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一个乡镇党委书记和他的“五十条”

时间: 2014-07-11 17:16:52来源: 作者: 阅读:

《决策咨询》杂志记者  张道刚

接触张新光颇费一番周折。

当《乡官难当》一组文章刊发后(见本刊2001年第10期),我收到了河南省新县沙窝镇党委书记张新光寄来的《进一步深化农村改革的50条建议》的稿件。全文约3万多字,字里行间透出一个农村基层干部对“三农”问题的理性思考。他在信中说,目前农村仍有许多深层次的体制性障碍,严重制约着农业生产发展和农民收入增加,影响着农村社会稳定。说“农民真苦,农村真穷,农业真危险”一点也不为过。眼下乡村干部工作中所遇到的困难已到了极点。稿件的分量以及信中流露的真诚,对我触动很大。我便萌生了采访的念头。当我费了一番工夫,查找到他的电话号码,与他联系时,他断然拒绝采访出乎我的意料。他说,他不想成为第二个李昌平。但可以就“三农”问题与我探讨。当我来到大别山腹地的沙窝镇与他彻夜长谈后,才知道,他不仅对“三农”问题有着独到的见解,而且还有一段不平常的经历。

28岁的年轻书记

在河南,张新光曾算得上新闻人物。

1982年,他这个农家子弟从河南南阳考入了郑州大学经济系。在读大学的四年,他每年都要利用寒暑假到大别山区进行农村经济调研。临毕业时,他撰写了几十万字调研文章,后编著成《农村社会经济典型调查》一书,受到了农村政策研究部门的重视。21岁那年,他在《战略研究》杂志上发表《初探河南省农村能源发展战略及主要解决途径》论文,并被邀请参加“河南省首届青年经济科学工作者学术讨论会”,作为与会代表中惟一的学生代表,受到时任中共河南省委书记刘杰的亲切接见。当时许多人都把他误认为郑州大学经济系的专家学者。临毕业时,他成了“香饽饽”,河南省计经委找到学校点名要他。然而,偶然从一本杂志上读到的一组数字却改变了他的人生抉择:位于大别山区的商城县,农民人均纯收入在百元以下,约有5万余人患有各种类型的地方病,20万人生活在贫困之中……触目惊心的数字咬噬着他的心。他连夜提笔给信阳地区人事局和中共商城县委写信,要求毕业后去那里工作。当时《人民日报》、《河南日报》和《信阳日报》等众多媒体都对此事进行了报道。张新光几乎一夜间成了河南省的新闻人物。

在人们的复杂目光中,他悄然地来到位于大别山腹地的新县。开始的几年,他作为县委扶贫工作队的副队长,被派往深山区的贫困村驻点,与山民同吃同住同劳动。他先后任过副乡长、县经济体制改革办公室副主任(主持工作)和县委政策研究室主任等职。一次,他与县乡领导一起到山东调研农业社会化服务体系建设的经验,回来后,县里把山东的经验在全县作了推广。但几年过去了,这里的农业社会化服务体系建设不仅没有丝毫起色,而且在某些环节上还变得越来越薄弱。为什么那么好的经验在这儿就“水土不服”?他陷入了苦苦的思索之中……

28岁那年,他被派往新县较为贫困的沙窝镇担任党委书记。这一干就是十年。

缘何写出“50条”

在任乡镇党委书记的10年间,他把沙窝镇作为农村改革的实验基地,使一个曾穷得叮当响的山镇一跃而成为信阳市30强乡镇。他也因此积劳成疾,落下一身病:胆囊被拿掉,肝右叶切除三分之一。

也就是在这10年间,他对“三农”问题有了更多的实践与思考。1997年以来,农民增收缓慢,城乡收入差距拉大,农产品价格一直处于低迷状态;市场经济讲的就是资源的配置和流动,但现存的土地制度限制了流动;现有的农村税费筹集方式,造成了几千万乡镇干部资源的流失,许多人在为收1200亿元的农业税和“三提五统”而忙碌,如此等等。那么,造成“三农”问题最突出的原因何在?目前,农村政策环境不够宽松,体制性障碍很多,而且上面制定的一些农村政策很难也很少在基层得到落实。实行土地大包干之后,中国农村没有实质性的改革进展和相应的配套政策措施,多年来只停留在口号农业上。这几年上面制定的农村政策大多是单项性的,如农村费改税、农业产业化等。从客观上讲,农村的政治、经济和社会本身就是一个有机整体,抓农村改革要符合这个实际,人为割裂开来,搞单项突破改革很难成功。

张新光认为,造成“三农”问题突出的原因很多,但最终都可归结到农村土地制度、国民收入分配制度和社会管理体制问题上。解开“三农”难题的死结,不是靠单项改革,而应是坚持农村土地制度改革、国民收入分配制度改革和地方行政管理体制改革三位一体,整体推进,协调运作。

有了这些思考,张新光最近两年时间看了200多本涉及农村改革方面的书籍,查阅了大量的有关农村政策文件。在住院治病的几个月里,他与在新县另一个乡镇担任党委书记的妻子一起探讨研究,写出了3万多字的《进一步深化农村改革的50条建议》一文。脱稿后,他给有关研究制定农村政策机构的领导以及有关研究农村问题的专家学者,每人寄去一份,想听听领导和专家的意见。最先,中共信阳市委办公室在内部刊物《决策参考》对“50条”进行了摘编转发,分送给市委常务、市政府、市人大、市政协四大家领导参阅。2001年9月27日,中共河南省委副书记、常务副省长李成玉作出批示:“该同志在基层工作时间较长,并且善于积累与总结。请农业厅作为基层工作联系单位,经常性的获取一些信息与反映。”随后,北京传来讯息——“张新光同志,你通过纪要专递发来的五十条政策建议,理论上很有深度,看问题角度广、层次高,没有局限于农村基层一些具体的实际问题,而是站在全局把今后10年的农村改革问题都预计到了,中农办段应碧主任和中财办几位主任都看过了,段主任对你提出的政策建议评价很高,中央有关领导已经把你的研究报告批转党的十六大报告起草小组参考,并把它作为筹备2002年中央农村工作会议的参考资料。”不少农村问题专家也对他的“50条”提出了修改意见。但几个月过去了,他还在痴痴地等着什么……

这就是我接触到的一个乡镇党委书记和他的“50条”。简单、朴实,但真诚。

●决策镜鉴●

【编者按】:张新光同志撰写的《 进一步深化农村改革的50条建议》一文共 3万多字,本刊发表时作了提炼和删节,标题系编者所加。此文系作者长期从事农村经济研究和农村工作实践后得出的一家之言,仅供决策者和研究者参考。

附:“三位一体”的农村改革

■(河南)张新光

在中国已加入WTO以及社会主义市场经济体制进一步完善的大背景下,全面深化农村经济体制改革和政治体制改革显得尤为重要。进一步深化农村改革,必须坚持农地制度、分配制度和管理体制改革三位一体,综合配套,整体推进,协调运作。

改革开放以来,农村中出现的诸多问题,既是计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中必然产生的现象,又是农村改革过程中长期存在的自发性、无序性、单一性和缺乏系统性、整体性、规范性所造成的。因此,下一步深化农村改革,一定要克服过去那种单项突破寻求改革出路的片面性和短期行为,将“整体推进和重点突破相结合”作为建立和完善社会主义市场经济体制的基本思路,统筹考虑进一步深化农村改革的各项政策措施的综合配套完善,从整体上把握农村改革、发展、稳定三者之间的内在联系,做到协调运作,相互配套,相互促进,从而推动农村经济社会稳定、健康和协调发展。

农村土地制度改革

纵观中国历代改革,几乎每一次较大规模的变革土地制度、赋税制度和行政管理制度,基本上都是同步配套进行的,有其相互关联性和一般规律性。当今中国农村改革是一项浩繁的系统工程,但其基本内容并没有根本变化,仍然要遵循自然历史规律和现代市场经济发展的一般规律。在全国范围内普遍实行可耕地农民家庭所有制和农村非耕地(包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等)国家所有制,是今后农村土地制度创新的改革方向。

从理论上说,经济合理性是衡量农地所有权与使用权分离的主要依据。缺乏劳动效率和经济效益的农地两权分离是违背市场经济一般规律的。中国封建社会地主土地所有权与佃农使用权分离条件下形成的耕地租佃经营形式是低效率的,已经被历史所淘汰。现行的农地集体所有权与农户使用权分离条件下形成的家庭承包耕地经营形式,仍然是低效率的。它是传统小农经营方式的延续。

从实践上验证,我国实行农村土地集体所有制,是依据传统社会主义合作经济理论,依靠政治运动和国家超经济强制手段建立起来的,说到底,它是社会主义计划经济体制下的特殊产物。党的十一届三中全会以后,农村普遍推广实行家庭联产承包责任制,农地集体所有权长期虚置,造成土地产权关系模糊,限制了农地产权流动,与社会主义市场经济发展要求很不适应,必须进一步深化改革,重构农地市场产权关系。

确定农地所有权必须坚持法律上的所有权与经济上的所有权相统一的原则。中国农村现行的家庭承包经营农地制度,实际上一直存在着政治法律上规定的集体土地所有权与农户经济上拥有的所有权相分离的问题,集体土地所有权已经成为虚拟所有权,必须重新确立农村土地的真实所有权。

从《宪法》和法律上确认可耕地农民家庭所有制,是新时期农村社会主义市场经济发展的新起点。它可以在相当长时期内继续发挥土地作为农民生存条件和生活保障的社会稳定功能,保持农村改革的连续性,减少或避免社会动荡。它可以进一步明晰农村土地产权关系,引入市场机制,有利于耕地在农户之间自由流动,充分发挥市场在配置耕地资源中的基础性作用,提高农地利用水平和农业劳动生产率,加速农村分工分业,促进农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业发展。它可以更好地发挥土地作为增加社会财富母体的再生功能,通过农业生产过程中的分工协作、土地兼并、股份合作、中介服务,以及农业产业化经营等形式,培育出大量新的合作经济实体和合作经济组织,进一步巩固发展壮大农村集体经济,保持农村社会主义集体经济性质不会发生根本性变化。同时,它还可以通过国家有计划的组织农民成建制地集体迁移,在全国重点农产区建立现代化的大型商品粮基地和大宗农产品商业基地,确保国家粮食安全,确保大宗农产品市场有效供给,加强政府对农业的宏观调控。

农村分配制度改革

中国的农民负担问题,从根本上说是土地制度问题。在现有的农村大背景下,单纯通过费改税能减轻和规范一点农民负担,但并非减轻农民负担的治本之策。

从历史上看,中国历代政府在处理土地收益分配关系,调整国家赋税制度方面,始终是采用“加”和“减”的办法。一般情况下,每当政权初建,国泰民安的太平盛世,均以轻徭薄赋,安邦抚民为立国之本,实行“休养生息”政策;然后,随着封建统治阶级没落,上层社会腐败,土地兼并加剧,苛政重赋又成为一种历史的必然。这种历史的周期性在中国一直延续了几千年,始终没有跳出加减法的“怪圈”。

从现实上看,目前,中国农民在承担国家负担方面,来自工农业产品价格剪刀差的部分占 75.1%,通过储蓄净流出农村的资金损益率达11.7%,真正的农业税负担仅占13.2%。这就充分说明农民负担重的根源在于极不合理的工农业产品交换价格和十分不利于农业生产发展的旧的农村金融管理体制。农村费改税所能够解决是除此之外的来自乡村集体和社会上向农民摊派的不合理收费部分。据安徽省农村费改税试点表明,这部分收费减少的幅度为25%左右,与农民正常承担的国家负担和集体负担全额累计金额相比,可谓微乎其微。

从理论上说,农村费改税本身的4个变量,即计税土地面积、计税农作物产量、计税农产品价格、农业税税率等,在市场经济条件下,都是经常变动的,运用它综合计算应税农户纳税金额,不仅难以做到公平税负,而且也很难进行实际操作。尤其是在农业生产条件千差万别的山区更是行不通。况且,它作为单项突破的农村分配制度改革,如果不与国家财税制度、价格制度、农地制度、户籍制度,以及农村行政管理体制改革相配套,不仅不能从根本上解决农民负担问题,而且也很难从制度上理顺和规范农村新的分配关系。

从实践上验证,历史上被称为“黄册”的户籍制度和“鱼鳞册”的地籍制度,成为迄今为止最浩繁最真实的征收赋税依据。但这种依靠原始手工方法完成的户籍——地籍——赋税——三位一体的系统管理税制模式,本身耗时费力,再加上中间环节多,容易节外生技,管理和监督成本都较高。明朝开国皇帝朱元璋后来说“法贵简单,使人易晓”,这句话道理十分深刻。目前,对于中国大多数农村地区来说,农户——耕地——税费仍然是三位一体的,这三者之间任何环节上的变动都是相互联系的,缺一不可。因此,现行的户籍制度不改革,新的农地制度难以形成,农村费改税也无法推广实行。

但要逐步建立和完善农村新的分配制度,必须与农地制度改革相配套,与社会主义市场经济体制相适应。

因此,近期目标和相应采取的政策措施是,在进行农地制度创新和改革农村行政管理体制过程中,暂缓向农民征收农业税、农林特产税、屠宰税、耕地占用税、乡镇统筹和村级提留,免除农民义务工和劳动积累工,以及面向农民征收的各种不合理收费。乡镇在编工作人员和教师工资一律由中央和地方财政负担。村干部误工经济补贴和村级必不可少的办公经费,以及遭遇特大自然灾害需要征用民工等,一律实行村民代表大会表决制,采取一事一议的办法临时筹集,本着量力而行的原则办事。同时,继续维持适当比例的工农业产品价格“剪刀差”。按照国民待遇平等的原则,面向全国城乡消费者开征商品消费税,尽量弥补暂时全部免征农业税费后的财政资金缺口,保证国家财政收支预算正常运行。

中期目标和相应采取的政策措施是,建立与新的农地制度相适应的农税制度。坚持对农业征税从轻和公平合理的原则,设计税种单一,简便易行,适合市场经济条件下农业生产特点的农业税税种,开征农产品流通税和农地产权交易税。逐步缩小工农业产品价格“剪刀差”,制定比较合理的工农业产品价格体系,减少农民从农业生产中获得收益向工业和城市的流出数量。根据不同时期国家财力状况,实行国家对农业扶持政策,逐步增加对农业生产资金投入。建立农民社会保障制度,开始进行试点,逐步在全国范围内推广实行。

长期目标和相应采取的政策措施是,建立和完善符合社会主义市场经济发展要求的全新农村分配制度,实行以农民劳动收益为主和按生产要素分配相结合的分配制度。进一步理顺工农业产品价格比例关系,建立合理的工农业产品价格体系,实行工农业产品等价交换的价格制度。国家对农业实施保护措施,实行农产品价格保护和价格补贴、财政支持和补贴、信贷扶持以及农产品贸易保护等政策,促进农业生产发展,维护国家粮食安全。建立健全全国范围内的农民社会保障制度,实行公平的城乡居民国民待遇政策。

农村社会管理体制改革

改革开放以来,农村经济体制改革率先起步,不断深化,有力地促进了农业生产发展,促进了农村经济繁荣。但是,农村政治体制改革行动迟缓,基本上没有取得实质性进展,严重制约着新的农地制度建立和新的分配制度形成。这就必然要求改革与之不相适应的旧的农村管理体制。不在这方面取得重大突破,新一轮农村改革将难以深化,社会主义市场经济体制也难以建立和进一步完善,就会严重影响农村经济发展和社会进步。

因此,必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村管理新体制。

首先,推进乡镇机构改革,转变政府职能,精简机构,裁减冗员,转换乡镇“七所八站”旧的管理体制和运行机制,建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政管理体制。

其次,调整合并乡镇,科学规划中心建设镇,取消村、组两级行政建制。村民组不单独拥有集体土地所有权,原属于村民组集体所有的资金、资产、债权、债务等归原村民组现有人口占有、使用、继承、处置。要按照发展社会主义市场经济的客观要求,逐步打破村际间的地域界限和户籍管理上的制度限制,实行以农村人口现居住地或以具有一定规模人口群的农业经营实体和各种中介组织为单位,建立新型的社区性经济合作组织和村民自治组织,靠利益机制引导,发展壮大新的集体经济,增强村民自治组织内部的亲和力。

第三,加强农村基层民主法制建设,进一步完善村民自治组织管理制度。要正确处理村民委员会与村党支部和乡镇党、政、群组织和各种中介服务组织、企业组织,以及其他各类组织之间的关系,加强对村民的自我管理,自我教育,自我服务。村民自治组织机构、自治章程、村规民约以及村级财务政务公开制度等,作为实行村民自治的重要制度体系,必须依法进一步完善,规范管理。

第四,调整合并农村中小学布局结构,优化配置教师资源,节约使用有限的教育经费。要按照教育发展和管理的一般原则,并结合我国农村人口居住特点,彻底打破县(市)、乡(镇)、村行政区划界限,调整合并农村中小学布局结构,实行规模办学与边远山区办教学点授课相结合的基础教育管理模式。农村中小学合并后,师资力量由县教育主管部门统一调配,办学经费和教师工资由县财政统一管理,纳入县级财政年度预算中。不再保留的学校资产原属乡(镇)或村集体所有的,由县国有资产管理部门评估拍卖,回收资金缴入县级财政金库,专项用于改善农村中小学教学设施建设。保留下来的农村中小学资产统一由县国有资产管理部门管理。

第五,改革户籍管理制度,逐渐消除城乡分割的户籍壁垒。全国统一的户籍制度已经完成了它的历史使命,现在已成为限制城乡政治、经济、社会发展进步的制度性障碍,必须尽快进行整体性的改革。根据城市发展的一般规律,借鉴国际上特大城市管理的先进经验,制定中国特大城市人口总量规模控制和与城市人口结构调整相结合的新的城市户籍管理措施是必要的,也是可行的。但对全国的城乡居民来说,必须按照国民待遇平等和自由流动的原则,实行按居住地管理的新的户籍制度,全部放开省会城市(特大城市除外)、地(市)城市、县城、小城镇等城镇户籍管制。● 责编/张道刚

来源:《决策咨询》2001年第11期