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关于改革农村行政管理体制的调查与思考

时间: 2014-07-13 09:32:55来源: 作者: 阅读:

中国农村综合改革研究中心常务副主任  张新光

编者按:围绕改革我国农村行政管理体制问题,河南省信阳师范学院张新光教授在调查研究的基础上,撰写了一篇建议性文章给我刊。现将该文基本观点编发如下,供领导同志参阅。

长期以来,党管农村工作的一个重大原则是“地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”,但目前我国“地区”一级的工作重心已转向城市建设和市政管理。与此同时,随着越来越多的“地区”变成了“地级市”,县升格为“省辖市”,过去融议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系被打破,形成“双重衙门体制”。乡镇政权基本处于一种责任大、权力小、效率低的被动施政状态,村民自治受到地方行政权的制约,缺乏财力保障,几乎变成了“空壳民主”。

下一步,中国农村行政管理体制改革的核心应是从高度集权走向合理分权,并按地、县、乡、村四级连动的整体改革思路——撤销地区一级、强化县一级、精简乡一级、充实村一级,从根本上提高农村政权的社会管理与服务水平。

(一)“撤地”

以1998年撤地设市的河南省信阳市为例。1998年至2004年,信阳市财政收入虽由8.4亿元增长到12.2亿元,但同期的财政支出也由15.37亿元猛增到40亿元,地方财政资金缺口扩大为2.3倍。全市乡、村负债总额高达15亿元,平均每个乡镇在600万元以上、每个村在100万元左右。

导致这一状况的重要原因在于,信阳行政区划设置不合理且变动频繁。“大区建制”时,信阳地区没有出现地方行政机构和人员膨胀以及地方行政经费增长过快的问题。但自1965年驻马店地区从信阳分离出去后,官民之比由原来的1:174提高到1:95;“撤地设市”后,官民之比更是提高到1:31。驻马店市也存在类似情况,该市的财政供养人员已达到24.5万人(1965年与信阳地区“分家”时仅为2.1万人),地方财政收支缺口接近两倍,完全丧失了自身造血功能。

按照中央有关部署,政府改革将由减人减事、合并机构的行政职能调整,扩展为“减少层级”的地方行政体制改革。从这一战略设想出发,下一步,我国应全部撤销“地区”一级的行政建制,实行市、县分置(地级市一律改为县级建制),逐步从“城乡合治”走向“城乡分治”,建立和完善“省直管县”、“省直辖市”的地方行政体制。

(二)“强县”

“县”作为国家最稳定的地方行政建制,发挥着承上启下的功能。随着现代交通、通讯条件的改善,大多数省份已基本形成以省会为中心的城市经济圈和以县城为中心的农村经济圈。强化县一级,成为下一步深化农村行政管理体制改革,实现城乡经济社会协调发展的必然选择。

由于我国的县级行政区划设置不科学,一个直接后果是,地方行政资源与经济资源配置的不合理。譬如,河北与湖北的行政区划面积相同,却比湖北多出70个县。目前全国20万人以下的县有720个,不到10万人的县有314个,而有的县却拥有上百万人,地方财政收入达到十几亿元,然而,不论县域面积或经济实力差别多大,县级机构设置和人员编制却千篇一律。此外,目前县级财政收入只占全国的21%,财政供养人员却占到全国的71%,使县级“行政权”与“财政权”不相匹配。尤其随着“市管县”体制的确立,“大市”政府几乎垄断了辖区内所有骨干工业企业和主要财政收入的来源,县一级政府基本上变成一个“空架子”。

为此,下一步应对市、县的功能进行重新定位,把省级政府部门拥有的大量行政审批权下放到县一级,合理划分省、县之间的“事权”与“财权”,促使县级真正成为一个“完整的政府”,促进县域经济发展内生机制的形成。

(三)“精乡”

保持乡镇建制规模适度是实现乡村有效治理和满足农民公共需求的基础。从世界范围看,美国有19429个小市镇、16504个乡、35052个特别区、13506个学校区,面积大小不一,人口数量不等。法国人口仅为中国的1/22,但有36413个市镇,平均面积为14平方千米,人口在10万以上的37个,1500人以下的3.5万个,且大多在300人左右。而据1996年全国农业普查数据显示,我国平均每个乡镇面积为189.92平方千米,人口都在2万人以上。

由于我国对乡镇建制规模、管理层级、治理能力、功能定位、机构设置、人员编制等,长期缺乏整体性的制度设计和强有力的法律保障,完全受制于国民收入分配制度、财政税收体制、户籍制度、就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等因素,造成了乡镇政权一直处于飘摇不定的被动施政状态。随着乡镇数量减少和规模扩大,全国乡镇财政供养人员达到1316.2人,平均每68个农民就要养活1名干部,乡镇负债总额由1998年的2500亿元扩大到2004年的5000亿元以上。2004年,全国乡镇总数为37334个,比“社改乡”时减少了53804个。2002年,全国县乡事业单位职工人数为1907万人,其中县级为1712万人,而乡镇一级仅为195万人。可见,单纯靠精简乡镇机构和人员远远不够,必须加快自上而下的政府体制架构改革。

下一步应围绕打造直接面向农民群众的公共服务型政府,在保持乡镇政权名称的固定性、行政区划的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性、人员编制的合理性以及政府运行的规范性和法律约束性上狠下功夫,使之在国家与农民之间形成良性互动和密切合作。

(四)“实村”

建设社会主义新农村,归根到底要靠以党支部、村委会为核心的村级组织团结和带领农民去实现。但现实中,许多地方普遍存在“甩包袱”的思想,县乡政府通过“管人、管账、管工资”,许多村一级政权出现“无人主事、无钱办事、无章理事”的局面。目前我国村一级普遍存在着农民税费“尾欠清缴”与地方财政资金“刚性结算”双重挤压下的资金困境,使村级公共行政经费入不敷出。据统计,1993年至2003年,全国村民委员会数量由101.3万个减少到65.8万个,村干部人数由455.9万人减少到259.2万人,村级组织“行政化”和村干部“公职化”倾向日趋明显,使村级组织面临成为“附属性行政机构”的危险。

充实村一级,从近期看,地方公共财力应向村一级倾斜,确保村干部报酬按月兑现,并保障村级必需的行政经费开支。从长远发展看,应建立农村公共产品供给体制和公共财政制度,为农民义务教育、合作医疗与社会养老保险、农村道路与通讯网络建设、治理与保护自然生态环境、农业生产重点建设区的基础设施等提供资金支持。

责任编辑:陈亦琳  张西立

来源:中共中央主管求是杂志社《求是内参》第1期(2006年1月2日专刊)