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城乡空间边界划分的国际经验及启示

时间: 2017-07-16 15:59:13来源: 作者: 阅读:

国务院发展研究中心“中国特色城镇化的战略和政策研究”课题组

课题负责人:侯云春 韩 俊

课题协调人:张军扩 侯永志 刘培林

“中国特色城镇化的道路:内涵、特征和战略”专题

专题负责人:张军扩

执笔:刘云中

林坚(北京大学)

【摘 要】城乡空间边界的划分是城市化统计的基础,也是对城市边界和城市扩张进行管理的重要手段。美国人口普查署在确定城市化地区之外,还要确定城镇(Urban Place),指人口在2500人以上设有建制的镇所管辖的地域。

【关键词】城市;空间形态;空间技术;划分指标;城乡

城乡空间边界的划分是城市化统计的基础,也是对城市边界和城市扩张进行管理的重要手段。本文首先从城市功能出发说明城乡空间划分的不同视角,然后对不同国家的一些实际做法进行归纳,最后是对我国目前城乡空间划分的思考。

城市的功能及城乡空间划分的视角

(一)城市的功能

城市承担着很多的功能,而这些功能会有不同的空间范围,按照不同的功能,城市及其空间范围就会有相应的界定。正是由于城市功能的多样性,没有一个能够超越空间和时间的“城市”的定义,城市通常被认为与人口的集聚、规模和文明等有关。在现代城市中,通常将城市的功能划分为行政、经济和景观三个方面。

城市的行政功能指城市政府所发挥的职能(从行政角度界定的城市所对应的英文通常为City或者Municipality),如污水处理、治安和消防等,它通常与一个国家政府的行政管理密切相关。例如,要弄清楚美国的行政城市(city/municipality),先要弄清楚美国的行政层级。美国是一个联邦制国家,行政层级分联邦、州和地方政府,州以下的政府统称为地方政府,包括县(郡)、市、镇、学区、特区(以2002年的数据为例,美国有50个州,地方政府共计87849个,其中,县(郡)3034个,市19431个,镇16506个,学区13522个,特区35356个)。在美国地方政府中,无论是县(郡)、市、镇、学区还是特区等各种形式的地方政府,不分大小,在法律上一律平等,不存在领导与被领导的关系,这和我们国家市(地级)管县、县管镇的隶属关系不同。在美国,一个人可能是某城市或镇的居民,同时他还是一个学区、或者供水、排污等几个特区(特别区)的居民,在美国一个人同属几个地方政府并不罕见,这实际上是为了满足居民购买服务的需要,与一个人去综合商店和若干个专卖店购买商品的需求没有什么区别。在美国,一个城市所承担的行政责任及管辖范围由成立城市的章程决定。

城市的经济功能指城市在生产、贸易以及经济联系方面的职能(从经济角度界定的城市所对应的英文通常为urban),因此,经济城市(Urban)主要根据人口规模、人口密度、就业类型和就业联系等方面来界定。按照丁成日的观点,在同一劳动力市场上就业的人都应该计算在同一城市内。例如,以芝加哥为例,芝加哥都市(经济城市)包含有130多个行政城市,其中最大的行政城市是芝加哥市,有200多万人口,最小的行政城市只有几万人,芝加哥都市跨伊利诺伊和印第安纳两个州,最大的跨度有100公里。虽然空间跨度大,但由于交通发达,整个区域隶属于同一个统一的劳动力市场,也就是属于同一个经济城市。

城市的景观功能指城市的物质形态,如建筑物和基础设施的特征及功能,主要表现为密度较高的建筑物以及较为密集的基础设施,可以说,城市的景观特征提供了划分城乡空间边界的物质形态。

(二)城乡空间划分的视角

根据城市的功能,在地域或空间上可以将城市划分为行政地域、经济地域和景观地域,城市的这三个地域有重叠也有不完全吻合的地方。行政地域就是按照行政管辖范围划分边界,虽然从理论上讲,城市的经济或者景观的功能常常会与城市的行政边界不一致,在划分城乡空间边界时,需要打破行政的边界,但是,在国内外的实践中,城市信息和统计数据的采集基本上依靠行政手段收集,因此,行政边界确定的城市,尤其是按基层行政边界划分的城市是确定其他功能边界的基础。事实上,相对于城市的经济地域和景观地域,城市的行政地域最为清晰。城市的经济地域通常按照城市提供的工作、服务设施和其它经济联系范围来确定,如上文提到的劳动力市场,还可以包括住房市场等。城市的景观地域通常按照土地利用的特征来划分,相当于城市建成区,表现为基本不可逆的城市建筑和城市基础设施,用来刻画的指标主要是建筑密度等。

由于在讨论城市化以及统计城市人口时,通常从城市的经济功能角度出发,而在管理城市边界和城市扩张时,城市的景观地域比较重要,因此,较为有意义的是按照城市的经济和景观功能来确定城市的边界或者范围,多数国家城乡空间划分的实践也多是从经济和景观功能角度出发的。但是,城市的经济和景观地域划分存在主观性,需要使用一些方法和指标来进行判断。

国际上城乡空间划分的主要做法

不同的国家对于城乡空间的划分有不同的做法,所采用的划分指标主要有三类,第一是人口规模和人口密度,第二是基础设施的完善程度和建筑密度,第三是人口的就业构成。从所掌握的资料看,美国对于城乡空间划分的规定最为复杂。

(一)美国人口普查署(Bureau of the Census)的界定

美国人口普查署对于城乡空间的划分有两个角度,第一个是统计城市人口或者说计算城市化率时所使用的城乡空间区分,第二个是从劳动力市场角度来确定城市的经济范围。

在统计城市人口时,美国人口普查署首先要确定城市化地区(Urbanized Area)。城市化地区由中心密集居住区(densely settled core)和周边地区(Urban Fringe)组成,中心区必须是行政性城市(Municipality),其主要部分由面积不大于2平方英里的街区组成(非常有趣的一个标准,这实际上对基础设施的标准如路网密度施加了限制),且人口密度不得低于1000人/平方英里(386人/平方公里),一个城市化地区的总人口规模在5万人以上,且至少有3.5万是非军事人员。

中心城市周围互相邻接的周边密集居住区由下列地域组成:(1)与中心区邻接的2500人以上设有建制的居民点或人口普查规定的居民点;(2)人口不到2500人的设有建制的居民点或普查规定的居民点,人口密度必须达到每平方英里1000人以上,且密集居住区域至少容纳了60%的人口,或者至少100个住宅单元;(3)由道路相连接的人口密度在每平方英里1000人以上的没有建制的邻接地域;(4)人口密度不到1000人的其它没有建制的邻接地域,假如它们被上述符合标准的地域所包围;或关闭开口端宽度在一英里以内的城市化地区边界的凹入地;(5)在土地利用中作为铁路站场、飞机场、公园、高尔夫球场、工厂、工业园、办公区、公墓等邻接的非居住用地。

美国人口普查署在确定城市化地区之外,还要确定城镇(Urban Place),指人口在2500人以上设有建制的镇所管辖的地域。美国的城市人口(urban population)指所有生活在城市化地区的人口加上城市化地区之外的城镇中的居民。

美国人口普查署还按照劳动力市场来划分城市的空间范围,这主要体现在“都市统计区(Metropolitan Statistical Area,MSA)”概念中[类似的概念还有联合都市统计区CMSA(Consolidated Metropolitan Statistical Area),基本都市统计区PMSA(Primary Metropolitan Statistical Area)等,大都市带(Megalopolis)等,只是规模和范围的差异而已],是美国城市统计的一个特色。都市统计区是指一个大的人口核心以及与这个核心具有密切的社会经济联系,具有一体化倾向的邻接社区的组合,以县为基本单元,主要指就业(居住地、工作地)、休憩、购物、医疗等在一天内所涉及的空间范围,体现的是城市与周边地区的经济联系。

美国的都市统计区是以县为基本构成单元,其范围包括如下几个方面:(1)一个具有至少5万人的中心市。(2)中心市所在的县域(county)。(3)邻接的县域是否属于都市区,必要条件是至少15%的居民在中心市所在的县域从事工作,并且至少满足以下标准中的两条:(1)人口密度至少在每平方公里24人以上(每平方英里60人以上);(2)至少65%的居民从事非农工作;(3)至少有5千人或者10%的人住在城市化地区。

从美国城市化地区的划分标准可以看到:首先,城市化地区的划定从一些“既定”的城市化地区(中心城市)开始,向外围不断扩大到城市化地区的边缘;其次,划分标准综合且细致,其中包含了人口标准、居住单元数量、道路设施邻接情况、土地利用方式,这也反映出即使在美国这样处于城镇化发展高级阶段、城镇化相对稳定的国家,城市化地区的界定也难以简单地通过单一指标来划定;再次,定量的标准非常明确,刚性十足。无论是人口规模还是人口密度都是一个确定的数值,这保证了该界定标准便于操作,但这种刚性的界定标准需要根据城市发展的实际情况不断更新,这一点对正处于城镇化快速发展的我国来说尤为重要。

(二)其他国家城乡空间划分的做法

1.单纯用某级行政中心所在地为标准。如埃及规定省的首府和地区首府为城镇;蒙古国规定首都和地区中心为城镇,使用这类标准的有30多个国家,其中以拉丁美洲国家居多。

2.单纯以景观特征为标准。如智利规定有一定公共和市政服务设施的、具有明显城镇特征的人口中心为城镇。马耳他将没有农业用地的建成区划定为城镇,使用这类标准的国家总体较少。

3.单纯以居民点人口数量或人口密度划分城镇。采用这种标准的国家最为普遍,如伊朗5000人以上的市、镇、村划定为城镇;肯尼亚2000人以上的镇为城镇;墨西哥至少2500人的居民点;爱尔兰包括郊区在内的1500人以上的市和镇均为城镇。日本将城市地区定义为连片的密集居住区,人口密度要求不低于每平方公里4000人[目前日本正尝试从城市的经济活动尤其是就业联系的角度划分城市地区(Urban Employment Area,UEA),主要的标准有:第一,UEA的核心区由密集居住区的规模决定,不少于10万人;第二,UEA外围地区必须有10%以上的人口和核心区有工作上的通勤联系;第三,UEA的核心区可以包括多个行政上的市(Municipality)或者多个密集居住区]。

4.用居民点的人口数量和密度指标相结合。如瑞典只要人口在200人以上、房屋间距通常不大于200米的建成区即为城镇;加拿大为1000人以上的设有建制的市、镇、村以及1000人以上人口密度至少390人/平方公里的未设建制的居民点为城镇。

5.用人口规模和景观特征两个指标相结合。比较典型的是英格兰和威尔士地区的城乡空间划分,以景观特征为主,结合人口规模指标。从土地利用的角度,把集中连片的具有城市特征(如城市的建筑、交通走廊、采矿区、包含高尔夫球场在内的运动场等,基本上是不可逆转为农村用地的城市类型的土地利用)的区域(面积不能小于20公顷)划分为城市居民点。同时,英格兰的划分标准在景观特征外,还施加了人口密度的要求,人口规模最低不得小于1000人,如果人口在1万人以上,则必须被划为城市地区,而人口在1000~10000之间的地区则需要根据特定的政策目标来确定是否为城市地区。英格兰的划分并不是很注重城市的经济功能范围,如提供工作、各种城市的服务等,这可能与这些服务所涉及的空间范围难以确定有关。如巴拿马1500人以上且具有街道、上下水系统和电力系统等城镇特征的居民点为城镇;南非规定所有以非农业为优势的、有500人以上居民点的地方和邻接的郊区为城镇,同时又规定即使居民点在500人以下,只要有接近100个百人居住具有专门城镇特点的镇也可以叫做城镇,这种极具地方性的特征也再次印证了城镇的认定标准与城镇发展背景和城镇划定目的密切相关。

6.用人口规模和从业构成两个指标相结合。如荷兰以2000人以上的市,或人口不到2000人但男子从业人口中从事农业不超过20%的市为城镇。一些前南斯拉夫国家的规定更加具体:1.5万人以上的居民点以及人口5000~14999人,但至少30%不从事农业的居民点;人口在3000~4999人,但至少70%不从事农业的居民点或人口在2000~2999人,但至少80%不从事农业的居民点为城镇。

7.取两个以上指标作为标准。如印度,镇以及所有5000人以上、人口密度不低于300人/平方公里、成年男子人口至少3/4从事非农业活动并且具有明显城镇特征的地方为城镇。捷克也规定5000人以上的大镇建成区人口密度要超过每公顷100人,至少有三个生活区住房占10%以上,镇上小部分地区有给排水系统,至少有两名医生和一家药店,满足以上条件的区域可以被划定为城镇。

从世界范围总的来看,城、乡的划分受到各个国家和地区的普遍重视,绝大部分国家和地区都根据自身管理需求制定了相应的划分城乡的标准和方法。另一方面,各个国家和地区由于其发展的历史背景和发展阶段不同,城市所面临的问题也不一样,因此基于不同的目的具有不同的城镇划定标准,无论是在划定指标上、还是在具体的指标标准上都存在一定的差异性。

对我国城乡空间划分实践的思考

我国在统计上对城乡空间进行划分的实践有一个变化的过程,国家统计局1999年的《关于统计上划分城乡的规定(试行)》主要从人口角度来划分,如将城区范围确定为(1)人口密度在1500人/平方公里以上的市辖区;(2)人口密度不足1500人/平方公里的市辖区政府驻地,区辖其他街道办事处地域以及城区建设已经延伸到的周边建制镇(乡)的全部行政区域;(3)不设区市政府驻地和市辖其他街道办事处以及城区建设已经延伸到的周边建制镇(乡)的全部行政区域,这是以人口密度为基础,加入了“建设延伸到的区域”的概念。2006年,国家统计局又发布了《关于统计上划分城乡的暂行规定》和《国家统计局统计上划分城乡工作管理办法》,对原来的办法作了修订,如城镇包括城区(含主城区和城乡结合区)、镇区(含镇中心区、镇乡结合区和特殊区域),并将最小划分单元统一为村(居)委会,取消了人口密度的指标,而是根据“城市公共设施、居住设施等连接到的其他居民委员会和村民委员会地域”作为城区的判识依据,这一次取消了人口密度指标,而从基础设施、公共服务设施的可达范围进行考虑。

从以上我国城镇地域识别或城乡划分的研究实践历程看,主要特点有:一是以总人口、人口密度和非农业人口为主的人口指标一直是研究和实践方法的基础,但始终受制于人口流动性大、数据难以准确、连续地调查获取,以致于国家统计局被迫放弃人口指标,转而采用定性判断方法,从公共服务设施、基础设施的可达空间范围去寻找答案,但其依然面临设施的认定、“连接”到什么程度可以算为城镇的定量标准设定问题;二是在对城镇地域识别的研究手段上,普遍采用GIS、RS的空间技术,较多的关注点仅在土地空间形态、规模上,缺乏对土地利用综合信息的应用;三是部分研究开始从空间固定要素(如土地)的属性和利用状况入手,特别是结合我国《宪法》、《土地管理法》规定的“城市土地国家所有”和“农村土地农民集体所有”出发,考虑土地权属性状的差异,使城镇实体地域的土地利用空间状况和权属关系等联系起来,探索有别于依赖人口等流动性要素来识别城镇地域的做法,但其系统的方法论有待进一步完善和试验。

从国际上的一些做法以及我国的实践过程看,对于当前统计上城乡空间划分的方法可以作一些改进。第一,在主要从景观特征也就是基础设施的完善程度划分城乡空间的基础上,应该结合人口密度的指标,对人口密度有一个最低的要求,因为人口密度是考察城市作为一种集聚现象而存在的较为直接的指标,至于目前所担心的人口流动性大,难以准确统计,随着人口登记制度的改善,不至于成为大的障碍,实际上,像美国那样人口流动也比较频繁的国家,其城乡空间的划分仍然引入了人口密度指标;第二,对于居住在符合景观特征空间上人口的就业构成实施规定,例如可以规定应该有多数的劳动适龄人口从事非农产业;第三,目前的划分方法定性的内容占了较大部分,城乡划分的标准大多为一种定性的描述方式,可以结合建筑密度、路网密度等定量指标来划分城乡空间;第四,城乡空间划分的最小行政单元,以居民委员会和村民委员会的行政管辖范围为宜,因为从中国的实践看,居民委员会和村民委员会的行政管辖范围的同质性比较强,而且又有比较方便和完善的人口登记权限;第五,在逐步完善人口登记和调查制度的同时,可尝试进行从劳动力市场角度来划分城乡空间。

来源:《中国发展观察》2010年第7、8期