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国外农村法制建设的经验及其对我国的启示

时间: 2017-07-11 09:53:57来源: 作者: 阅读:

胡晓玲  李勇军

        伴随工业化进程的加速和经济增长模式的转变,我国经济保持了持续、快速、健康发展的势头,社会财富不断增加,人民的生活水平也在不断稳步上升。然而,经济发展与社会繁荣的背后,农业、农村、农民的发展却明显滞后:城乡居民收入增长差距不断加大。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”,“三农”问题逐渐引起党和政府的高度重视。中央提出建设社会主义新农村战略,做出“工业反哺农业、城市支持农村”的重大决定并采取了一系列政策措施以推动农村现代化进程,各地政府也纷纷出台政策以加速这一进程。建设社会主义新农村的热潮在神州大地掀起,“三农”问题得到前所未有的重视。然而,政策具有多变性,易随经济形势的变迁而变化,这种变化易导致政策难以真正落实而无法彰显其效果,甚至无法巩固已有的改革成果。法律必须是稳定的,补政策多变之策在于施行法治,在推进社会主义新农村建设的进程中,应从系统地建立健全农村法制建设的层面来巩固农村改革和发展的成果、确立发展的有效路径并使之制度化。而这恰与我国宪法所倡导的“依法治国,建立社会主义法治国家”相印证。

  然而,我国确立“依法治国”方略的时间还不长,从“有法可依”的角度来分析农村法制发展的现状,虽然已有一些基本的法律制度,但总体上还处于起步阶段。这显然不利于农民经济与社会地位的逐步提高、农业的可持续发展及农村的繁荣与稳定,也不利于已处于全球化背景下的中国传统农业向现代农业转变并参与全球竞争。农业现代化和农村法制建设不可能一蹴而就,“他山之石,可以攻玉”,在农村通往繁荣与法治之路的进程中需要我们总结经验、吸取教训,借鉴国外尤其是发达国家工业化进程中农村法制建设的有益经验,以稳健推进新农村建设的发展。

  一、国外农村法制建设的总体状况分析

  “罗马不是一日建成的”,很多国家和地区的农村法律制度是在经济与社会发展的进程中逐渐形成与发展起来的,是在系统的法治环境中逐渐趋于完善的。各国根据本国农业发展状况在制度的构建上各具特色,并随着经济状况的变迁在不同发展时期有所调整。

  (一)农村法制是随工业化进程的加速而出现,并逐步完善而成为一个体系

  农业是国民经济的基础,不论什么类型的国家,若缺乏农业的基础支撑,其国民经济的发展是不可能持续快速发展的,至少是畸形的。由于农业易受自然灾害和市场风险威胁,各国政府都特别重视农业的发展和农村法制的建设。从其发展的轨迹和目前的格局,我们不难发现其总体的脉络:

  1.农村法制是随工业化进程的加速而出现,并随经济环境的变化而不断调整

  立法推动农业发展进程,并在不同时期体现国家对农业经济的适度干预。这种干预具有较强的灵活性和变动性:有的行业或有的时期体现为国家政策调控居于主导;有的时候强调以市场化为导向。当然,这种干预随整个经济环境和农业的发展变化而强弱不一,并受全球经济一体化和贸易自由化政策的影响。如基于对1929-1933年农业危机的反思、农业在国民经济中的地位以及农业自身特点的认识,美国国会通过了《农业调整法》,实施系统的农业干预政策,强调有计划地调节生产以保证市场平衡。决策者们在强化生产控制和价格支持手段的同时还相继颁布了一些农业立法对其进行补充或强化。然而,这种政策不利于竞争和农业的市场化,因此上世纪90年代相继颁布了两项重要农业改革法令,即《1990年农业法》与《1996年农业法》,逐步取消政府对农业的干预措施:从积极干预市场政策转向以市场机制为基础、专门针对市场失效问题的调节政策,使农业生产向市场化、自由化方向发展。然而,受亚洲金融风暴的影响,农产品价格下跌,许多农场破产,农场主被迫改行。于是,2002年布什总统签署了《农业安全及农村投资法》,大幅度提高农业补贴,强调在未来10年里,将联邦政府补贴提高67%,总计达1900亿美元。美国农业立法的历史,展示了美国政府发展农业的战略意图:一是将农业作为弱势产业给予特殊照顾;二是确保人民都能够吃上健康、营养、安全的食品;三是通过农产品出口制约国家战略对手;四是促进农业可持续发展。在印度,为防止农产品价格上涨过快而给城镇居民生活造成影响,政府对化肥、农药、农业用电等现代农业投入物给予补贴,但因补贴给财政造成了巨大压力,为此政府打算逐渐减少乃至最终取消各种农业投入物的补贴,并同时逐渐提高化肥、农药等的收费标准。在欧盟,其共同农业政策遭到纳税人的反对,因此欧盟从1995年开始对其共同农业政策进行了改革和调整,并于1999年推出《2000年农业改革方案》,明确逐步减少对农产品的补贴。日本在乌拉圭回合谈判后也对农业保护政策进行了调整。

  当然,需要注意的是虽然各国的相关制度适应各时期发展和环境的需要而不断变动,但在对农业支持和保护的力度上并没有削弱,而是有所加强,且这种变动与一国国内政治力量的对比和态度有很大的关系。

  2.农村法制体系已经逐渐形成,成为构筑农村经济与社会发展的支柱

  目前,各国在农村立法上形成了以农业基本法为核心,以农业各领域和涉农各环节为主体,具体涵括农民的组织,思想教育,农业的生产诸环节,农村社会保障等。

  第一,各国纷纷制定农业基本法,明确国家的农业大政方针和发展方向。一方面,基于法律的稳定性与程序性可有效防止政出多门、朝令夕改等现象发生,还可杜绝一些部门和个人曲解政策,各国政府尤其重视农村法制在农业发展中的作用,使农业和农村稳定发展。另一方面,由于农业涉及的领域和范围较广,各国大多制定有农业基本法,通过严格立法来干预农业并适时进行调整,以从整体上加强对农业的引导、保护乃至扶植。如美国20世纪30年代就制定了《农业调整法》且几乎每隔四五年就要对其进行修订以适应不断变化的农业形势。当然,无论如何修改,其基本方针始终是立足于农业的稳定发展和“保证安全、充分、营养、便利的粮食供应”。法国于1960年制定《农业指导法》,其主导思想是“改善农产品的国内国际市场销售价格”,“向农民提供足够的保护来对付不正当竞争”,而1999年修订的《农业指导法》确定了农业和农村经济发展的新目标,提出要建设一个兼顾经济、环保和社会效益、可持续发展的“多功能”农业。日本1961年《农业基本法》第1条规定,“国家的农业政策目标是:鉴于农业及务农人员在产业、经济社会等方面应完成的重要使命,要适应国民经济的发展及社会生活的提高,克服不利于农业在自然、经济、社会方面的限制,提高农业生产率以消灭同其他产业之间在劳动生产率上的差别以及增加务农人员的收入,使其生活达到其他产业人员水平,以谋求发展农业和提高务农人员的地位”,由此,日本进入了“基本法农政时期”。德国《农业法》第1条也规定,“农业人口的福利状况应与他们同等的其他职业人员的状况相适应”。这些规定反映了各国特别强调以农业基本法的方式从总体上确立以增加农民收入使农业与国民经济其他产业协调发展为目标。

  第二,为达到农业基本法所确立的目标并细化其相关规定,各国颁布了大量的单行法律法规来实现农业各部门和各环节的发展,实施水土保护和环境生态保护政策以实现农业的可持续发展。如美国、欧盟、日本都通过立法确定了对主要农产品的保护价制度,同时在资金信贷保险等方面进行扶持。日本已制定的有关土地方面的法律多达500多个,主要有《农业基本法》、《国土综合开发法》、《农地法》、《农地改良法》、《农业团体法》等。此外,美国政府还通过《农作物保险法》、《灾害救济法》等确立政府对农业保险和灾害救济的支持制度,以减小农业的经营风险。

  (二)农村法制立足可持续发展,引导发展生态农业和循环经济,协调相关产业的发展

  农业生产是经济再生产与自然再生产过程的交织,这就决定了人们在农业生产过程中须注意保持生物以及生物与非生物之间物质和能量交换的平衡。为此,各国政府在立足本国农业发展的基础上相继颁布和调整农业法:一方面根据发展需要适时减少政府的开支,增加农民的收入;另一方面推行保护农业生态环境的政策,将农业纳入到整个社会发展生态,以实现农业的可持续发展。

  1.通过强制性立法来严格对农业污染和对生态污染的处罚与治理

  一方面通过完善相关环境法律,强化对环境污染的处罚,加强对生态环境的综合治理。如美国通过确立低投入可持续发展模式,强调农业资源的再利用,把农药、化肥、石油的投放量控制在合适的水准,维护生态系统的自然繁殖。法律规定所有农药都必须在联邦农业部登记,在使用的州注册,然后发放农药使用证,使用者必须经过培训合格方可领证。州农业厅每年对农药使用情况进行检查,对投诉违法的案件加以处理。对生产、使用农药、化肥造成环境污染者征收农药税和化学肥料税。州农业厅对农产品农药残留分析给予资金支持,逐年增加检测项目和分析样本,把农药投入对农业生态环境的影响降到最低限度。此外,通过《净水法》严格限制填水造田用于种植农作物,并由环保局负责监督。在德国,就施肥方法颁布了“施肥令”,规定化学肥料和农家肥的正确使用方法,农家必须遵守,违反者受惩罚。在法国,政府强调不论是城镇还是乡村,工业废物或生活污水都必须经过净化处理达标后方能排放。英国《控制公害法》将污染物流入水中视为犯罪,实行严厉的“污染者负担”制。欧共体在德国和英国的基础上于1992年6月颁发《生态农业及相应农产品生产的规定》,提高了环保的基准水平,扩大了“污染者负担”原则的适用范围,并且明确规定产品如何生产、哪些物质允许使用或禁止使用,甚至强调所采用的附加料都要在产品中标明其比例,而只有95%以上的附加料是来自生态的才可作为纯生态产品出售。在日本,其《环境保护法》严格规范畜牧业经营,要求农户必须具备家畜粪便的处理设施,处理费用由畜产农户个人负担,具有相当规模粪便处理设施的养畜大户,可以优先以较高价格售出堆肥制品。

  2.立法指引资源的流向,利用法律调控实现农业发展的生态化与可持续发展

  各国采取了包括财政、税收、补贴等诸多举措来引导发展生态农业以实现环境的可持续发展:

  第一,加强对农业生产各环节的直接补贴。如美国政府逐步实行“绿色补贴”,将保护农民收入与改善环境质量目标挂钩,把大量农业补贴转变成农业污染补贴,实施了包括环境质量鼓励计划、草原储备计划、湿地储备计划、野生动物栖息地鼓励计划、资源保护和发展计划等,其中仅“环境质量鼓励计划”的补贴就达90亿美元。而在1985年,依据土壤保护计划对占全美耕地24%的“易发生水土流失土地”实行10-15年休耕,休耕还林、还草的农户可从政府拿到补助金,其金额比从事耕作的收益还要多。欧洲国家对生态农业的认知较早,政策措施也较为完备。20世纪60年代德国、法国、瑞士的一些农场就已转向生态耕作。为控制生产和保护环境,欧共体1988年实行20%的农地不耕作,对恢复自然植被的农户损失进行直接补偿,农户有义务按一定比例将低产农地转为生态用地,用于野生生物栖息地,保护生物多样性。德国与英国在20世纪90年代初构建了“适当的农业活动准则”,严格控制不宜施肥时期的施肥量,河流附近的畜产农户必须有家畜粪尿的处理设施,农户严格遵守准则发生的损失由政府财政给予补贴。1993年以后欧共体各成员国都出台了资助生态农业的政策法规,分别斥资在各国范围内统一实施,如法国1992年用于农业环境的资金为800万欧元,1993年上升到1.5亿欧元,增长近20倍,而到2001年已高达3.7亿欧元。欧盟各国所有的资助项目都规定,农民必须按照生态农业标准耕种5年才能得到资助,否则必须退还所领款项。日本目前尚未形成全国性的由政府负担的农业环保政策体系,但有部分地区已实施由当地政府负担的农业环保政策。此外,日本政府正在探索农业环保支付水准与化肥、农药投入量的相关关系。

  第二,加强对农业生产各环节和各领域的间接支持。农业是整个社会生产中的一个子系统,但是其所涉及的环节和领域决不仅限于农业生产本身,因此各国对围绕农业生产和农民生活的各环节和领域给予政策性倾斜。如美国政府通过“赠地学院”的建立,为农业发展提供智力支持;在农村电气化、水利和废水处理系统、农村社区进步等方面为农场主提供金融支持;通过补贴、信贷以及非价格促销等手段支持出口等。

  尽管生态农业企业因不使用或基本不使用化肥、农药,农产品而产量有所下降,但生态产品的价格远高于传统农产品,加之得到政府的各种生态补助,故企业总利润及人均收入均普遍高于传统农业企业。同时,由于采用休耕、轮作、施用有机肥的种植方式,提高了土壤肥力,故生态农业的产量有望赶上和超过传统农业。

  当然,目前建立生态农业以实现农业的可持续发展主要是依靠立法和执法来推动,而随着人们环保意识的增强和对自然生态的追求及对绿色食品的偏爱,现代农业的发展方向和竞争力将建立在自然与和谐的基础上,这就使得在该方面起步较早的国家在国际竞争上有非常明显的优势,如法国就是典型。[yao_page]

  (三)国家在农业发展中的影响力不断变动,但作用极为重要

  社会发展到今天,哪怕是最自由的市场经济国家,也不再将国家的职能仅仅定位于“夜警”或“守夜人”的角色,而是通过各种手段积极参与对整个经济的运作过程。尽管农业产值在各国国民经济中的比例都不高,但各国政府都给予特别的关注:

  1.国家通过立法和行政手段干预农业和农村发展,以确立合理的发展路径

  第一,从各国农村法制建设的进程来看,通常在农业发展的初期、成长期及不稳定时期国家起主导作用,而在发展成熟期国家基本上只是从宏观上起引导或指导作用而很少直接介入。如1929-1933年全球性经济危机到来时,美国罗斯福政府实行“新政”,对农业发展进行积极干预,但到后来干预的强度不断减弱。韩国“新村运动”过程中,初期在朴正熙总统的倡导下政府积极参与,到中后期政府的力量明显减弱,主角已明显转移到农民自身。当然,很多国家对农业的干预和对农民的关照一般不采取强制手段,而更多的是通过财政、税收杠杆或其他方式进行引导,最后决定都由农户自行做出。

  第二,为适应农业与农村发展而适时调整农村法律制度。一方面通过制定相关法律法规、颁布相关政策等保护农业,另一方面通过采取财政补贴、税收优惠等方式对农业发展进行扶持,而因农业易受自然因素和市场风险的影响致使农业政策多变,但各时期政策的调整都反映了各国对农业的关注。如美国政府对农业基本法的频繁调整、对补贴政策向环保和环境方面的调整,都反映了国家适应纳税人要求对农民进行有效的调控。

  2.成立强有力的调控部门,建立有效的信息支持和监控系统,实现农业发展的不断提升

  为了贯彻政府扶持农业的法律和信息的有效沟通,各国积极采取措施加以应对。美国由农业部专司该职,一方面法律赋予其负责所有农业事务的管理,从生产计划到实施各项补贴,从生产到科研、教育,从生产到销售、食品卫生以及妇女儿童营养品的发放,在生产计划的落实方面,除了通过签订合同、发放贷款等经济措施外,还有权进行必要的检查,而且农业部参与农业有关的各种谈判,如美国驻华使馆农业处就参与了中美所有农业问题包括WTO问题的谈判。另一方面对农业部给以充足的人员配备和财政预算,如农业部雇员遍布全国每个县并多达10万之众,甚至农业部海外农业局还在各国的使领馆派有农业代表或设有农业处,其经费仅次于国防部、健康服务部、财政部和社保局,居第五位,仅在1995年就为680亿美元,远高于农业GDP仅占全国GDP不足2%的情况。韩国的“新村运动”在由政府主导到民间主导加政府支持再到完全由民间主导的过程中,加强了“新村运动”立法,对“新村运动”的性质、组织关系和资金来源等作了详细规定,还成立了全国性的领导机构——“新村运动本部”,并在各直辖市和道(相当于省)成立“新村运动指导部”,在各市和郡成立救持会,健全了“新村运动”指导网络。在英国,设立农村经济适用房委员会为农村居民提供帮助,而农村社区委员会在解决农村弱势群体的实际问题、向政府提出有关政策的制定和执行方面发挥了较大的作用。

  (四)积极鼓励农民尤其是青年农民投身农业生产,提高农民的组织性

  随着工业化进程的加速和资本与劳动力的自由流动,农业受到越来越多的冲击,最为明显的是农村劳动力尤其是青年农民向城镇流动。各国纷纷采取措施,以消除农业发展面临的人才困境。

  1.积极鼓励青年人从事农业生产,以保持农业的可持续发展

  对此,各国政府给予高度的重视,在承认公民有迁徙自由的前提下积极引导并鼓励青年农民在农业发展中的主导作用。欧盟在对农业生产进行补贴的基础上,通过增加对青年人进入农业的投资补贴,以鼓励青年人进入农业和从事农业生产,如在德国,不仅给以青年农民发放高额的投资补贴,同时为了加强土地集中,鼓励部分农民放弃农业或让出土地,如老年农民出售或长期出租土地而有利于改善农业结构者,可领取高于一般农民养老金的土地转让养老金,长期出租土地可获得一次性的租金。在法国,政府为鼓励青年农民留在农村务农:一方面通过向停止务农的老年农民发放终生年金,鼓励老年农民退出农业生产;另一方面给青年农民发放贴息贷款,并对青年农民的安置和培训给予资助,甚至在农产品补贴的基础上,规定对山区的补贴率高于平原地区的补贴率,尤其是政府对刚刚独立的年轻农民采取更为优惠的政策,这使得山区年轻农民的比例高于全国平均水平。

  2.提高农民的组织性,以增强其抵御风险的能力

  农业生产随着全球化的到来,其所面临的竞争早已突破国界,但由于农业自身的特点和各国优势不同及维护本国农业的地位,各国非常重视通过加强农民的组织性以增强其抵御市场风险和自然灾害的能力。一方面允许农民成立合作经济组织发展生产,提高其市场竞争力;另一方面允许农民组织农会等维权组织乃至政党,以通过各种途径将农民的欲求在国家治理中得以体现。表现比较明显的是经济组织比较普遍而且影响较大,同时随着农民经济地位和社会地位的提高,其政治诉求和影响力也会不断涌现和提高。如韩国的“新村运动”后来成立了开发委员会主导“新村运动”,吸收全体农民为会员,并成立了青年部、妇女部、乡保部、监察会和村庄基金等,提高了农民的组织性,有利于充分发挥他们的潜能。随着农业发展的不断深入和农民地位的不断提高,农民和有组织的农民团体组建成为各国农业发展的主导力量。

  二、国外农村法制建设的具体构建分析

  (一)农村组织建设和组织保障方面

  改革的过程是在经济与社会发展的基础上不断进行利益调整的过程,在这一进程中,各阶级和阶层的影响力起决定作用。同时,随着全球经济一体化进程的加快,农业的全球竞争也越来越激烈,基于提高谈判筹码以维护自身利益,农民急需加强自身的组织性。正因为如此,西方发达资本主义国家的农民通过各种方式组织起自己的团体来参与这一体现利益博弈的调整过程,而西方三权分立思想中权力的分立与制衡事实上也为其提供了法理基础。农村地方自治,农协、农会乃至农民的政党等农民组织形式,将他们联合起来组成全国联合会,便于对政府政策的制定施加影响,更好的实现农业产业的国际竞争,提升农民在社会中的政治地位和社会政治影响力,提升他们的竞争力。如很多国家,为保护农民的利益,制定了有关农民组织法。正是因为有了组织保障,农业生产者的利益很容易得到政府的重视和保护。如在阿根廷,农业之所以能获得较大的发展与该国从19世纪中期到20世纪30年代间基本上由大农场主或者代表农场主利益的律师担任总统,政治生活由农业利益集团主导有很大的关系。

  (二)思想教育及文化建设方面

  工业文明的进步推动农业产业的调整,为使得农民适应现代农业发展的需要,各国政府通过相关法律法规加强对农民的知识、技巧等方面的培训,引导他们适应现代农业发展要求,使农业获得持续发展的动力。

  1.明确思想教育的重要性,通过基本法强调国家在思想和教育方面的责任,通过知识武装和科技进步提升现代农业现代各国大都明确将教育摆在一个国家社会发展的首要地位,并通过宪法或其他法律明确国家的责任,甚至为国民提供免费的教育和培训。如《日本宪法》第26条规定:“一切国民,按照法律规定,都享有按能力同等受教育的权利。一切国民,按照法律规定,都负有使受其保护的子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育”。《意大利宪法》第34条规定:“学校向一切人开门。凡年满8岁者之初级教育,为义务和免费教育……。共和国为了实现此项权利而规定有奖学金、家庭补助金和按有奖比赛而给予其他种资助(如奖金)”。

  在美国,早在20世纪60年代就已将实现农业现代化战略明确放在以知识替代资源、通过农业科学化来提高土地生产率上,而1986年的《美国农业年鉴》更加明确:“美国农业通过以知识替代资源在世界上取得了突出的地位。这些隐含在更具生产性的生物、化学和机械技术以及农作物经营管理技巧中的知识使美国拥有了一个具有世界水平的农业”。

  2.设立农业性质的学校、培训和咨询机构,培养现代农业发展所需人才

  现代农业需要依靠科技进步来提高其效率,这就要求农民必须受过良好的农业教育。然而,转型时期的农业科技水平都比较低,农民很少受到正规教育,掌握实用农业技术的专业人才严重缺乏。为此,各国政府纷纷颁布相关法令或规定,建立农业院校,培养农业科技人才。如美国于1862年通过了《莫雷尔法案》,由联邦政府无偿向各州赠拨一定数额的土地,各州须以此土地出售所得资金为资本.开办以讲授农业和机械制造工艺知识为主的专门学院。该法案及相关法令的颁布实施,培养了一大批高素质专业技术人才,提高了农民的科学文化素质。在《莫雷尔法案》及随后相关法令的推动下,依靠联邦政府资助成立的“农业及机械学院已成为研究当地庄稼和改良当地牲口的中心,从那儿衍生出许多农业实验站”,为美国农业生产提供强有力的智力支持和技术保障。在德国有10所农、林、牧、渔的专业高等院校,培养专业人才,政府还组织农业咨询,为农民提供专门的职业培训,帮助农民获得专业知识,从而实现科学种地。在印度,上世纪60年代把农业研究院改为一个独立的机构,由它负责全国的农业科研工作,目前印度有40多个农业研究所、23所农业大学、1所农业研究管理学院、4所高等林学院。这些农业科研院所,对农业科学研究、教育、优良品种与农业技术推广以及农业科技人才的培养,起到了重要的作用。丹麦有着世界上效率最高的农牧业,国家设有专门的农牧业学院,好几个农牧业和生物技术研究机构及为数众多的农牧业技术学校,这使得丹麦的农牧业和生物科学闻名世界。而为了消除城市与农村之间的“信息鸿沟”,韩国已投入超过5000亿韩元向农民提供免费信息化教育,以便将相关技术推广到农村去。目前已有95%的农村家庭用上了宽带网,并计划到2007年使所有的农村都用上宽带网,到2008年将向所有愿意参加学习的农民提供免费信息化教育和培训,从而真正提升他们与外界沟通的能力,提高他们的生活质量。

  3.引导农民接受现代教育和发展理念,丰富农民的生活,提升农业竞争力

  现代农业需要有现代的农业管理思想和农业技术,为了提高农民的知识和经营管理能力,各国都强调提高农民素质,强制或引导农民不断提升自己的能力。如丹麦政府规定农场业者最少要取得相应农业技术学校(相当我国的中专)的毕业文凭,俗称“绿色证书”,才能从业。没有“绿色证书”就不能得到政府贴息分期返还的农业货款,更新设备所需资金也没有着落,甚至不能加入合作社。在德国,规定要想成为一名合格的农民,首先必须是接受过9年义务教育,达到初中毕业的知识水平。同时强调农业从业人员必须接受正规、系统的职业培训,在职业专科学校里学习一年的基础理论知识,接着到农场及农业职业学校接受3年左右的职业培训,经过考试合格准予毕业后,才能取得当农民的资格。因此,经过系统培训后上岗的德国农民实际上已成为知识型的农业工人。而在荷兰,先上大学后当农民已经成为普遍现象。难怪一些学者惊叹“在国外当农民也不是一件容易的事情”。

  正因为如此,很多国家的农业从业人员本身就是农业方面的专家,他们具有较高的农业科技知识和管理经验,善于用现代科技来组织农业生产的全过程;同时,因为鼓励农民采用先进技术,发达国家的农业实现了高度的机械化和科学种田,农业劳动生产率不断提高。如农业自然资源条件并不优越的以色列,10万农业劳动者依靠科技生产的农产品不但满足了本国需要,1997年农业出口还占其出口总额8%;印度借助绿色革命的发展,农业的生产技术不断提高,传统农业逐渐向现代农业转变;在德国,农业人口虽只占全国人口的极少数,但有数字表明,1950年1个德国农民只能养活10人,1994年可以养活95人,而现在可以养活130人。知识农业的发展使这些国家的经济受益匪浅。

  4.积极宣扬农业生产光荣,弘扬传统美德以充分发挥农民参与发展与建设的积极性和自豪感

  每一个群体都有自己独有的文化底蕴和价值内涵,而这种理念隐含在劳动者的行动中并对其心态具有很大促进作用。农业领域也不例外。这种独有的文化不仅让农民真正认识“劳动光荣”,而且让他们感到受尊重和自信并进而对生活充满热情。如在阿根廷,“以农为荣”的精神贯穿社会的各环节,而该国农牧业展览会一句不变的口号“种地就是报效祖国”恰是这种精神的缩影。而在韩国,“新村运动”开展了“和谐与爱护邻里运动”、“帮助恢复经济运动”、“全国公园化运动”、“讲道德守纪律运动”、“爱护环境运动”等各种活动,借此塑造了“勤勉”、“自助”、“协作”的“新村运动”基本精神。正如一些人所指出的,“新村运动”不是要改变社会结构,而是通过挖掘民众中潜在的“美”和“善”,弘扬民族的传统美德,弥补政府工作的疏漏和社会发展的盲区,疏解民众的不良情绪,以促进社会和谐,甚至推动了“汉城奇迹”的创造。[yao_page]

  (三)农业经济发展方面

  1.积极保护农村土地

  “土地是财富之母”,由于土地资源的稀缺,各国政府都非常重视保护农村土地,并积极采取各种措施加以应对:

  第一,普遍保护土地,加大对水土保持、沙漠化等方面的治理,防止环境破坏和自然原因对土地的破坏。土地资源易受自然因素和人为因素的影响,而自然因素很大程度上与人类对自然的过度开发有关,因此各国通过各种规定和政策加大对土地的保护,防止人类的过度开发乃至掠夺。如美国从上世纪30年代开始实行土地轮作制度,从60年代开始实施土壤保护计划等;澳大利亚对自然资源的开发强调保护地上植被,防止土地流失。同时加强对土地环境的综合治理,防止土地污染和荒漠化等。

  第二,大多数国家在宪法或法律中严格土地的征收或征用。随着经济的发展和城市规模的扩大,土地的市场化运作不可避免,但这并不意味着土地的征收或征用没有节制。为防止农用地减少过快,大多数国家在允许土地征收或征用同时进行严格的限制:一方面强调必须在法律允许且基于“公共利益”或“公共用途”时才可依据相关程序进行征收或征用,另一方面强调应当对致原土地权利人的损失给予相应的补偿。

  在明确征收或征用的目的上,立足于通过宪法对私权的态度来涵括对土地的保护。如《美国宪法修正案》第5条规定:“凡私有财产,非有相当赔偿,不得占为共有”,而这一规定所涵括的实质为许多州的宪法所采纳。《法国人权宣言》第17条明确宣布“财产权神圣不可侵犯,除非是合法认定的公共需要所显然必须,并以公平而预先赔偿为条件,任何人的财产权都不得被剥夺”。《菲律宾共和国宪法》第三章“人民权利”之第9条规定:“不支付合理的赔偿,不得征用私人财产作公共用途”。而《德意志联邦共和国基本法》第14条之三规定:“只有为社会福利才能允许征用。只能由法律或依法实行征用,法律应规定赔偿的性质和程度。这种赔偿取决于建立公共利益和有关人的利益之间的公正平衡。……”。《日本宪法》第29条规定:“私有财产在正当补偿下得收为公用”。而根据《制定一部欧洲宪法的条约》第Ⅱ-77 条规定“……,任何人的财产非因公共利益或者法定情形和条件不得被剥夺,并应对于它们的损失及时给与合理补偿。财产的使用可基于普遍利益的需要而由法律调节”。而对“公共利益”的强调正是对征收权的制约。

  各国在明确征收与补偿不可分的基础上,强调给予合理或适当的补偿,并明确补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等,以维护农民的利益。如根据美国财产法,“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格,甚至还应补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失。“个人有权获得相对于被征收财产而言完全和严格等同的补偿,使之在金钱上处于和财产没有被征收时同样的地位”,正因为如此,土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上,依据土地的最高和最佳用途,按当时的市场价格补偿,具体包括被征用部分的补偿、有害或不良影响补偿、干扰损失补偿、重新安置的困难补偿等。德国的土地征用补偿包括土地或其他标的物损失、营业损失、征用标的物上的一切附带损失等。依据日本《土地征用法》的规定,日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的,在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费,具体包括征用损失补偿、少数残存者的补偿、离职者的补偿、事业损失补偿等。韩国土地征用补偿主要包括地价补偿、残余地补偿、迁移费用补偿、其他损失补偿等。

  2.农业基础设施建设方面

  农村基础设施联系着农村和其它地方的商品交易和信息沟通,一个健全的农村经济体系依赖于为市场通畅和人员流动进行的基础建设。当农村经济越来越依赖这一系统时,各国针对农业投入不足和农业基础设施相对薄弱的状况,并结合本国的地理和气候等具体情况,积极采取有效措施加快这一建设进程。

  第一,各国均通过明确农业基础设施的范围,以便确立扶植的对象。通常来说,农业基础设施包括有农村运输系统、电力、通信网络、农业水利、供水和卫生水设施等等,但各国的具体范围不一。如在日本,仅在土地改良方面就包括有排水灌溉、土地平整、圃场区划扩大、农道建设、土地开垦等基本建设。法国政府用于农业的基础设施投资主要包括水利工程和土地改良、道路建设、自来水、农村用电、地区的大型整顿。美国的重点主要包括两块:一是对西部地区的农业进行开发,改善农业灌溉设施;二是致力于以信息为基础的通讯网络和运输为基础的交通网络。事实上,联邦增加的大多数资金集中在这些基础建设项目上。而随着美国现代社会的发展,农村也呈现出显著的变化,呈现出信息化和非农化的发展趋势。为此,政府在继续巩固传统的通讯、电力、污水及废物处理系统、交通网络等基础设施建设的同时,加大了对全球定位系统、宽带网络、光纤及无线通讯等信息化发展的支持力度。在印度,主要是加强农村公路、电网、农业水利等基础设施建设,以增强农业抵御自然灾害的能力,促进农村和城市的交流。在以色列,政府从1954年开始着手进行沙漠的改造和开发工作,成立了沙漠研究所,主要任务是研制节水灌溉技术和设备,兴建水利设施。在德国,政府在上世纪50年代到70年代投入大量资金修筑道路、桥梁和排水系统等基础设施,同时结合土地管理,对农户进行了重新安置,建立新的现代农村住地,改进公路和街道,建设公用事业配套设施,农户搬迁费60%由政府负担,甚至在《德意志联邦共和国基本法》第89条之三还规定:“在管理、发展和新建水道时,应协同各州保障土壤耕作和水利的需要”。

  第二,国家积极投资农业基础设施,以确保农业稳健发展。为解决农业发展中面临的“瓶颈”问题,各国政府通过各种方式加强对农业和农业基础设施的建设投入。如美国政府在水资源开发和利用建设方面,主要通过安排基金来实施,在1902年美国国会通过的《开垦法》授权成立专门基金,用于建设水库、水坝及灌溉需要的水渠系统;在农村地区的开发建设方面,从上世纪30年代起就开始支持农村电气化的发展,1989年政府投资1.2亿美元及直接贷款,用于农村的电力发展和电话事业。此外,还在农村社区公共事业发展、农村基础工业以及贫困地区的开发补贴等农村社区发展项目上提供支持。日本是通过制定《农业投入法》,在中央财政预算中设立“农业现代化资金”项目,强化财政对农业的投入,通过水利、道路、电力的建设,巩固农业参与市场经济的物质基础,改善农业生产条件。韩国“新村运动”的初始阶段,政府向全国所有3.3万个行政村和居民区无偿提供水泥,用以修房、修路等基础设施建设。以色列对农业基础设施建设给予大量的、持续不断的投人,为将以色列境内可开发利用的水收集起来就投资2亿美元兴建了金奈勒特——内格夫输水系统,以将水引人内格夫沙漠北部的普路高特地区。当然,由于农业基础设施所涉及范围较广,且存在资本要求比较多、投资风险大、投资回收周期长等特点,这就决定了其存在规模经济效益的特点。

  第三,各国设立了相关机构来具体负责推进农村基础设施建设。如在水利建设和土壤改良方面,法国政府于1951年成立了各种专业化的公私合营公司来承担这些方面的投资,政府还为这些公司配备挖土机等设备。在美国,在农业灌溉设施建设方面是由州政府或私人灌溉公司来承建这些水利设施的建设。在印度,联邦政府和地方政府专门设立了农村发展部,负责实施国民经济和社会发展计划中的扶贫计划和农村住房建设、饮用水的改善、乡村卫生计划、社会扶助事业、就业保证、荒地综合开发等农村基础设施建设。中央政府的农村发展部设立有农村发展局、土地资源局和饮水供应局三个部门,分别负责扶贫和各种项目建设、荒地开发和土地改革、乡村饮水和卫生项目。

  此外,有两个方面值得注意:一是包括农业基础设施在内的基础设施建设非常重视环保因素和人文关怀,这一点从美国的田纳西流域管理局诉赫尔案可见一斑。二是相关建设资金被严格监管,以防止资金被挪用或侵占。

  3.农业合作社发展方面

  社会分工和全球经济一体化所导致的全球农业的竞争必然内在的要求农业生产走向合作与协同发展。事实上,合作社的兴起也是很多国家农业获得飞速发展的重要原因。为规范农业合作社的发展,各国通过各种举措加以规范:

  第一,不同层次的立法来表达国家对农业合作社发展的关注与重视。首先,通过国家根本法从总体上明确国家对合作社的态度。如《意大利宪法》第45条规定:“共和国承认不以进行私人投资为目的的互助合作社的社会职能。法律得以各种适当的措施奖励和支持互助运动的成长,并通过必要的监督来保证互助运动能保持自己的性质和目的”;其次,通过合作社的基本法——《合作社法》来明确合作社的基本制度,如在德国、日本、法国、以色列,印度等都制定有《合作社法》,对包括农业合作社在内的各种合作社进行规范和引导。此外,由于很多国家是联邦制,合作社法律制度还常常以地方性法律法规的形式出现,如印度许多邦都有自己的《合作社法》。正因为有了合作社的基本法,在涉农领域各国均出现了各种各样的合作社形式,如根据1960年印度德马德哈雅普瑞德斯邦《合作社法》的规定,合作社区分有农社、生产者社、加工社、资源社、行销社、消费者社、宅居社、联邦社、中央社、复合目的社、综合社等。再次,通过制定各种具体的农业合作社法来具体化合作社。

  第二,通过合作社法尤其是农业合作社法的具体规定来明确国家对农业合作社的鼓励、支持和监督态度。首先,明确合作社具有法人资格,能独立承担民事责任。这一方面大大降低了社员参与合作社的风险,也便于合作社的决策与管理。其次,对采合作社方式经营的实体提供税收和补贴支持,鼓励发展合作经济。再次,对于合作社实体的垄断状态甚至垄断行为实行反垄断的豁免。这就便于合作社做大做强,增强农业参与市场竞争和国际竞争的实力。

  借助合作社的发展及其在现代社会中的作用,农民积极组织和参加农业合作组织,甚至出现一个农民参加几个合作社的状况。如在瑞典,目前有90%以上的农民加入了合作社,一个农民通常同时加入几个农业专业合作社。这样一种互动的过程,促进了合作社的更广泛发展,规模也不断壮大。

  4.农业产业政策与法律方面

  基于农业在国民经济中的基础性地位,各国均通过各种农业产业政策与法律等进行扶植,以改善农业结构、提高农民的科技和经营管理水平,实现农业的可持续发展。

  第一,财政对农业发展提供广泛的、数额较大的补贴,以实现农业的平稳发展。首先,补贴的结构和方式多种多样,具体涉及农业生产各环节和农民生活的各个方面。如德国为了鼓励农民和农业企业发展生态农业、生产绿色有机食品,出台了包括按农民种植农作物的土地面积发放的土地补贴、休耕补贴、饲养家畜农民的家畜奖、首次绿化造林奖、给落后地区及环境受限制地区农民发放的地区补贴等,使农民的收入得以稳步增长;德国政府还规定,农用柴油享受政府优惠,以2001年为例,农民仅此一项就节省开支1917亿欧元。而在日本,对农业的补贴包括收入补贴、生产资料购置补贴、涉及培养农业人才、基础设施投入、乡村建设、支持农协发展等方面的政府服务补贴。此外,政府还制定了灾害补贴、农业保险补贴、贷款优惠等农业补贴政策。 其次,补贴的数额和幅度比较大,甚至超过农业在国民经济中的比例。在美国,政府给予农场主补贴以扶植农业生产,如1945年政府给予农场主的价格补贴只有7.4亿美元,而1983年已达到93亿美元,1987年竟达167.5亿美元。1986—1995年10年间美国政府给予农场主的直接补贴年均108.1亿美元,相当于同期农产品收入的6.3%,而2002年5月13日布什总统签署的《2002年农业安全及农村投资法》宣布大幅度提高农业补贴,在未来的10年时间里将联邦补贴提高67%,总计达1900亿美元。而根据2003年5月签署《新农业法》,政府将在直接补贴,反周期补贴和金融支农等方面为农场主提供慷慨而可靠的“安全网”,由政府提高农产品贷款率、增加直接支付和价格波动补贴的“三保险”。日本自1960年以来,针对经济的高速发展导致农村人口大量外流,政府对农业机械及其他设备的使用投放了巨额的财政补助,对日本农业的机械化发挥了重要作用。再次,在补贴的用途方面相对比较灵活,而相关专项补贴虽有一些限制,但是政策上更为优惠。如德国政府在帮助农民改进经营、采用先进技术方面发放低息贷款,数量一般在2万至20万马克之间,利率最低仅为百分之一,期限可至20年或更长。

  当然,对农业的补贴体现了国家在经济政策上的考虑和衡量,这使得农业补贴具有很强的针对性,而国家调控政策很容易通过补贴来实现。环保补贴的增多就是明证。

  第二,各国在税收上对农业生产和与农业有关的产业实行较低的税率甚至给予免税,充分发挥税收调控作用。如在美国,农场主在税收政策上享受不同项目的延期纳税、减税及免税等,而且与非农业遗产税相比,在农场遗产的纳税方面也有较大的优惠。德国虽然对农产品征收7%的增值税,但农业税收入在整个税收收入中只占1.7%,而政府除直接向农民提供补贴外,还在其他方面提供很多优惠政策,如在个人所得税方面,政府为减轻农民负担,在规定基本免税额的基础上允许农民在收到农产品销售款后再向税务部门报告,而且允许在当年的收入中全部扣除各项农业生产所需的开支。同时还允许农业企业从当年的经营收入中全部扣除用于投资的部分,允许农民将出售土地等固定资产所获得的收入作为长期资本收益,享受高额的税额减免。在法国,农民不仅不用交农业税,还可以在购买种子、除草剂、肥料和农机等时从政府那里收回部分增值税。法国农户每卖出一吨粮食,都可凭发票向政府申请一定数额的农业补贴。在日本,农民的税负比较轻,没有农业税和各种名目的摊派,从事农林水产业的个人和企业的税收,被纳入全国统一的税赋体系之中,政府只向从事农业生产的个人或团体征收所得税、法人税等。在遗产税方面,规定继承农业用地并继续从事农业生产的继承人,如果交纳不起遗产税,可以通过提供担保而延期交纳。而且,如果该继承人死亡或者连续从事农业20年以后,未交纳的税款可以免交。此外,日本政府在一些涉及到农业问题的税种中,对农业团体或农民个人实施特殊的优惠政策,如从事农业的企业或个人可以在法人事业税、法人所得税、个人所得税、继承税和赠与税等方面得到减免。

  第三,在金融政策上各国均对农业制定了比较优惠和灵活的贷款政策。首先,很多国家由财政出资成立了农业的政策性银行和政策性保险公司,以加强财政与金融政策的配合,支持农业发展。如日本的农林中央金库、农林渔业金融公库、美国的农民家计局、法国的国家农业信贷银行和土地银行等。通过这些银行和保险公司发放长期低息贷款,支持农业基本建设和综合开发;开展农业保险,减少土壤流失和农业风险损失等。信贷的范围和规模上不断扩大,如1916年美国第一个农业信贷法规定为农场主提供用于购买土地和房屋建筑等不动产抵押贷款,以后通过立法不断扩大了农业信贷业务范围,从生产到销售,储存及农村开发建设等各方面为农业提供贷款,贷款规模也不断扩大。在20 世纪30年代美国政府就开始对对小麦、玉米、花生、棉花等主要农产品的生产实施“无追索权贷款法案”,农业生产者通过获得政府提供的低息或优惠贷款,购买先进的农业技术和各种农用投入品,增加农业生产投资,改进农业生产结构,从而降低农业风险度。其次,农村金融政策非常优惠。如美国的农业信贷有利率低、贷款偿还期长等特点,而按照1937年《农场租佃法》的规定,贷款不仅可根据年代的好坏加以偿还,而且由农产品信贷公司提供的无追索权贷款在偿还上具有极大的灵活性。

  此外,为了保证金融政策的稳定、贷款优惠的持续且提供贷款的金融机构不受损害,一方面商业银行等私人机构向农场主提供的贷款中有相当部分由政府提供保证或担保,如比利时、瑞典、荷兰等国政府除对农业贷款提供利息补贴外,还对合作社和私人银行进行担保,从而使这些机构可以大胆的向农业生产者提供资金;另一方面这些机构可以享有很多好处,如在美国,这些债务可以由联邦政府管辖的金融机构掌握,可以免交联邦所得税;其债券利息可以免缴州和地方的所得税;证券市场为其交易提供方便。正因为如此,农业信贷体系能以较低的利率从货币市场上借到充分的资金,实现良性互动。

  第四,各国普遍制定有反倾销和反补贴条例,在农业领域设置有诸多贸易壁垒,以排挤国外的农产品进入本国。目前,很多国家为了保证农业在本国市场的优越地位、增强本国农产品在国际市场的竞争力,通过制定反倾销和反补贴法律、强化关税的征收,甚至设置很多绿色壁垒以限制外国农产品进入本国市场。一方面既大量进口国外的农产品以保证国内供给平衡,也斥巨资扶植本国农业的发展,即使当国外的产品物美价廉且很容易进口而本国的农业发展滞后以至无足轻重时也在所不惜。如日本政府对外采用关税壁垒和技术壁垒阻止外国农产品进入日本市场;对内实施高投入、高补贴的扶助政策,为农民建立起多重保护网。因此,受到过度保护的日本农业非常脆弱,经不起世界农产品自由贸易浪潮的冲击,也正因为如此,日本农民反对世界农产品贸易自由化,担心外国农产品大肆“入侵”。另一方面加大本国农产品在国际竞争中的优势,重视结合本国的自然和地理环境发展具有本国特色的农业,如阿根廷结合本国状况大力发展农牧业和相关技术,以至被誉为“欧洲粮仓”、“牛背上的国家”

  此外,有两点值得注意:首先各国的农业产业政策都是通过法律来贯彻的。如在美国,强调农业投入政策必须以法律为依据,即先进行投资立法,再根据法律制定相应的政策。只有在现行法律的授权范围内行政当局才能制定和执行相应的政策,这就避免了投资行为的随意性,确定了政府的行为准则,使政府有法可依。其次,各国在农业产业政策上的各种规定实际上主要是引导,体现国家对涉农产业和相关地区发展的调控。

  (四)社会保障和权益保护方面的建设

  1.提升包括农民在内的居民的保障水平,并对弱势群体给予特殊的关照

  第一,通过各种规定来推进农民社会保障水平的提高。首先,通过制定基本法律进行。如《日本宪法》第25条规定:“一切国民都享有维持最低限度的健康的和有文化的生活权利。国家必须在生活的一切方面努力于提高和增进社会福利、社会保障以及公共卫生事业”。其次,很多国家通过运用社会保障政策、补贴和税收政策等来稳定农民的收入水平。如瑞典不仅为非农业劳动者,也为农民制定了较完备的社会保险计划,具体包括救济金计划、劳动安全计划、农民社会保险计划、奶业农民提前退休计划、歉收保险计划等。再次,针对农业抗风险的能力较弱、受自然因素影响较大等问题,各国相继采取了一系列措施来加以规避,如建立紧急预案机制、农业保险等来防止农业的非正常的损害。基于各种社会保障措施,发达国家已经在医疗、教育和公共基础设施上取得了较大的进步,初步实现了“老有所养、病有所医”的和谐。

  第二,通过相关法律对一些特殊群体给以特殊的保护和照顾。一方面通过基本法律来对特殊群体给予照顾,如《意大利宪法》第38条规定:“每个没有劳动能力和失去必须生活资料之公民,均有权获得社会之扶助和救济。一切劳动者,凡遇不幸、疾病、残疾、年老和不由其做主的事业等情况时,均有权享受相当于其生活需要的规定措施和保障”。另一方面,通过制定残疾人保护法、确立最低生活保障制度、灾害应急和救济法律乃至提供免费教育和培训机会等等,对农村各种不同的弱者给予各种扶植和帮助。

  2.建立健全农民权益保护机制,相关制度不断趋于完善

  第一,各国基本确立了听证会制度,并颁布了行政诉讼法以保护农民的私权和合法权益不受侵害。一方面,对于政府的行政行为涉及农民利益的,要求通过听证会的方式来决定,尤其强调征地行为应为了公共利益;另一方面,对于政府侵犯农民合法权益的行为,农民有权提出复议或行政诉讼且免交诉讼费。如在美国,农业部的权力虽然很大,但农民有权就农业部的执法问题提出异议,甚至可聘请律师状告农业部。

  第二,加大对农业生产资料生产的监管力度以保证其质量。由于农业生产具有较强的季节性,而农作物的生长则具有不间断性,如果某一个环节出了问题,就可能导致整个农业生产前功尽弃。而现代农业生产中,农业生产资料的质量极为关键,因此各国非常重视对农业生产资料生产和销售的监管。一方面,对从事农业生产资料生产的企业实行减税、减息政策,并设立相关生产资料的最高限价,通过给予其补贴和优惠使生产者的利益得以保证,利于生产者保证农业生产资料的质量,努力降低农业生产资料的销售价格;通过产品质量法及产品责任制度尤其是惩罚性损害赔偿来进行规范。如德国针对农业自动化的提高易增加风险事故,规定可在欧共体内销售的农机须符合安全机器指南中规定的基本安全和健康标准。另一方面,通过加强对农业生产资料的执法检查和集体采购等加强对农业生产资料企业的监管。[yao_page]

  三、国外农村法制建设配套措施方面

  制度设计离不开整个制度所处社会环境的影响,离不开相关制度及其所营造的外部环境的配合。毫无疑问,农村法制不是孤立或封闭的系统,而是与整个法治系统中的一个子系统并与其他子系统相互交织,其发展的脉络与思想观念的沉淀、社会环境变迁息息相关,并不断互动。不难发现,这对于农村法制建设的成功是不可或缺的。

  (一)平等思想和理念为农村法制的设计和健全提供了制度基础和理论平台

  第一,公民平等享受现代文明的成果。平等是一切制度和文明的基石,西方国家在强调公民权益保护或者进行相关立法时,一般不区分身份而强调“法律面前人人平等”,具体到农业上可以概括为“贫困农民也是农民”,有权利享受现代文明进步的成果,应当将他们纳入到整个社会发展中。

  第二,公民有权依法结社,并借助相关组织对政府施加影响力。在很多资本主义国家,政治体制的设计强调分权与制衡,而议会地位和议员的作用使得各种政治势力可以借此将自己的影响力渗透到国家政权的每一个环节,或依法成立政治与经济组织,或选出自己的代言人参与决策以反映本集团的利益。在此,既包括农民依法组织或参加政党,或者成立合作社等经济组织,借此选出代表参与立法和相关决策,通过农业利益集团强大而有效的游说影响国家事务的决策。即便农民没有组织社团,也会因为农民及农业产业链上从业人员是一个较大的利益群体而使政治家不敢掉以轻心。如在德国,虽然农民只占总劳动人口的2.9%,但与农业相关的人口却占总就业的13%。面对如此多的选民,面对与社会稳定息息相关的农产品,没有哪个政党敢掉以轻心,而需要尽量获得他们的支持。

  (二)完善的私权保护保障农民的生产生活,迁徙自由促进农民适时流动

  第一,完善的私权保护体系利于保障农民生产生活的稳定。私权很容易面对公权力的挑战,而私权保护法律体系使相关主体获得抵御政府权力的武器。一方面,各国通过宪法和相关法律来强调对私权保护,乃至强调“私有财产神圣不可侵犯”;另一方面,对于侵害行为可借助司法途经得到有效救济。正因为有了法律这把利刃,当政府权力不恰当地干预了私人生活或侵害了私人财产时,立即会遭到受害人的反击。当然,这同西方国家至上而下建立起对法治秩序的信仰是分不开的。“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”,公众建立起对法治的信仰并坚定对法治的信心足以摧毁公权力的不法侵害,这一点从德国磨房主诉德国皇帝一案就可见一斑。

  第二,打破户籍制度对公民权利的束缚,确立公民迁徙自由权。迁徙自由是现代文明社会的一项基本人权,是公民应当享有的一项基本的政治权利。基于社会发展和各种力量的利益博弈,各国大都确立了公民自由迁徙的权利,如《德意志联邦共和国基本法》第11条规定:“所有德国人享有在全联邦境内的迁徙自由”。《日本宪法》第22条规定:“在不违反公共福祉的范围内,任何人都有居住、迁徙及选择职业的自由。”美国联邦最高法院以判例形式确认公民有移居任何一州并享受移居州公民同等待遇的权利。《制定一部欧洲宪法的条约》第Ⅱ-105条规定:“(1)每个联盟公民有权在成员国的领土范围内自由迁徙以及定居。(2)根据联盟宪法之规定,迁徙和定居自由也同样适用于合法居住在某一成员国领土范围内的第三国家的国民。”《印度宪法》也规定一切公民均享有“在印度领土内自由迁徙”和“在印度领土内的任何地方居住和定居”的权利等等,以至在《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》中都有明确规定。公民迁徙自由权的确立,一方面利于打破城乡二元格局的束缚,实现城市和农村人员的互动,加速城乡一体化进程,事实上也利于在城乡居民之间营造和谐与平等观念;另一方面利于农民根据个人发展和社会需要作出选择,在提高农民的社会地位并顺利实现农民转型的同时,实现城乡各种资源的优化配置。

  (三)道德品质的培养塑造了社会平等和谐与新型农民良好的道德品质

  第一,社会重视通过各种方式来塑造群体的道德修养和文化品质。法制不是万能的,需要人们树立对法治的信仰和具备良好的道德品质。正如韩国前总理、“新村运动”中央会会长李寿成所强调的,搞任何思想道德教育必须要有载体,否则大家只能空谈而不会有实际行动。“新村运动”便是提高国民道德水准、文明程度和社会凝聚力的良好载体。人们参加“新村运动”不仅能改变农村和国家的面貌,更能提高社会整体的思想道德水准。的确,韩国“新村运动”既是农村城市化的动力,也是经济社会和谐发展的润滑剂。这种道德理念的进步弥补了一些国家传统文化的缺失和宗教思想的缺乏,在一定程度上塑造了一个民族的自强不息和高尚品质。

  第二,社会群体能够以积极而不是歧视的心态来看待农业和农民的发展。在很多国家,农民甚至在很多大学教授、官员心中已经确立了“以农为高”的价值观,如在荷兰。这种思想的沉淀有效地克服了农民是社会的最低层或者最没有地位的陈旧观念,既有利于农业生产的发展,也有利于农民以积极的心态参与社会生活的各个层面,创造社会各阶层的平等与和谐。

  四、国外农村法制建设对我国社会主义新农村法制建设的启示

  建设社会主义新农村、完善社会主义农村法制不是要搬抄国外的做法和形式,而应从各国农业发展的政策措施中总结经验和教训,以资借鉴:

  (一)总体上的思考

  第一,立足“三农”发展实际,健全保护“三农”法律体系。法律面前不应因人的身份、地位不同而给予区别待遇,在此应立足社会和谐及国内外农业发展状况来加强农村法制,统筹农业安全和农村稳定的大局,通过法律体系各子系统的关联与互动来建立健全农村法律体系:既要理顺不同立法之间的关系,强化相关规定的贯彻执行,扫除制度执行中的潜规则,也要健全立法审查机制,消除立法对农民的不公正规定。

  第二,确立农民作为建设社会主义新农村的主体,充分发挥其积极性和创造性。新农村建设的主体应该是农民,然而,时下为新农村建设积极奔走的主要是一些官员和学者,而本应作为新农村建设主体和主要受益者——农民,要么被动的接受上级的关怀和帮助,或者反应平淡甚至冷漠。这种现状亟待改观。我们认为应在吸引包括官员和学者积极参与(而不是主导)的同时,应尽量避免行政主导,让农民成为新农村建设的主导者,在专项资金的使用和新农村建设的具体实施上实现“农有、农治、农享”。

  第三,立足可持续发展,引导发展生态农业和循环经济,协调相关产业的发展。“村容整洁、环境优美”是新农村建设的一项基本要求,而农村建设的可持续发展更是关系子孙后代的千秋功业。但随着城市加大污染治理的力度,污染企业尤其是高污染企业有向农村转移的趋势。在此,立足于农业的基础地位和可持续发展,应在强化农业标准、加大政府扶植力度的基础上引导农民发展生态农业。同时,需增强干部和群众的科技兴农观念,建立官员的绿色GDP考核机制,使他们树立起正确的发展观和政绩观。

  第四,充分发挥政府的指导作用,根据经济发展需要进行有效调控。社会主义新农村建设需要十五至二十万亿元资金,而这光靠农民投入是远远不够的。在此,不仅需要加大财政对农业发展的扶植力度和对落后地区的转移支付力度,而且需要通过各种有力措施进行调控,既要引导各种资金尤其是银行资金与国外资金投入到农业生产各环节,更要加强调控以保证资源的有效利用和合理流动,提高资金的利用效率。

  (二)具体方面的借鉴

  第一,提高农民的组织性,通过创建和扶持农民组织以增强其博弈能力。具体来说,一方面应按照《农业合作经济组织法》广泛设立农村合作经济组织,提高农民参与市场的组织程度以提高其抵抗自然灾害与市场风险的能力;另一方面应考虑恢复农会制度,在乡镇和县两级建立农协组织并引导建立全国性或者跨区域性的联合组织,同时引导农民建立一些维权组织,在坚持党领导的前提下吸引农村中的先进分子入党,通过制度化的方式引导他们参与农村基层管理和监督。

  第二,要加大基础教育和农业专门人才的培养,引导农民改变传统的经营理念和思想观念,树立发展意识。在此,一方面要重视农村基础教育,发展农村中级教育和职业教育,打破城乡教育不公的现象。这不仅应对包括农民工子女在内的适龄儿童就近进行学前教育和义务教育,而且有必要通过制度化的方式对农民工在内的农村青壮年文盲普及基础教育,提高农民的整体素质,同时要大力发展农村职业教育,引导农民尤其是青年农民用现代农业科技武装头脑。另一方面应多设立农业性质的学校、培训和咨询机构,培养现代农业发展所需人才。此外,国家还应通过一些政策或者措施引导大学生到农村基层工作,服务“三农”。当然,这不仅需要改变我国当前教育体制中教育资源的分配方式,在资金和人才上对农村教育进行倾斜,而且需加大农村法制宣传和教育力度,以增强农民的权益意识和参与意识。

  第三,应当加大对耕地的保护力度,建立对农业基础设施建设投入的长效机制,完善涉农财政与税收政策,以保持农业的平稳发展。在此,一方面要实行严格的耕地保护制度,在严格立法的同时引导农民参与到征地的各环节,合理界定“公共利益”,以防止土地的占用和随意征用,消除“目前农村土地征用的补偿机制不够合理,失地农民的权利得不到保障”的现象。另一方面要加强农业基础设施建设,尤其要重点关注农田水利等提高农业抗灾能力、提升农业竞争力的农业信息化和电气化设施及农村公共卫生系统建设等。此外,应在取消农业税和不合理收费的基础上,建立对农业生产各环节的补贴制度,引导信贷资金支持农业发展。在此,还可将国家建立生态农业和循环经济的思想渗透到农业产业政策中。

  (三)农村法制建设配套措施的借鉴

  第一,打破城乡有别的陈旧观念,消除城乡居民地位上的差别待遇,共享社会政治文明、物质文明和精神文明发展的成果。在此,首先应改革户籍制度,打破城乡地域限制,确立城乡一体的居民身份体系。其次,应在宪法中确立公民的迁徙权,打破户籍对居民的限制与束缚,允许务工人员合理流动,消除城市对外来人员的权利限制。

  第二,应当消除城乡在身份上存在等级差别的陈旧观念,树立平等、友好、和谐的新思维。受封建等级思想的影响,不少人头脑中存在“城里人”、“乡下人”的心态,严重影响了社会的和谐。在此一方面应从社会层面塑造起“人人平等”、“劳动者光荣”、“以农为高”、“以农为本”的思想,另一方面应禁止公共媒体在舆论宣传中使用带有歧视性语言贬低这一群体,以让农民树立起自信。

  社会主义新农村建设决不能光靠给钱给物,关键是要树立发展意识,通过制度的手段确立发展发展的长效机制,而这离不开农村法制的有效构建。我国农村法制的构建不是一帆风顺的,因相关制度的设计需要面临各种利益相关者的干扰和利益博弈,并需不断调整。

  农村法制建设的进程,任重而道远!

来源:西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心2011年11月14日