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美国乡村地区公共产品供给情况考察报告

时间: 2017-07-15 17:49:44来源: 作者: 阅读:

美国乡村地区公共产品供给情况考察报告

国务院农村综合改革工作小组办公室

赵 杰    王惠平    陈有方    屈 霞    赵则永

      美国是一个高度发达的市场经济国家,政府间事权划分较为清晰,联邦议会和政府高度重视乡村发展,对其薄弱环节和落后地区的投入支持力度很大,并为此形成了完善的乡村地区公共产品供给机制。

一、美国乡村地区公共产品供给机制运行情况

       美国位于北美洲中部,以温带气候为主,自然环境优越,耕地面积占国土面积的40.8%;拥有完善的农业体系,农业生产技术和机械化程度高,全国共有约220万个农场,2007年农业产值为2970亿美元,但农业从业人口只有280万人,占全国就业人口的1.6%左右。在美国,由于城乡一体化程度较高,没有传统意义上的农村概念,与城市和城镇相对应的地区被称为乡村。美国政府一般将人口少于1万人的聚集区称为乡村地区。乡村地区公共产品是指乡村社区所提供的满足公共需要的产品和服务,主要包括教育、医疗、社会保障、道路、桥梁、自来水、垃圾处理、水利基础设施、公共安全、水土和环境保护、农业技术推广、农业保险、农业生产生活设施建设融资服务等。

     (一)美国高度重视乡村地区公共产品供给。美国是一个高度发达的工业化、市场化和城市化国家,具备很强的工业反哺农业、城市支持乡村的能力。长期以来,为保护农业发展和改  善乡村生产生活条件,联邦议会每5年都要对乡村地区发展问题专门进行辩论,通过相应议案,制订促进乡村地区发展的法律,联邦和州政府都依法设立了农业管理机构,不断加大财政支持力度,建立了以政府为主导的乡村地区公共产品供给体系。

         1.支持乡村社区基础设施建设。美国实行的是联邦体制,联邦、州和县市政府之间的事权划分非常明确,高层级政府职能由其相关主管部门直接履行,一抓到底,直接落实到项目上,不需要地方政府层层配套,如果地方政府认为项目很重要,也可以相应跟进安排支持资金。联邦农业部专门设立了乡村地区发展局负责支持1—2万人以下的乡村社区基础设施项目的建设和资金安排,其具体业务通过联邦农业部驻各州的47个农业经济发展办公室开展,直接受理项目申请、审核确定资助项目、拨付资金、监督落实。为帮助财政困难的地方政府更好地履行公共职能,在明确责任的前提下,上级政府一般会对下级政府履行相关公共服务职能提供一些资助。

        2.扶持乡村经济和合作社发展。为帮助农民进入市场和提供相关信息服务,美国联邦政府高度重视乡村经济和合作社发展,在联邦农业部设立了农村商业和合作社发展局,扶持手段主要是贷款、贷款担保、技术援助等,扶持对象主要是农业企业、专业合作社等组织,而非单个的农场主。据了解,联邦农业部每年提供约200亿元的贷款或贷款担保。贷款发放前,联邦农业部要经过严格的审核程序,评估贷款人资信;贷款期满后,贷款人将款项直接偿还给联邦财政部,而不是联邦农业部;逾期不偿还的,联邦农业部不再提供相关支持,并将不良记录纳入信用管理系统。从贷款担保来看,联邦农业部提供的贷款担保每笔一般不超过2500万美元,担保率最高为80%,担保期限最长可达40年。另外,联邦小企业署也给乡村小企业提供贷款担保、504贷款(主要通过开发公司提供长期投资贷款计划)、小额贷款、赈灾贷款、投资等方面的支持。

       3.促进乡村医疗等社会事业发展。目前,美国一般民众的医疗保障通过商业保险等市场方式解决,政府只对65岁以上的老人、低收入群体、儿童和退役军人等提供医疗资助,以保证弱势群体也能享受到基本的医疗服务。对于地处偏远的乡村地区,政府通过设立基金等方式资助在校大学生,鼓励其毕业后到偏远地区从事一定时期的医疗服务,或以特定途径,如优先办理永久居留权,引进外国医疗工作者到偏远地区工作,提高这些地区的医疗服务水平。

       4.构建农业教育、科技研发和技术推广服务体系。资助农业科技研究、推广和培训是美国政府支持农业生产的重要手段。主要内容包括:开发新品种、改进农产品品质;开展环境资源的农业技术研究,防止水土流失,减少土壤、空气和水资源污染;开发农产品加工和转化技术;重大病虫害防治技术,等等。长期以来,美国各级政府共同出资支持有实力的大学设立农业科技专业,开发农业新知识和新技术,攻克农业技术难题,并通过专家、教授、技术员专职或兼职开展农技推广服务,逐步建立和完善了农业教育、科技研发和技术推广服务体系。

       5.提供完善的农业生产销售服务。提供农业生产销售服务是美国农业部门的一项主要职能,目的是保证农产品“从田间到餐桌”的及时性和安全性。比如,弗吉尼亚州农业部检验检疫和评级部门自1922年得到议会授权后长期为农场主提供水果蔬菜的检验检疫和评级服务,2006年共检验检疫和评级有关农产品55.97亿磅。该州农业部还设有市场局,通过展销会、广告等形式帮助本地农场主推销农产品,扩大本地农产品在国内外的市场份额,提高农场主收入。另外,应农场主要求,弗吉尼亚州农业部还投资建设了农产品收购销售站,并将场地租给私人公司经营,采取“公司+农户”的模式运营,公司和农户风险共担,利益共享,缓解了附近30多个农场产品销售的困难问题。

       6.支持贫困山区加快发展。美国阿帕拉契亚地区乡村所占比例大,是典型的落后山区,长期以来,农业生产和经济社会发展相对滞后。上个世纪60年代中期,为支持阿帕拉契亚山区发展,美国联邦政府与相关13个州政府合作成立了阿帕拉契亚区委员会,共同研究制定振兴规划,重点在以下方面给予支持:开展水、电、路等基础设施建设,促进教育、人力资源等开发和自主创业,提升地方和社区管理能力,发展乡村医疗卫生,等等。该委员会运作40多年来,取得了显著成效:贫困率已从刚成立时的31.1%降至2006年的13.6%;高中以上学历人口比例从45%增至2007年的77%;人均收入占全国人均收入的比例从78%提高至2005年的85%;就业率增加了67%。

    (二)政府一般采取财政奖补方式提供公共产品。费吉尼亚州采取财政奖补的方式保持牧场环境不受污染。该州有5000多个小农场,为了保证农场主在放牧过程中不对水源产生污染、不破坏植被和生态环境,该州农业部专门设立了空气水土保持办公室,安排专项财政资金,建立了激励约束机制,监测并促使牧场保护环境。政府也一般采取按比例资助、贷款担保补贴、贷款贴息等方式,鼓励乡村企业、社会组织和农场主参与提供公共产品。

     (三)非政府组织在乡村地区公共产品供给中发挥了重要补充作用。美国非政府组织几乎遍布全国各地和所有行业,是除议会、政府、政党之外的第四大组织,规模庞大,种类繁多,在公共产品尤其是乡村公共产品供给中发挥了重要补充作用,主要体现在三个方面:支持乡村基础设施建设和相关事业发展、反映民众需求、辅助政府管理。美国乡村健康协会是美国关注乡村健康问题的专业协会,在华盛顿和密苏里州分别设有一个办公室,其中,华盛顿办公室主要负责协调与议会、总统办公室等方面的关系,游说联邦议会和政府制定有利于乡村居民健康的政策。马里兰乡村社区支持伙伴委员会是马里兰州一个重要的非政府组织,其活动宗旨是支持马里兰乡村发展,在过去5年中共向乡村社区投资约2000万美元,经费来源主要是联邦农业部、州环境部和县市医疗部等政府部门以及社会捐赠。同时该组织还开展乡村建设项目立项咨询、论证、评估等业务,将选出来的优秀项目推荐给政府,减轻了政府在项目评估等方面的压力。

     (四)乡村居民积极参与乡村地区公共产品供给。在市场经济理念的引导下,美国乡村居民承担了部分受益范围较小的乡村公共产品供给责任。比如,自来水供水和污水处理服务从性质上来讲是准公共产品,应主要由政府承担,但在弗吉尼亚州劳登郡,新开发居民聚集区自来水供水和污水处理成本主要由用户负担,政府主要负责水利工程建设的宏观规划和监督检查。

     (五)乡村地区公共产品供给决策客观反映了民众需求。美国乡村地区公共产品供给体系高效运转的基础是健全的公共需求表达机制。在美国,乡村社区居民反映公共需求的途径主要有五个:一是选举。以投票的方式选举符合自己公共利益的行政长官,并通过其施政满足乡村公共需求。二是直接向议员反映。通过议员提出立法需求或向政府施压。三是通过非政府组织游说议会立法或争取政府资金支持。四是直接向有关部门提出意见和建议。五是“以脚投票”。即民众对自己生活的地方不满意,则选择搬迁到能满足自身需求的地方居住。这些途径都客观、直接地反映了乡村居民的公共需求,成为政府制定支持乡村地区发展、提高公共产品供给水平的主要依据。例如,在阿帕拉契亚委员会主导的项目建设中,如果代表地方民意的州政府不同意,联邦政府不能强制决策,项目建设将无法实施。

    (六)乡村地区公共项目管理模式运行规范、高效。美国政府提供乡村地区公共产品基本上都是以项目管理为依托开展的,其基本程序是:有公共需求的乡村社区向政府提出项目申请,并对项目投资及其发展前景进行详细说明;政府收到项目申请后,组织包括普通民众在内的有关人员或委托外部独立机构以量化打分的形式对项目进行论证,论证过关后予以批复;对批复的项目,政府按照相应标准给予资助,采取招标、委托等方式进行实施;项目完成后进行验收评估,并对项目运行情况跟踪调查。

        二、美国乡村地区公共产品供给的特点与启示

在长期的经济社会发展实践中,美国已经建立了一套以政府为主导,企业、居民和非政府组织共同参与的乡村地区公共产品供给体系,对保障农业可持续发展和维护乡村地区居民公共权益等发挥了基础性作用。

     (一)以财政奖补为引导,建立农村公共产品多元参与机制。美国的经验是:政府高度重视农业发展和乡村地区公共产品供给问题,以财政资金为引导,通过财政奖补、直接贷款、信用担保、贷款贴息等多种手段,全方位、多层次地介入农业和乡村发展,提供农业基础研究、生产技术、销售、融资等方面的服务,支持乡村基础设施建设,并在其中发挥主导作用。因此,我国在解决“三农”问题过程中,应重点解决城乡二元体制问题,继续坚持“多予、少取、放活”方针和以城带乡、以工促农方略,建立健全增加“三农”投入的引导机制和政策体系,形成全社会支农惠农的合力。通过创新农村公共产品供给机制,吸引更多的社会资金投入农村,构建农村公共产品多元参与机制。具体来说:一是坚持纯公共产品由政府投入。各级政府合理调整事权和财力分配,分阶段、分步骤实现纯公共产品政府供给,扩大公共财政覆盖农村范围,逐步实现城乡公共服务均等化。二是准公共产品实施混合供给制度。在供给模式上积极创新,放宽价格管制,给予财政奖补、贷款贴息等优惠政策,鼓励营利性组织和农民个人参与建设。坚持科学规划,引入社会中介组织开展准公共产品供给的设计论证、工程监理和绩效评估。三是建立政府与民间盈利组织的合作伙伴关系,可探索采用BOT(建设——经营——转让)、PPP(公共——私人——伙伴)等多种经营模式,引导社会力量提供农村公共产品。

     (二)以制度建设为核心,构建以个人诚信为基础的诚信社会。诚信是市场经济健康运转的内在需要,而诚信并不是与生俱来的,是通过严格的法律、法规和制度迫使社会组织、企业和个人在规则范围内行事逐步形成的。比如,美国联邦农业部、联邦小企业署每年都在乡村地区实施很多项目,从联邦政府、州政府到个人,管理流程很长,分布面很广,但除非发生不可抗力影响,很少出现资金挪用、贷款人到期不还等违规现象。这主要是因为美国具有全面、透明的个人信用评价制度、个人收入状况体系和健全的贷款项目管理制度。当前,我国正处在由计划经济向市场经济的转型期,在破除旧体制建立新体制的过程中一些领域出现了不同程度的诚信危机,影响了社会稳定和经济发展。对此,我们应引起高度重视,除加强宣传教育外,要从建立健全相关制度入手,以制度管人、以制度约束人,加强以个人诚信为基础的信用体系和失信惩戒机制建设,营造“不敢失信、不想失信、不能失信”的社会环境。

     (三)以民生重要性为基础,合理划分政府间事权范围。美国现行政府间事权责任划分是在长期的经济社会发展过程中联邦政府、州政府以及县市政府相互博弈形成的,有些事权划分并不一定与公共产品供给理论相吻合,但却为各级政府和社会所普遍认可。比如,对乡村基础设施的投入,其受益范围一般仅局限于乡村社区,是典型的俱乐部产品,但美国联邦政府却重点支持。美国政府间事权划分的基本理念是,凡是基层政府能做的事情,高层级的政府一般不参与;凡是基层政府做不了或做不好、又是民众非常需要的民生问题,高层级的政府要积极介入,以确保全体民众都能享受到大体均等的基本公共服务。这一“以人为本、民生优先”的理念对我国正在努力解决的政府间事权划分问题具有很强的借鉴意义。下一步应在认真研究和梳理我国政府间事权划分现状的基础上,以民生重要性为导向,合理划分政府间事权范围,完善我国行政管理体制,提高农村地区公共产品供给水平和供给效率。

    (四)以社会资源为支撑,积极发挥非政府组织在农业和农村发展中的作用。美国的非政府组织贴近民众,了解民众需求,有广泛的民众参与性,在现代市场经济条件下,不仅能有效弥补政府履行公共职能不足,还能充分反映民众需求,增强民众的公共意识和社会责任感,调动其发展乡村公益事业的积极性,因此,得到了政府、企业和广大民众的广泛认可和支持。由于历史等多方面的原因,我国非政府组织总体发展滞后,在农村地区公共产品供给中难以给政府提供相应的补充和支持,也在一定程度上影响农民发展公益事业的积极性。对此,我国应结合国情积极借鉴美国的有益经验和做法,加大支持力度,构建多层次、多功能、广覆盖的农村各类经济合作组织,充分发挥它们在农村经济社会发展中的作用。

     (五)以民众需求为导向,提高农村地区公共产品供给水平。美国“自下而上”的信息连接机制可以有效保障民众将自己的公共需求客观、真实地传递给政府,政府据此制定相关政策,有利于将有限的政府资金用在“刀刃”上,既满足了民众的需求,也提高了财政资金使用效率。长期以来,由上级命令主导的自上而下的决策机制在我国农村地区公共产品供给中发挥了主要作用,政府提供的公共产品并没有充分反映农村内部的公共需求,出现了很多“形象工程”和“政绩工程”,劳民伤财,引起了民众不满,影响了政府形象。对此,我们可以借鉴美国做法,加强农村基层民主建设,加快建立健全自上而下和自下而上相结合的农村地区公共产品供给决策机制,主动反映公共需求,引导农民积极通过“一事一议”等民主议事方式开展农村公益事业建设,调动其参与农村公益事业建设的积极性。

     (六)以农村社区为平台,打造农村地区公共产品供给终端。在美国乡村,社区是最基层、最贴近民众的社会管理单位,是广大民众活动的基本场所。在社区中,实行公民自治,政府一般不干预社区管理,主要负责制定社区发展规划,提供财政支持,并对社区运行进行监督。此外,美国联邦政府成立了专门机构,以社区为单位向民众提供包括医疗设施、住房等基本的公共服务。我国村庄数量大、规模小、布局分散,村民自我管理的意识和能力较弱,村内公益设施建设相对滞后、使用效率较低。借鉴美国经验,我国要尊重农民意愿,加快改造传统村庄和“空心村”,开发土地聚集功能,建设现代农村社区,为提供公共产品、统筹城乡发展和开展新农村建设提供平台。

 ( 七)以项目管理为载体,提高农村地区公共产品供给效率。美国乡村地区公共产品供给以项目管理为载体的模式是财政支出绩效评价理论在实践工作中的具体体现,抓住了薄弱环节,提高了财政支出管理效能。当前,我国财政支出管理存在很多问题:法制体系不健全,预算执行部门的自由裁量权过大;预算体系不完整,部分政府性资金游离于预算之外;预算编制过粗,约束力不强;财政基础管理工作比较薄弱,相关基础数据不全,等等。财政收支规模的日益扩大迫切需要尽快解决这些问题。对此,我们应当充分借鉴美国公共项目管理的有益做法,在建立健全相关法律法规的同时,运用科技手段,加强项目管理,优化工作流程,完善岗责体系,实施绩效评价,提高科学化、精细化管理水平。

来源:《中国财政》2010年第1期