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中国农业财政资金整合问题研究

时间: 2017-07-14 10:48:02来源: 作者: 阅读:

农业司《农业财政资金整合问题研究》课题组

课题组成员:褚利明、卢贵敏、张岩松、吴振鹏、文秋良、魏 维

符金陵、周  可、吕书奇、吴文智、吴孔凡、林泽昌

    农业财政资金是指政府财政预算安排直接和间接用于支持农业农村发展,促进农民增收的支出或资金。近年来,国家财政特别是中央财政认真贯彻落实党中央、国务院支持和保护农业的各项方针政策,不断增加对农业的资金投入,对促进农业农村发展,保障农村稳定起到了重要作用。但在特定历史条件下和体制转型过程中形成的农业财政资金管理体系已经很难适应加入WTO后和农业农村发展进入新阶段的需要,资金安排渠道多、管理部门和环节多等,使得农业财政资金有限供给和使用分散的矛盾日益突出,直接制约着政府支持和保护农业效率的提高,迫切需要改革农业财政资金管理体制,整合农业财政资金,提高农业财政资金使用效益和整体合力。整合农业财政资金,不是简单的调整和归并,而是要按照市场经济体制和政府有效支持保护农业的要求,对现有农业财政资源要素进行合理调整和重新配置,构建与公共财政体制框架相一致的新型农业财政资金运行管理机制。基于这一思路,本研究报告客观阐述了目前农业财政资金管理现状、基本流程和运行特点,系统分析了农业财政资金运行管理过程中的问题以及产生问题的原因,在分析和比较各种农业财政资金整合方案的基础上,提出了倾向性的整合方案和有关建议。

  一、现行农业财政资金的管理格局

(一)农业财政资金总量规模分析和基本投向。农业财政资金投入总量、种类、投向受一定时期经济发展水平、财政实力和农业政策等因素的影响。按照现阶段预算收支分类科目,农业财政资金共有10多个大类,包括基本建设支出、科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费、农业综合开发资金、财政扶贫资金、农村灾害救济支出、政策性补贴支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助资金、农村教育支出等。据不完全统计,1998-2002年中央财政预算安排的农业财政资金总量约6488.02亿元(表一)。

表一:1998-2002年中央财政农业投入情况(单位: 亿元)

项   目

  合 计

1998

1999

2000

2001

2002

农业财政资金合计

  6488.02

  1167.32

1109.43

  1179.07

1538.18

1494.02

1.基本建设投资

  2380.05

  409.27

448.58

  399.32

599

523.88

其中 :国债资金

  1963.86

  302.13

341.56

  315.17

489.29

515.71

2.科学事业费

76.94

8.34

13.07

15.29

18.68

21.56

3.科技三项费用

15.01

2.07

2.01

2.23

3.7

5

4.支援农村生产支出

  408.92

51.35

52.42

92.74

97.22

115.19

5.农业综合开发支出

  280.38

40.31

47.85

56.22

63

73

6.农林水气事业费

  332.89

53.17

51.84

59.91

75.48

92.49

7.支援不发达地区支出

  497.42

  109.15

86.92

95.05

100.15

106.15

8.水利建设基金

  143.38

33.84

29.06

31.93

26.64

21.91

9.农业税灾歉减免

59

3

3

3

40

10

10.农产品政策补贴支出

  2158.03

  414.82

352.68

  401.38

489.31

499.84

11.农村救济费

136

42

22

22

25

25

  资料来源:财政部相关司局,农业司统计

  注:本表没有统计耕地垦复基金支出和国家环保局管理的部分农业资金

  尽管这五年中央财政用于农业的资金数量年度间有波动,但总量规模和增长水平超过历史上任何一个时期,这其中有党中央、国务院十分重视农业农村发展、国家财力增强等因素,还有一个十分重要的因素就是实施积极财政政策,大幅度增加了农业基础设施建设的投入。

  农业财政资金按受益对象分,主要投向农业和农村经济发展、直接补贴农民家庭。从近年来的情况看,农业财政资金绝大部分投向农业,投向农民家庭和农村发展的较少,但有增加投向农民的趋势。

  农业财政资金按用途分,主要用于农业基本建设、农田水利建设、农业科技进步、农业产业化、农业抗灾救灾、林业生态建设、农村扶贫开发、农产品市场运行调控以及农村教育、文化、卫生等项目。

  农业财政资金按使用性质分,主要可以分为人员机构经费和建设发展支出。2002年,中央财政用于农口行政事业单位的人员和公用等维持机构日常运转经费为33.6亿元,占农业财政资金的份额相对较小,越往下走,这部分资金所占份额越大,县一级财政安排的农业财政资金80—90%是用于人员经费和办公经费的,县一级农业发展和建设的支出主要依靠上级财政专项资金拨款。此外,目前统计的农业财政资金中,很大一部分用于大江大河治理、生态环境治理、气象事业发展等方面,这部分投入是全社会共同受益的,其效益更多地体现为社会效益和生态效益。

(二)现行农业财政资金管理格局。现阶段涉及农业财政资金分配管理的部门很多,中央级直接分配、管理农业财政资金的部门较多。

国家发展与改革委员会。具体负责农林水气等部门基本建设投资(包括国债资金)计划的制定和下达,一部分农业科技三项费用,财政扶贫资金中以工代赈部分、水利建设基金中的基建部分(水利建设基金的70%)等计划安排和资金分配管理,农业高新技术产业投资等。科技部。具体负责农业科学事业费、一部分科技三项费用、农业科技成果转化资金、科技扶贫资金等的分配管理和使用。

农业部。具体负责中央本级的农业基本建设投资、部分农林水气等部门事业费、农业科学事业费、农业科技三项费用、农业综合开发等资金的分配管理和使用。

国家林业局。具体负责中央本级的林业基本建设投资、林业事业费、重点生态工程建设资金、林业科学事业费、科技三项费用等资金的分配管理和使用。

水利部。负责中央本级的水利基本建设投资、水利事业费、水利科学事业费、水利科技三项费用、水利建设基金等资金的分配使用管理。

国家防办。负责特大防汛抗旱资金、水利建设基金(应急渡汛部分)的分配管理。中国气象局。具体负责国家财政安排的所有气象资金的分配管理使用。

国务院扶贫办。参与、协调财政扶贫资金(包括以工代赈资金)的分配管理。

财政部。作为预算的主管部门,负责所有农业财政资金的预算审核和拨款等。同时,以财政部为主,商有关部门分配管理的资金有:农业综合开发资金、财政扶贫资金(不包括以工代赈资金)、政策性补贴支出和农业税灾歉减免补助资金以及中央财政支持地方的农业科技推广专项资金、农业产业化专项资金等。

国家粮食局、中储粮公司。负责政策性粮食补贴资金的管理。全国供销总社、中储棉公司。负责管理棉花补贴。

国土资源部。管理与土地复垦和国土整理有关的资金。

此外,教育部、卫生部、文化部、民政部分别管理农村教育、卫生、文化和农村救济等资金。

  农业财政资金由多个中央职能部门分配管理,在各职能部门内又分设多个机构管理。农业主管部门凡有行政管理职能的司局都管理一块资金。财政部、国家发展改革委、科技部等综合职能部门内部也是多个司局分配管理农业财政资金。而农业财政资金内部分配管理的多机构现象主要决定于政府职能部门的设置和职能配置。最典型的应属财政部。

  (三)农业财政资金的运行流程。中央农业财政资金大体有两个流向,一是横向流动,一是纵向流动。横向流动指中央农业财政预算向中央级有关部门和单位的分配,包括三个层次。第一个层次是拥有初次分配和再次分配职能的财政部按照国务院要求,以部门预算的形式向中央有关部门安排财政拨款预算,用以满足部门行政事业发展和履行职能的要求,如向农业部、水利部、国家林业局、中国气象局、国务院扶贫办等部门安排行政、事业经费和履行职能所需要的各项财政性支出。还包括将基本建设支出直接切块给国家发展与改革委员会分配安排,将科学事业费、科技三项费用直接切块给科技部等部门分配安排。第二个层次是拥有预算分配权的部门将财政预算安排的资金在中央农口部门中进行新一轮的横向分配,如国家发改委、科技部在取得政府财政预算安排的基本建设支出、科学事业费和科技三项费用之后,分别向农业部、水利部、国家林业局等同级部门下达基建支出预算、科学事业费和科技三项费用预算等。非财政部门参与政府预算分配,这是我国特定历史条件下形成并一直延续下来的国民收入分配的一种特殊现象,这也是造成政府农业资金多管向下局面的主要原因;第三个层次是中央农口部门将所掌握的一部分农业资金用于所属事业单位支出。纵向流动指取得了各种农业资金要素的部门(如农业部、国家林业局、水利部、扶贫办以及国家改革与发展委员会、科技部、财政部等)按照资金预算计划将部分资金通过下级对口职能部门层层分配、下达到具体项目上。农业基本建设投资项目主要由国家发改委系统单独管理、单独实施,或会同农口部门共同管理、共同实施;农业科研项目主要由科技部单独管理和实施,或者由科技部会同农口部门共同管理和实施;财政部管理和实施的主要是用于支持地方农业发展的专项转移支付项目,也就是通常所说的支农专项资金或专款,如特大防汛抗旱经费、特大病虫疫情经费、良种推广经费、农村小型公益设施建设补助资金、农业产业化资金等;农业部、国家林业局、水利部等中央农口部门从财政部、国家发改委、科技部等部门获得农业预算资金后,在负责管理、实施维持本部门行政事业正常运转的各项基本支出,以及履行部门职能、支持系统或行业发展的各种项目支出的同时,还分别与财政部、国家发改委及科技部等部门一起参与有关农业项目资金的分配和管理工作。农业项目一般在基层,更多在农村,由于农村战线长,点多面广,纵向流动的中央农业资金无法直接作用于具体的农业项目,只能依靠各级行政机构中职能对口的部门去实施和落实。按现行农业资金运行管理的要求,农业项目原则上不能越级上报和越级受理,通常要经过逐级向上和逐级向下两个过程,一级对一级负责。基层单位逐级向上申报项目,中央部门审核后逐级向下下指标,拨资金。中央农业财政资金分配管理格局和运行传导方式直接影响和规定着地方各级农业财政资金的分配、使用、流动和管理等行为。作为省级而言,省级农业财政性资金的流向类似于中央,既有政府农业财政预算三个层次的横向分配,也有省级各部门向下传导的纵向分配。不同的是,省级作为承上启下的一环,它还负有接受上级部门(主要是对口部门)资金支持并向下传导的任务。如果不考虑省级部门的承启功能,省级应有与上级农业资金同样运作方式的传导过程。但现实情况是,省级部门通常要向上级反映所属地域的困难情况并向上级申请资金支持,上级部门也常常尽可能不偏不倚,人人有份。中央农业资金传导到省级后,对于专款专用性质明确、具体到项目的,省级一般是来文照转,如有资金配套要求也有可能拼盘配套;对于没有明确用途的资金,省级对口部门可能将其纳入本省盘子内汇流整合,连同省级农业资金一起捆绑使用,继续向下流动。市、县农业资金的流动和省级基本一致,不同的是农业资金流量不如省级大,与具体农业项目的物理距离越来越近,对项目的具体情况更为掌握和了解。

  二、农业财政资金使用管理中存在的主要问题和原因

  现行农业财政资金管理格局和管理方式,是在计划经济向市场经济转型过程中逐步形成的。这种既有市场化改革倾向又带有计划经济色彩的农业财政资金管理体系,不可避免地会带来一系列的问题,目前比较突出的问题主要表现在,农业财政资金流动呈纵横交织的网状结构,分散决策和管理导致资金使用的分散和重复并存,资金流量逐级减小,流速慢,使用结构刚性强等。

  (一)主要问题。突出表现在以下几个方面:

  1.农业财政资金投入分散与重复并存,分散更加突出。农业财政资金项目分散有两种情况,一种是由农业(包括农林水等领域)本身特点决定的。农业项目与工业项目不同,在很广阔的地域上实施,本身又包括多行业(种、养、林、水等)和多种生产(仅种植业就包括粮食作物和棉花、油料、水果等经济作物,而粮食作物又包括水稻、小麦、玉米等,单种作物又存在从育种区试、技术推广、病虫害防治等一系列环节,很多环节需要财政资金支持),呈现出量多、分散、规模小的状况,即使像大型水利项目和退耕还林项目也是由很多个分散的区域性的小项目集合而成的。这种分散是一种客观的,无法避免的。另一种分散则是由现有管理体制造成,或者是说一种人为造成的分散。按照现行的管理体制,农业财政资金在设立时就开始出现重复和分散的现象,如用于水利建设的资金就有来自基本建设投资、科学事业费、支援农村生产支出、水利建设基金和农业综合开发资金等渠道,并分属发改委、财政部、水利部、科技部分配管理;农业科技进步方面的资金就有来自基本建设投资、科学事业费、农业科技成果转化资金、科技三项费用、支援农村生产支出、农林水事业费、农业综合开发资金等渠道,分属财政部、国家发改委、科技部、农林水等主管部门。在分配使用管理方面,由于部门间职能交叉、资金使用政策要求不统一、信息不沟通,掌握农业资金分配权的各部门在项目选择、资金投向方面很难做到协调一致,农业资金流向呈发散状态,从而不可避免地造成农业财政资金重复投入与使用分散并存的现象。同时由于不同部门资金分配、管理的方法不同,运行的渠道不同,再加上相互没有沟通,即使是同一种用途的资金到一个县,也被分成不同部门分管的不同的项目上。目前在农业财政资金中,用于水利等基础设施建设、农业科技、生态建设等方面的资金重复分散最为严重。

  2.农业财政资金运行管理成本高,中间损耗大,相当大的部分用于维持机构运转,真正用于农村、农民的较少。中央农业财政性资金横向要经过三个层次的分配,纵向分配一般要经历从省到市到县(甚至乡)再到项目的过程。地方各级农业财政资金运行方式是中央农业财政资金运行方式的延伸和放大,既平行,又交叉,构成了农业资金纵横交错的网状结构。由于中间环节多,管理部门多,过程长,需要层层监控,资金运行管理成本高,资金流动速度较慢,级次越高的资金,流程越长,流速越慢,资金到位率低,跨年度结转现象较多,资金使用效果不高。农口事业单位作为农业财政资金项目的具体操作者,在解决农民对技术、良种、信息等多方面的需要上发挥了一定的作用。但由于农口事业单位机构和人员臃肿,有些事业单位在职能上早已偏离了服务“三农”的方向和轨道。近年来政府农业财政性资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出,使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少。加上一部分市、县、乡财政经济状况较为困难,除安排一定的农口部门事业费,维持本级农业行政事业单位运转外,支持“三农”发展的支出很少,有的甚至违反规定,擅自对上级专项资金进行“改道”挪用、“截流”挤占,使多渠汇流的机制没有真正形成,资金流失现象也比较严重。

  3.投入结构调整难度大。不同时期由于农业农村经济发展的重点的调整,需要农业财政资金的投入结构也虽之作相应的调整。但实际操作过程中,由于资金分属不同部门分配和管理,尽管有统一的政策要求,但各种资金投入的结构调整并不一致,甚至出现反向调整。

  (二)主要原因。农业财政资金管理使用的分散与重复交叉问题由来已久,但在当前显得更加突出,这既有管理体制不顺的原因,也有管理工作不到位的原因,其中体制不顺是主要矛盾。

  1.政府农业支持政策目标宽泛,职能不明确。农业是一个依靠有生命的动植物生产人类所需要的物质产品和保持生态系统稳定的部门,同时还是广大农民实现生存发展的行业。这一特点,决定了农业政策既要考虑到实现食物供给、生产资料供给、资源的合理利用和环境效应,又要考虑到农民收入的增加和农村的稳定,从而产生政府农业政策目标的宽泛和不确定。问题在于从计划经济向市场经济转型过程中,政府在农业发展方面的职能界定不明确,政府农业支持政策体系涵盖的范围和内容比较广,有些该由市场和社会解决的,政策也将支持的责任揽在政府身上,导致政府与市场的界限不清。由于政策有要求,政府各职能部门在安排分配资金时不得不把有限的资金分散体现到各相关政策。

  2.体制改革不彻底,部门设置和职能配置不合理。从宏观层次看,我国现行的农业管理体制是在产品经济条件下形成的,虽已历经几次改革,但仍然带有强烈的计划经济色彩,基本上是农业投资、农业生产、农业科技、农产品流通、农产品消费由不同的部门分管。这种部门分割的管理体制,造成生产与市场脱节、生产与科研脱节、投入分散重复等,影响了政府对农业的宏观调控和农业整体效率以及农产品竞争力的提高。主要表现,一是横向部门和职能问题。主要是中央涉农各部门之间存在严重的职责不清,投入交叉问题。不同投入渠道、投入方向、管理要求造成条块分割和重复建设,不能形成合力,部门利益刚性较强。二是纵向部门和职能问题。主要是中央与地方之间财权、事权没有明确界定,中央财政包揽过多,地方依赖性强。地方机构仿效中央,加剧了投入分散和交叉的现象。管理机构重叠,支农资金养人的份额比重较大。三是部门内设机构和职能。具体到一个部门,资金管理分散的现象也存在。如农、林、水等行业主管部门,凡是有行政管理或行业管理职能的司局都会管有一部分资金的分配;财政部、国家发改委、科技部等综合职能部门的农业财政资金也分属多个司局管理。

  3.社会中介组织发育滞后,特别是农民自己兴办的农业专业合作组织发育明显不足。农业财政资金项目实施主要依靠现有的在计划经济条件下形成的农口事业单位,很难有效发挥市场机制的资源要素配置作用。资金截留挪用现象普遍,缺乏有效的社会和公众监督,政府支持和农民需要缺乏有效的桥梁和信息沟通渠道。

  4.缺乏权威、统一、规范的农业财政资金运行与管理规则。经过20多年建设,目前已经初步形成了以《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国预算法》和各项资金管理制度相结合的法律制度体系。但由于立法和执法工作起步晚,农业法律体系尚不完善,我国的农业法体系在法律和行政法规两个层面上都存在一定问题。在法律层面上,《农业法》和《预算法》所规定和描述的内容过于原则和笼统,基本没有也不可能涉及到具体的政策目标、年度预算、项目分类、机构职责和资金运行监控等内容;在行政法规层面上,除例行制定行业发展纲要和单项资金管理办法外,没有形成法规体系,而且这些纲要和资金管理办法都是由部门制定和发布的,相比较而言,地位不高,约束性不强,一些行政法规甚至带有很强的部门利益色彩,法规之间相互不统一,不协调,甚至存在相互冲突的现象,即使是由几个部门联合制发的管理制度,也由于部门利益和讨价还价而存在不一致,起不到调整政府支农事务中诸多关系的作用。

  三、农业财政资金整合的政策建议

  随着农业农村发展进入新阶段和中国加入WTO,分散管理和使用农业财政资金的状况越来越影响着政府农业支持和保护效率的提高,因此,改革管理体制,整合农业财政资金已经成为建立政府有效支持和保护农业体系面临的一个迫切需要解决的问题。

  (一)农业财政资金整合的主要目标。农业财政资金整合不是简单的调整和归并,也不是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理,而是形成一个有机的管理系统。如前所述,分散决策和管理导致资金的使用难以形成合力,农业财政资金的流动呈现纵横交织的网状结构,加剧了管理上的无序性。从系统论的管理要求看,宏观上的有机性和结构上的合理性是农业财政资金管理机制有效运行的重要保证,资金整合就是从治理结构上建立纵向明晰的管理层次和横向的互动机制。一般来说,上下层次越分明,横向互动性越强的系统就越有序,管理效率就越高。从这个角度出发,整合农业财政资金就要从管理机构的职能调整上入手,改变管理机制上纵横交织的网状结构,使资金流动按照“横平竖直”的有序方向来进行,减少资金使用上的交叉和重复。这样资金整合要实现的主要目标就是:形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的农业财政资金运行管理机制,提高农业财政资金使用效率;构建投入稳定增长、投入结构合理、政策反应灵敏的农业财政支持与保护机制,提高政府农业宏观调控能力和效率。

  (二)农业财政资金整合方案。整合农业财政资金,不可回避也不能绕开的关键环节是整合现有涉农机构和职能。在现行管理体制下,每一个涉农机构都有相应的本位利益。一是调控下级对应机构保证实现机构职能。目前农口部门除中国气象局实行人、财、物垂直领导体制外,其他部门都实行人事权归同级政府、业务上接受上级主管部门指导的体制,上级部门如果没有一定的资金调控权,将难以调动全系统上下业务的开展。二是创造政绩体现机构存在价值。资金是开展工作、创造部门成绩最直接也最有效的手段,这也是资金在各部门分散管理形成刚性的主要原因。三是运用资源取得团体或个人福利。与全社会的收入水平相比,财政预算内保障的机关及事业单位工资福利水平相对较低,部门往往要运用所占有的资源通过隐性或灰色的渠道,额外谋取团体或个人福利,而且额外福利水平的高低通常是与占有资源的规模和程度成正比的,为了不做“清水衙门”,就得争取资金控制权。这些本位利益与政府农业支持和保护的目标是不一致的,但是与现行管理体制和机构职能设置相伴生的。因此,整合农业财政资金必须改革现行农业财政资金管理体制,重新配置部门涉农职能。

  随着农业财政资金管理部门和涉农部门的增加、农业财政资金的规模增长以及专项种类增设,资金使用分散和交叉以及由此导致的资金使用效率不高的状况已经引起有关领导和有关方面的注意,并就统一管理、统筹资金安排,提高农业财政资金整体合力进行研究和探讨。根据以往的实践和改革发展的需要,农业财政资金整合大体有以下几种方案。

  1.“下动上不动方案”。即:中央各部门职能和资金管理格局不变,在县一级实行农业财政资金统筹安排、统一管理。这是在20世纪90年代初提出的。具体设想是,维持现有涉农部门职能和资金流动渠道不变,不打破现有资金的分配格局和专项种类设置,不改变资金用途,由县级人民政府根据当地实际情况和农业农村社会经济发展规划,统筹安排各种渠道的农业财政资金,从而在县一级达到整合农业财政资金的目的。

  提出该方案的主要考虑是,尽管县以上各级各类涉农机构分配和安排的农业财政资金渠道不同,但绝大多数投入最终都会集中在县一级。从这一层次入手,可以避开体制改革和机构职能调整所带来的诸多矛盾,比较直接,操作起来相对简单,即所谓“上头千根线,下头一针牵”。但实践结果是下头的“这根针”无法牵上头的“千根线”,单一制的政治制度下,中央政府机构设置和职能不合理的状况会向下级政府传递到最基层,县以上机构必然要用各种理由要求县级政府变相与之对应的机构,由于行政级别悬殊,县级政府难以抗拒这种要求;而且,上级机构安排资金后,随之要进行大量的评比、检查和考核,对于县级政府,用一个机构或若干个机构来应付这些资金后附加行为,成本是一样的,操作难度前者大于后者,因此,县级政府主观上也愿意设置上下对应机构。实践证明这种方案最终是不成功的。

  2.“上动下不动方案”。即:中央各部门职能和资金管理格局不变,由国务院成立一个类似联席会议的机构,由国务院分管农业的领导挂帅,对农业财政资金使用管理进行协调。具体设想是,由国务院分管农业的领导牵头,成立类似国家防汛抗旱总指挥部或国务院防治牲畜五号病联席会议的机构或制度,其组成单位包括所有与农业财政资金分配管理有关的部门和单位,定期召开会议,按照统一的目标和政策,协调安排各项财政农业资金。实行这一方案后,各部门资金管理权限和分配格局不变,但资金的投入结构更加合理,使用方向更加一致协调,从而达到“形散而神合”的整合农业财政资金的目的。

  应该说该方案是一种最现实最符合中国国情的改革方案,既不涉及部门利益调整也不涉及人员和机构精减,只需建立一项联席会议制度,就能使部门在管理和分配财政农业资金工作中既各司其职又统筹协调,从而在一定程度上达到整合农业财政资金的目的。但是,联席会议制度从某种程度上说是临时性的、分散的,可能在解决某一单项事务或突发事件时是有效的,但缺乏有效的、系统的内在约束和制约机制,各部门的本位利益往往会导致联席会议决策在执行中走样,长此以往,联席会议制度的收效会越来越弱,甚至最终流于形式。这种情况在过去实践中也屡次被验证。

  3.“部门间职能整合方案”。即:合理调整和归并部门职能,整合农业财政资金。在归并一些机构并相应调整相关部门职能的基础上,整合政府农业资金,逐步改变目前农业基本建设投资、农业科研开发投资与其他农业财政资金分割管理的格局。具体设想是,综合职能部门如国家发改委、财政部、科技部等不再具体分配农业财政资金和具体审批涉农项目,主要负责农业发展规划、农业发展战略、农业发展政策的研究,将农业财政预算编制、农业财政预算执行、农业项目的具体审批职能划归农口职能部门。同时对现有农口部门的职能进行清理,对不属于农业或与农业关联较小的职能划出。例如,可以将农业财政预算执行、农业财政项目审批、农业行政管理、农业事业发展、农业科技进步、农业生产、农产品和食品安全、农产品流通等职能合并,组建一个全新的农业部,其职能涵盖中央政府在农业发展方面的所有事务。新组建的农业部,根据中央政府提交全国人大通过的预算,具体履行农业财政预算的执行职能。

  由于该方案可以在预算编制环节解决不完整的问题,在预算执行环节上解决分割、分散的问题。因此,该方案是可以达到完整、系统、配套地整合政府农业财政资金的目的。但由于涉及较大范围的国家行政体制改革,需分步实施。

  4.“以地区发展规划(计划)为载体,以专项转移支付为支撑的整合方案”。具体设想是,根据国家发展总体战略和经济区划以及地区特点,以省、市、区为单位,编制农业发展规划并将其细化为具体项目方案,经特定程序研究确定后,中央通过专项转移支付的方式直接将农业财政资金安排给地方。中央各有关部门不再直接安排、管理项目,其职能调整为指导、监管、督促地方组织实施规划、计划中项目。这实际上意味着在农业农村方面“条条”和“块块”关系的重新调整。这个方案可以彻底解决资金整合问题,也可以实现地区农业发展政策的总体设计。然而这个方案实施起来难度比较大。

  综合考虑,我们倾向第3、4种方案联动。

  (三)在政府涉农机构整合的基础上,进一步归并农业财政资金。发达国家农业之所以具有较高的效益和较强的市场竞争力,一个重要原因是具有一个高效协调、一体化的农业经营管理体制,包括有效的政府农业支持保护机制和内生的农业生产经营专业经济合作的组织运行机制。改革政府农业管理体制就是要从目前分割的部门职能整合出发,整合各类政府农业投资与保护资金体系,提高政府农业财政资金的有效性。部门职能整合是资金整合的基础,资金整合是部门职能整合的落脚点。职能的整合要建立“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的涉农机构治理机制,有效解决农业宏观管理职能分散交叉、生产与市场脱节、生产与科研脱节的问题,以相对集中、便于协调、高效灵活的机制配置政府支农资源,建立适应入世后农产品国际国内市场一体化需要和能够对农业进行灵活、有效宏观调控的管理体制。资金的整合就是要实现政府农业财政资金的“安全性、有效性和责任性”的统一,重点解决分割管理状态下资金的安全性不高、配置效率和使用成效不高、管理责任不明确的问题。在前述部门职能整合基础上,分两步整合政府农业财政资金。

  第一,从我国农业和农村的实际需要出发,合理界定需要政府支持的农业农村事务。界定政府农业农村事务,应考虑三个方面的需要,一是全面建设小康过程中农村小康建设的需要;二是适应WTO规则需要;三是国民经济发展不同阶段的需要。

  (1)从农村小康建设目标内容的需要看。“十六大”提出“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务”。并且从我国实际出发,提出了具体政策要求。由此,可以粗略概括出建设小康过程中需政府支持农村事务主要集中在,一是深化改革,包括农村税费、粮食体制、补贴办法和农村金融改革,二是加快农业结构调整,包括提高农产品质量安全、推进优势农产品区域布局、发展农产品精深加工,三是增加农民收入,包括增加对农业和农村的投入、减轻农民负担,四是加强农业基础设施和生态环境建设,包括水利灌溉设施建设、农业生产综合能力建设、农村中小型基础设施建设、退耕还林还草等生态资源保护。五是促进农村经济社会协调发展,包括基础教育、科技文化和医疗卫生等。

  (2)从适应WTO规则的需要考虑。加入WTO后,我国农业农村发展面临着国际农产品的巨大竞争压力,需要国家通过调整国民收入分配格局,围绕如何增强农产品竞争力这个中心,向农业农村发展提供更多的公共产品和服务。一方面加大对农业基础设施、农业科研教育和技术推广、质量标准和市场信息等服务体系建设的支持力度,改善生产条件,提高农业综合生产能力和农产品竞争能力。加强农业生态环境建设,促进农业可持续发展等;另一方面在深化农产品流通体制改革的基础上,把农业补贴从流通领域转到生产和加工领域,调整农产品价格支持补贴结构,提高补贴效率。从WTO“绿箱”允许的范围来界定政府支农事务,包括一般农业服务(如,农业科研、病虫害控制、技术推广和咨询培训服务、检验服务、农产品促销服务等),农业资源储备,农业环境保护,地区援助等。按照WTO农业协议中允许对农业结构调整投资进行补贴的条款,农业结构调整事务也凸显出来。

  (3)从国民经济发展的不同阶段对政府农业农村事务的要求看。农业是国民经济的基础,不同的国民经济发展阶段对农业应发挥作用的要求也不一样。在短缺经济时期,农业主要是解决农产品的供给问题,为国民经济其他部门提供更多的基础性资料,满足国民经济对农业的“原料需求”。随着我国国民经济发展进入新阶段和工业化水平的提高,国民经济对农业的需求和政府农业农村事务的范围内容也会随之发生变化。一方面,国民经济对农业的需求重心逐步由“原料需求”转向“要素需求”,不仅需要农业为国民经济发展提供安全、高效的农产品,而且需要农业农村为国民经济发展提供劳动力、土地等要素资源和良好的生态环境;同时,工业部门产品的过剩要求进一步启动农村消费市场,拉动国内需求,为国民经济发展提供新的增长点。由此看出,政府农业农村事务还包括,一是开发农村丰富的劳动力资源,实现与工商资本的融合,把劳动力资源优势转变为竞争优势;二是综合利用土地资源,为城市化发展提供必要的条件;三是发挥农业和农村在资源涵养和环境保护方面的作用,为国民经济可持续发展和良好的人居环境提供必要的条件;四是提高农民的消费水平和购买力,把潜在的农村市场变成现实的消费市场,成为扩大国内需求的重要方面。

   由此,可以对今后一段时期内政府农业农村事务进行一个轮廓性的概括,需要政府提供公共产品和服务的领域包括,农业农村基础设施建设(水、电、路、通讯等)、农业科技进步(基础研究、重大技术成果的中试和推广示范)、农产品质量标准和质量安全检测体系建设、生态建设、抗灾救灾、农村发展(贫困地区援助、农村教科文卫等);需要政府提供准公共产品和服务的领域包括,农业产业化发展、农产品和农村市场建设、农民就业技能培训、农业结构调整等。值得注意的是,在政府提供公共产品和服务、准公共产品和服务的领域,需要进一步研究政府与市场,政府与社会力量的分工界限,以及中央政府和地方政府负担的重点。

  第二,按照政府农业农村事务的内容和范围,结合公共财政管理原则,合理确定政府农业财政资金分类。从政府农业农村事务出发,归并设置政府农业财政资金,突出政府农业财政资金的公共性。农业财政资金可以初步分设为五大类:基本生产条件类资金、管理服务类资金、保护类资金、生态资源类资金、农村发展类资金。

  (1)基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产和改善基本农田水利等农业生产条件方面的资金,包括中央直接投资建设和补助地方建设的资金。可以归并为此类的资金有:农林水等领域的基本建设投资、支援农村生产支出、农业综合开发资金(中央立项开发的项目投资、土地资源开发治理、高新技术示范项目)、水利建设基金、农村小型公益设施建设资金等。

  (2)管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金,包括农林水气等部门的事业费、科学事业费、科技三项费等。

  (3)保护类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农民灾歉救助的资金。包括特大防汛抗旱资金、农作物病虫害防治补助费、畜禽保护补助费、林木病虫害防治补助费、农业税灾欠减免补助资金、农村救济费等。

  (4)生态资源类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。

  (5)农村发展类资金。指主要用于支持农村社会事业发展方面的资金,包括支援不发达地区资金、农村基础教育、医疗卫生和文化方面的支出等。

  (四)加强立法,实现农业财政资金使用管理的规范化和透明化。整合职能和资金仅仅是重建了政府支农的管理架构和资金结构,还必须相应制定一系列法规。建立政府支农的法律架构,用法律来调整财政部门、政府农业和农村发展事务管理部门与农业财政资金使用者之间的关系,从而实现农业财政资金使用管理的规范化和透明化,真正达到整合农业财政资金的目标。如果没有配套的法律来调整和约束政府支农事务,即使完成了机构和职能的整合,仍然不能改变财政与主管部门之间制约与反制约、以及主管部门与资金使用者之间施予与乞讨的关系。只有用法律手段来调节和约束政府支农事务中各方的关系,才能建立财政农业资金投入自我调节的良性机制。欧美农业发达国家政府农业财政资金的使用绩效之所以比较好,一方面得益于其科学合理的政府机构和职能设置,另一方面更主要的是得益于健全的法律保障机制。完善我国农业支持法律体系,必须从法律和行政法规两个层面入手。在法律层面上,重新修订《农业法》,同时抓紧制定出台《农民专业合作经济组织法》、《农产品行业协会管理法》、《农业保险法》和《农业补贴条例》、《农业灾害救助条例》、《贫困地区援助条例》等法律;在行政法规层面上,建议抓紧制定内容更具体、操作性更强的比较完善的行政法规。

  (五)实施农业财政资金整合的几个步骤。前述整合方案需要循序渐进,分步实施,应与本届政府工作阶段性目标和节拍相衔接,应与政府机构改革和职能调整相一致。因此建议:第一,由中农办或中编办牵头组织跨部门研究小组,对整合涉农部门职能问题的可行性作进一步研究,提出具体方案报领导决策;第二,按照“先易后难”的原则归并涉农部门职能。先将比较独立的成块的职能,如粮食购储、农业科研和推广等进行归并;第三,对存在客观必然性的交叉职能进行梳理,在分清主次、分清环节的条件下进行进一步的归并。在此基础上,实现整合农业财政资金的目标。

来源:财政部农业司(2008-06-19)