举产生行政总裁,但要得到财政部长的认可。它的职责主要是:提供低息贷款,包括固定资金贷款和流动资金贷款;管理农民储蓄基金;帮助农民参加培训,最高可补贴培训费用的75%;资助农民开研讨会;设立学生奖学金;实施政府计划。提供贷款时,会有熟悉农村经济的专门贷款评估人员评估农民贷款提案,在农民使用贷款过程中,会及时提供相关服务,帮助其还款。2001-2002年新增贷款为1.69亿澳元,占农村机构贷款的15%。对于20-25年发生一次的洪涝灾害和虫灾等会引起农民收入持续下降的特殊事件,在享受国家政策的区域,联邦政府制定政策,联邦、州政府各自出资50%用于农户现有贷款和新增贷款贴息。

  (二)农业援助和农业管理

  价格稳定计划:从1962-1997年长达35年间,澳洲政府采用这一办法。农产品丰收年,政府购买农产品,调剂供求,稳定物价。政府对羊毛、小麦有最低买价,以保护农场主利益。由于农产品价格长期下跌,政府对价格预期不专业,政府最终以低于成本价出售。

  产业调整:一是通过资金补助、赔偿、再培训帮助农场主离开这个行业,促使结构合理化;二是政府给予贷款帮助农场主采用先进技术改进农场。由于巴西货币贬值30%,对澳大利亚制糖业冲击很大,澳洲政府采取了如下措施扶持制糖业:对离开此行业的每个农场主补贴45000澳元;对于农场联盟提供低息贷款;收入低于最低限额时给予长达12个月的收入资助;联邦政府对于为提高效率而贷款的农场主给予利率补贴;部分资金通过在澳洲销售的糖征收费用而筹集。

  配额限制:限定某个行业的从业人员和该行业的产量。州政府决定生产配额,配额可以出售。自1999年开始,澳大利亚对其就业服务体系进行了重大改革,全面实行政府向民营机构购买就业服务成果的办法。职业介绍所一般不向求职者收取任何的职业指导、培训、介绍等就业服务费用,每介绍成功一个,职业介绍所就可以从政府领到相应的报酬。

  紧急救助:AAA(澳大利亚农业预先垫付)计划用于直接救助。由联邦政府提供资金,由州政府分配使用。从1977年,已有2.18亿澳元用于特定情况下弥补收入、利率补贴、延期纳税。特定情况是20年才有可能出现一次的大事变。例如,目前的大旱,政府对从干旱地区迁出农户给予迁移费用。

  澳洲政府非常重视环境保护,并在这一领域发挥着重要作用。厄尔尼诺现象严重影响农作物收成,为保护农民利益,政府投入大量人力、物力、财力,加强天气预测,防患于未然;澳洲政府进出口检验检疫十分严格,严防他国细菌和病虫侵袭,如澳洲法律规定,私带水果和食品是违法行为;对国内存在的病虫害,澳洲政府下决心清除,曾花6000万澳币彻底铲除亚洲果蝇,这在世界上是第一例。(4)

  五、意大利农业发展政策及补贴情况

  意大利农业补贴主要包括两部分,一是来自欧盟返还的农业补贴,2001年、2002年分别为51亿、52亿欧元,主要用于良种、橄榄油、牛肉、葡萄酿酒、农村社会发展等方面;另一部分是本国政府安排的农业支出,包括中央政府农业支出和地方政府农业支出。意大利共有24个大区。该国宪法规定,农业发展的事权主要在大区,每个大区可根据各自情况确定农业支出数量。中央政府每年对农业支出的多少则由议会确定。2002年中央政府农业支出为6.6亿欧元,地方政府为19.53亿欧元。近几年随着政府机构的改革,进一步下放权力,更加强调了各大区的职责。意大利除执行欧盟的各项农业政策外,同时也根据本国情况采取一些灵活措施支持农业发展。主要是:通过税收让农场主少交农用汽、柴油税等,减轻农场主税收负担;在社会保障、退休金等方面给农场主以较大优惠;政府对泥石流、冰雹等大型自然灾害给予救助,同时为农场主支付30%--40%的保险金;农场主购买拖拉机等农具可以少付10%的费用等。(5)

  六、挪威政府采取优惠政策对农业进行保护

  挪威农业政策的目标是:首先使农业劳动力的人均年收入至少不低于工人的年平均工资;二是满足国家对畜产品的需要,尽可能多地提供国内所需的谷物、蔬菜和水果;三是提高农业的劳动生产率,合理利用自然资源;四是抑制偏僻地区人口向发达地区集中,抑制农村人口向城市流动。挪威农业政策的基本原则是把市场的粮食及其他食品价格维持在合理的水平,这主要体现在以下几个方面:

  1.政府与农民组织通过协商签订农业协议,确定农产品的价格、国家对农业的补贴政策以及现阶段生效的农产品贸易法规。农业协议经议会批准后,一般实行2年。它也规定了对哪些农产品的进口实行限制,并说明这些限制可做出调整的具体条件。

  2.国家设立农业发展基金,对农民开垦荒地、改良土壤、修建或改造农业设施等实行资助。国家农业银行则对农民实施大的农业投资项目提供低息贷款,同时附带一系列优惠条件,如不用提供担保、还款期限较长等(还款期一般为20年)。政府按照农场的大小和地理位置,对农产品的运输和购买化肥等费用给予直接补贴,偏僻的小农场所得到的帮助较多。对于收入偏低的农民,政府则给予直接的收入补贴。国家资助造林、森林更新、排水等森林培育措施和森林道路修建等基本建设工程,资助额因地区而异,北部地区最高可达到成本的75%,沿海山区最高为65%,在平原地区则为30%。

  3.挪威的小麦、大麦、燕麦及其面粉的进口和销售由国营的挪威谷物公司垄断经营,该公司有义务按农业协议规定的价格收购国内生产的谷物并进行储备。在其他农作物的生产上,除了蔬菜和水果以外,如果农作物收成达不到预定指标而减少的收入,可由国家给予补偿。在国内园艺产品和马铃薯上市季节,除非国内市场价格超过标准价格的12%,否则,禁止从国外进口同类产品。国家除了对乳牛生产实行总的价格补贴以外,还对生产条件较差地区的乳牛场实行额外的价格补贴。农业协议还规定了国内羊毛的保证价格高于国际市场的价格,两者之间的差额由饲料基金补偿。

  4.为了改变粮食大量依赖进口和蔬菜自给不足的局面,政府调整粮食、蔬菜和畜产品的价格,鼓励农民多生产粮食和蔬菜,同时限制农区畜牧业的发展,将乳牛业和养羊业主要集中在丘陵、山区和北部无霜期短的非粮食生产区,以提高粮食和饲料的自给率,争取蔬菜能够自给自足,防止牛奶和乳制品生产出现过剩。(6)

  七、新西兰农业保护政策

新西兰现行农业扶持政策是一种在市场自由化程度较高条件下的间接支持和保护政策。新西兰对农业的支持政策经历了从直接支持到间接支持的转变过程。新西兰是以出口农牧业产品为主的出口型国家,长期以来主要依赖出口农牧业产品以换取国内所需的燃料、工业产品、原料和粮食等物品。1984年以前,政府对农牧业实行大规模的直接投入和高额补贴政策,旨在鼓励充分就业、农牧业发展以及农牧业产品的出口。1980-1984年间,新西兰对农牧业援助的有效比率(援助净值÷未援助的农牧业净产值)平均高达41%。该政策促进了农牧业的迅猛发展,增加了出口数量,但同时也导致了以下不良影响:一是由于政府的高额直接补贴,使产品出口带有倾销措施,致使新西兰农产品出口受阻,影响了国内生产。二是由于政府的特殊政策,导致了农业在高度保护条件下的低效率,产生了政府可以提供一切的福利思想。结果导致农产品价格与价值背离,资源未能得到合理配置,产业结构不均衡等问题。因此,从1984年开始新西兰政府开始调整农业政策:一是取消一般性价格和工资控制,取消农业生产补贴和出口补贴,降低进口保护。二是逐步减少政府对农业的援助支出。  1985-1990年,政府对农牧业援助的有效比例平均降为20%,到1995年下降为-2%,1996-1998年下降为-1%。基于前述政策的调整,新西兰从而成为世贸组织中对农业援助支出最少的国家之一。上述政策的实施,一方面提高了新西兰在国际上的信誉,增强了农产品出口竞争力。另一方面,使国内经济结构趋于合理,农业生产效率明显提高。

  在支持范围上,新西兰主要采用世贸组织认可的绿箱政策,包括一般性服务,如农业科研、病虫害控制、培训服务、技术推广和咨询服务等;自然灾害救济;农业结构调整资助以及环境保护计划下的补贴等方面。截止到2000年6月,新西兰政府用于农业支持的资金总额为28825万新元。

  新西兰政府对农业的支持有以下两方面的特点:

  1.十分重视对农业科研的支持。1992年7月,新西兰完成科技体制改革,形成研究与科技部、研究与科技基金会、皇家研究院三足鼎立的局面,三家分别承担科技政策、科研经费分配、实际研究的职责,皇家研究院科研人员根据科技部确定的优先领域提出项目建议并向基金会申请经费。另外,有关作物花卉研究机构也可以享受国家财政支持。到2000年6月,新西兰用于农业科研的经费达12873.1万新元,占农业支持总额的44.66%。由于新西兰政府长期对畜牧业、农业、林业、园艺业科研的支持,其农业科研水平处于世界先进水平,为农牧业的健康发展提供了有力帮助。

  2.十分重视对动植物防疫及食品卫生检疫的支持。新西兰是农业出口型国家,食品卫生状况直接影响到农产品出口及国内销售。为此,新西兰政府加强了对动植物防疫及食品卫生检疫的管理和投入。2000年,政府用于该方面的直接投入达8538.2万新元。(7)

  八、韩国的农业财政政策

  (一)不断增加农业投入,从投资政策上给予倾斜

  进入90年代以来,韩国政府强调农者天下之大本的传统重农思想,将农业摆在新经济政策的重要位置,积极支持农、林、水产业发展。1993年中央政府安排的农、林、水支出为4.48兆韩元,1994年5.75兆韩元,1995年8.11兆韩元,1996年8.46兆韩元,1997年8.67兆韩元,1998年8.53兆韩元。6年共投入43.9兆韩元,平均年增长率达13.7%。政府每年用于农业的投资占总投资的10%以上。主要用于农田水利建设、河渠治理、土地改良、良种培育、购买农用生产资料、农业技术研究和普及等。

  (二)支持农业技术开发、推广和人才培训

  韩国政府将农业技术推广和人力资源开发、人才培训作为发展农业的一个重点环节来支持。在农业科技高校中按地域选定30个作为中心院校,重点培养经营农业后继人才。设立农业专业经营课程,对优秀专业农民进行再教育。无论是国立还是个体农业养殖、加工企业,都要求做到现代化管理,计算机操作。1998年,韩国直接用于农技开发推广和人才培训的资金达7630亿韩元,占农业总投入的9%。

  (三)支持农民从事非农产业,保护生产者利益,提高农民生活水平

  韩国政府在支持农(渔)民进行农业生产经营的同时,鼓励农(渔)民从事非农产业,以提高农(渔)民收入。一是让农(渔)民参与农产品加工业,分享加工环节的利润。二是鼓励农(渔)民在农闲时间开发利用农业之外的资源,通过编制传统工艺品等增加收入。三是简化申办农工园地手续,开发农村观光、休养等旅游资源(如建立园艺农场、市民农园等),解决30万农(渔)民就业。1998年,韩国平均每户农(渔)民收入为2300万韩元,其中非农收入810万韩元,占总收入的35.2%。1998年,政府投入2000亿韩元,用于改善农(渔)村住宅、修建农村公路、提高饮用水质量,建立污水处理系统,进行社区开发,改善农(渔)村生活条件,建设上规模的现代化农(渔)村。同时,韩国政府为了防止水稻价格大起大落,给农民造成损失,制定了水稻保护价格,如果市场价格低于保护价格,国家就委托各地农协按保护价收购,对发生的亏损进行补贴,并承担建立仓库、经营管理等费用。

  (四)支持农产品流通体系建设,完善农业社会化服务组织

  韩国政府十分重视农产品流通体系建设,改革农产品流通体制,减少流通环节,维护生产者和消费者的利益。一是扶持建立各种专业生产者组织,并在此基础上形成生产集团,担负生产、加工、储藏、出售、出口等任务。二是强化市场基础设施建设,制定完备的交易规则,建立农产品批发市场。到1997年底,在全国27个主要城市建立了国有批发市场25个,完善生产者直配中心9个,在消费地设立生产者直接贩卖设施500个。三是鼓励农产品加工企业拓展国外市场,在国外建立销售网体系。许多大的农产品加工企业都在国外设立了销售机构。1998年,韩国用于支持农产品流通的资金达4470亿韩元,占农业总投入的5.2%。(8)

  九、以色列的农业财政政策

  (一)不断增加农业投入,从投资与税收政策上给予倾斜

  以色列对农业的投资通过两种形式实现。一是直接对农业的投资,包括农业投入补贴、农业保险补贴、国内市场资助、意外灾害补贴等。二是间接对农业进行资助。包括允许并支持农业垄断经营以提高市场竞争力和比较效益、对土地进行整治以改善农业生产基础条件等。以色列《农业投资鼓励法》规定,每年由财政部、农业部等部门制定国家农业投资指南(含温室、花卉、蔬菜、水产养殖、奶牛养殖等项目),各地政府组织专业技术人员承担农业项目。国家财政对主要用于出口、科技含量高的农业项目投资30%。据介绍,国家财政对政府立项的其他行业项目,只投资24%。可见在投入政策上,对农业项目是有优惠政策的。

  以色列税法规定,每个行业都要缴所得税、销售税、土地改良税和财产税。对农业项目,除所得税外都有优惠。销售税税率为4.5%,农业按0.5%征收。土地改良税,其他行业(如工业、商务等)按土地价值的2倍征收,农业按1.2%征收。财产税的税率为2.5%,如果财产用于发展农业,可以减免。同时,政府对遭受自然灾害的农民,还实行减免税收的照顾,并按照灾情大小发放一定的救济款。

  (二)支持农业基础设施建设,改善农业生产条件

  政府特别注重国土的整治开发,为农业发展创造条件。土地整治开发的资金来源主要包括三部分,一是征收土地税,占50%;二是地方政府赞助,占20%;三是世界各国犹太人捐款,占20%。主要用于支持国土治理、防风固沙、修建水利工程等农业项目。各地根据资金扶持方向申报开发项目,经考察、论证、批准后实施。以政府对所批项目进行统一组织、规划、设计和实施,实行全过程管理,效果非常好。

  (三)支持农业技术开发、推广和人才培训

  以色列政府也十分重视科研开发,积极安排研究开发资金。目前,以色列科研经费占国内生产总值的比例达2%,高于新兴工业化国家的平均水平。近年来,以色列通过增加农业的物化资本投入,提高了农业机械化和化学化水平,使农业的耕作技术不断提高。通过大力发展灌溉和节水技术,提高了水资源的利用效率。同时,通过发展农业生物技术,培育了大批优良作物和禽畜品种。先进科学技术的开发和应用,使以色列农业获得了较快发展,取得了显著经济效益。近几年,以色列农业产量提高了40-50%。(9)

资料来源:

《1》随新玉《美欧(盟)财政支农政策比较与启示》《财政研究》2004、5

《2》财政部农业司《英国、意大利两国政府的农业补贴政策》《财政新视角-外国财政管理与改革》财政部国际司编 经济科学出版社

《3》财政部农业司《德国的农业和农业财政政策》财政部国际司编经济科学出版社

《4》国务院税改办《澳大利亚农业发展及对我国农村税费改革的几点启示》财政部国际司编经济科学出版社

《5》财政部农业司《英国、意大利两国政府的农业补贴政策》财政部国际司编经济科学出版社

《6》国家农业开发办《奥地利、挪威的农业》财政部国际司编 经济科学出版社

《7》财政部条法司《澳大利亚、新西兰的农业财税政策》财政部国际司编经济科学出版社

《8《9》财政部农业司《韩国、以色利的农业及农业财政政策》财政部国际司编经济科学出版社

来源:《财经动态资料》(2005-05-18)