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权力制衡是未来中国改革的关键

时间: 2017-06-10 14:46:20来源: 作者: 阅读:

复旦大学经济学院经济思想史研究所所长、教授 韦 森

韦森著《大转型:中国改革下一步》,中信出版社,2012

【核心提示】关于中国当前的改革,至少有三种立场,数十个切入点,上百件急需办的事情。但是,一定有一个切入点是牵一发而动全身的,是能够带来全局和根本改变的。中国改革当行的下一步就是——预算民主,税权法定。韦森教授从中国经济热点话题入手,解释了为何中国广义货币超高导致通货膨胀和CPI上行,为何中国经济会同时出现货币泛滥与高利贷抬头,高税收是如何助力推高中国物价;质问政府为何没有注意到“国进民退”的上演——政府税收占国民收入的比重越来越高,居民收入份额持续下降?央行货币政策的伦理何在?剖析中国股市的增长为何远远落后于GDP的增长速度。韦森教授指出以政府统御市场的中国模式是诸多经济问题的根源,在全球经济衰退将维持较长时间的背景下,中国政府的凯恩斯主义经济政策已不可持续,只有改变政府随意征税、政府帮老百姓花钱的经济增长方式,才能真正提振内需、实现民富,中国经济才能逐渐理顺、平衡和增长。韦森教授认为要实现中国良序市场经济发展的格局,必须进行政治体制改革,而中国政治体制改革的下一步就是预算民主。韦森教授考察了西方的民主发展史,指出西方民主最初就是为了限制政府的征税权,至于一人一票,在美、英、法都是在最近几十年才实现的。

近日,世界银行行长佐立克来中国访问,参加世界银行(World Bank)与中国国务院发展研究中心联合编制的《2030年的中国》研究报告的发布会,他所带来的这项研究报告的中心信息是:“中国现已走到其发展道路上的一个转折点”;中国必须加快和深化改革,尤其是政治体制改革,才能避免在“没有太多预兆”的情况下快速经济放缓的危险。世行和国务院发展研究中心的这份报告还警示说,中国经济急速放缓,可能会令银行业和其他产业中的问题恶化,甚至可能引发经济危机。

进一步深化改革,已成为当今中国社会各阶层的一般共识。中国社会已经到了非进一步改革不行甚至到了改革刻不容缓的关头,但问题是如何改?中国的下一步改革,尤其是政治体制改革,从哪里着手?如何启动?改革的核心和关键又是什么?

2012年2月28日,世界银行行长佐利克在北京举行的记者会上,向中国政府决策层进一步提出了改革的6条建议:(1)重新界定国有部门和私营部门的作用,完成向市场经济的转型;(2)推动创新,建立与全球研发网络相连的开放型社会;(3)促进绿色发展;(4)为所有人提供均等机会和社会保障;(5)加强财政体系建设,改善财政可持续性。这涉及三个关键领域:确保各级政府有充足的财力以满足支出需求;筹集更多的财政收入;调整支出结构,提高社会和环境方面的支出比重;(6)确保中国作为国际社会的利益攸关方继续融入全球市场。

佐利克提出的这6项建议乍看来宏大、全面且现实,但仔细分析一下,好像每一条建议均非常“虚”,并没有真正触及当今中国经济、政治和社会体制运行的核心问题。并且,即使这6条改革建议涉及的确实是当今中国社会需要解决的问题,但其具体可行性和可操作性也值得怀疑。

在经历了30多年的改革开放和经济高速增长,当前中国经济社会所面临的根本问题是什么?要理解这个问题,首先要大致理清当今中国社会存在的一些亟待解决的社会问题主要有哪些。

纵观近些年来在中国社会内部发生的种种经济社会问题,大致可粗略地将其归纳为以下8大类:

第一,政府官员腐败、贪腐案件大量发生且屡治不果。

第二,社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大,社会收入分配的基尼系数已经接近0.5。

第三,整个社会越来越靠政府和国有部门的项目投资和高投资率来维系经济增长。

第四,居民家庭收入和消费占国民收入的份额持续下降。

第五,广义货币不断膨胀,房价和消费品物价快速上升,导致中国食品和日常生活用品物价水平已经接近有些甚至超过发达国家。

第六,在普通居民收入增长缓慢的情况下,政府用在医保和社保方面的财政支出又严重不足,导致民生困顿、民怨积累。

第七,社会诚信和商业伦理严重缺失,食品安全、产品质量、环境污染乃至商业欺诈等问题在各种媒体上不断曝光,屡治不果。

上述七类问题不断恶化,又衍生出了困扰当今中国政府决策层的第八个社会问题:一些恶性事件和万人以上群体事件时有发生,社会内部的紧张程度不断增强。

为什么在中国经济高速增长时期蕴生并积累下来上述8大社会问题,且上述问题交织在一起而不断恶化?追根溯源,就会发现,上述深层次的经济社会问题,直接或间接地或多或少地 与政府的行政权力不受任何实质性的约束与制衡有关。

单从中国的税收和财政体制来看,现在中国各级政府已掌握了十几万亿的财税收入,加上各地政府的卖地收入和其他各种预算外收入,保守地估计也有十七八万亿元(中央党校的周天勇教授曾估算,在2010年中国各级政府的实际财政收入已达到了15万亿元)。这么大的政府财力“盘子”,各级政府的财政收支又不公开透明,政府官员腐败时有发生且屡治不果,还不是这种缺少民主预算和财政公开透明的制度安排的一个必然结果?当今中国社会内部财富占有和收入分配差距的不断拉大,中国的大多数富人大多与权力有直接和间接的关系,难道不与具有这种财政体制安排的基本政治制度有关?

上面所说的当今中国社会的8大类问题,越来越强烈地告诉人们,中国政府的财政税收体制是到了不改不行的时候了。与政府体制和整个政治体制连在一起的财政体制改革,应该是当下和未来中国政治体制改革的一个核心问题。

由此看来,当今中国社会中存在的一些深层次的经济与社会问题,并不是市场化改革不足和不够的问题,而是在已市场化了的当今中国社会中政府不但调控和管理着市场,而且以市场化的手段直接参与市场,一些政府官员在发展经济的过程中或公开或隐秘地运用所掌控的权力和巨大的资源来为自己家人和亲友谋利和寻租的问题。因此,未来中国要走向一个良序的市场经济社会,必须用民主和法治的现代制度规则来使政府的权力受到实质性的约束和制衡。如果现代民主政治的制度规则不能在未来中国社会中确立,政府权力不受人民代表的任何实质性的制衡,那么任何表层的市场化改革、任何政治体制改革、“重新界定国有部门和私营部门的作用来完成向市场经济转型、乃至将现在的国有大企业进一步的私有化”都只会流于空谈,肯定达不到预想的目标。

一句话,在当今中国的经济社会格局之下,在政府与市场的边界没有清楚地界定之前,在政府及其官员的权力尤其是征税权和财政支出权没有受到人民代表实质性的约束和制衡之前,试图重新界定“国有部门与私有部门的边界与作用”,甚至主张将现有国有大企业进一步私有化,只会徒劳无功。若真的按此改革思路走下去,只会使一些直接掌握着行政权力和与权力有关的人在国有企业进一步私有化的过程中再次暴富,从而进一步拉大中国社会财富占有和收入分配的差距,恶化当今中国的上述8大社会问题。

当今中国社会所需要的显然是深层次的社会改革,尤其是根本性的政府体制和政治体制改革。中国未来的改革,也显然是个系统工程,需要整体地考虑和根本性地改。当然,中国社会两三千年的历史,尤其是中国过去30多年的改革成功经验均告诉世人:中国社会的改革,需要渐进地进行,而且往往是在危机中“应对出来的”。这也意味着中国社会在当下乃至在未来均容不得,也经受不起“大爆炸式”的改革。但是,现在看来,从约束和制衡政府的财税收支权入手、建立现代民主政治下的有限政府(limited power of government)应当是探索未来中国改革道路的一条基本思路。把已经酝酿并蹉跎了十余年,但目前仍在全国人大财经委、国务院和财政部之间进行内部“协调”和“博弈”的《预算法修正案(草案)》尽快挂在全国人大的网站上,并在社会各阶层之间进行广泛讨论和征求意见,最后修订出一部符合现代民主法治精神的预算法,这应该被作为我国未来政治体制改革的一个重要环节。从中国社会当前的格局和未来发展趋势来看,尤其是从中国未来法治民主政治体制建设的愿景来看,只有彻底把《预算法》从现在的财政部门的“组织法”(即规范下属政府部门和其他部门预算资金的筹集和取得、使用和分配的法律)修改成为对各级政府和财税部门预算收支行为的约束和制衡的“权责法”,即成为人民代表制衡和监督各级政府和财政部门预算收支和管理的法律,才符合这种渐进性政治改革的整体思路和大方向。

2012年3月1日谨识于复旦

2012年3月16日改定

延伸阅读:

大转型中的中国经济

——韦森教授访谈录

记者:在采访您之前,我们走访了一些民营企业和银行,可以感受到民营企业、中小企业所面临的税赋高企、融资困难等困境,而国家统计局给出的一季度经济增长数据依然高达8.1%,这是否真实全面地反应了实体经济的现状?

韦森:按照2010年开始实施的我国《统计法》,虚报数字要受到行政处分甚至要追究法律责任的,但各个地区上报的统计数据是否准确和真实,每个季度的国内生产总值数字是否反映经济的真实走势,我们却不敢贸然判断。举个例子来说吧,2009年上半年,我国的外贸出口绝对值下降了18.1%,整个经济非常困难,各地的工业用电量也大幅度下降,但我们的统计数据仍说2009年我国的国内生产总值增长了7.1%,你信不信?信也好,不信也罢,但至少从这个事例我们可以认为,不要尽信短期——如季度的国内生产总值统计数据,因为这一个短期指标并不一定反应经济的实际变化。

我最近在江浙一带走了一下,从地方和企业得到的消息也是,今年企业普遍感到比较困难,资金紧张、税负很重、工资成本也在上涨,这都是原因。最近,一些浙江的出口企业反映说,都到4月份了,今年的出口订单却不如往年那么多,这也部分说明了问题。近来,一部分经济学家乐观地认为,中国经济在4月份将“探底回升”。我觉得这种观点只是看到了一些表面现象,从长期趋势看,中国经济在整体上已经出现了增速下行的迹象。

回顾过去30多年的改革,农村家庭联产承包责任制、邓小平南方视察、加入世界贸易组织代表了我国三次潜在的劳动生产率的提高。但是,按照中金公司专家组的研究,自2006年以后,我国经济的潜在增长率就开始下降,这意味着改革开放的红利我们已经吃得差不多了。在此情况下,中国经济增速下行看来是一个自然趋势。最近,吴敬琏老师就讲,中国到处能赚钱的机会不会再有了。从长期趋势来看,中国经济的巨大转型正在发生,且必不可免。

目前我对全球经济还不是太悲观。到2012年9月份,美国到期的次贷就基本上消化完了,美国经济会开始慢慢复苏。国际货币基金组织等国际组织曾预计今年美国经济大致有2%的增长,并且最近还调高了对各国经济增速的预期。但是,要知道,到目前为止,美国经济在很大程度上还是恢复性的增长。因为,在2008年~2009年的经济衰退中,美国的国内生产总值萎缩16%点多,经过两三年的恢复性增长,目前才大致回到衰退前的水平。我的判断是,美国和西方各国经济,既不会二次探底,但也不可能回到危机前多年较快的增长了。这种世界经济格局,实际上意味着中国的外贸出口已经差不多到了顶峰。去年,我们的外贸出口虽然比2010年有增长,总量增加了20.3%,但对国内生产总值的贡献却是负5.8%。今年我国外贸净出口对国内生产总值增长的贡献可能还是负的,甚至比去年负的幅度还更大。另一方面,前几年启动的一轮大的基建投资高峰也即将过去了,政府和民间投资都在慢慢减弱。现在,至多再花几万亿去修建之前已经开始兴建的“铁、公、基”设施投资项目。这一波投资高峰在未来几年时间里会过去,但是留给地方政府的是巨大的负债。这些负债依靠地方融资平台借债或者通过银行贷款来承载。随着土地收益的下降,地方政府要借新债还旧债,还要发新债来谋发展。最近各地政府不是又开始发地方债了?这种经济增长方式有点像是一个“抽鸦片的瘾君子”,长期难以为继。如果贡献了我国绝大部分就业的民营企业经营困难,大家都不做实业了,光靠政府投资,我们的经济还能走多远?

最近有消息说,发改委看到我国宏观经济增速开始下滑,又开始批项目了,这非常荒唐。我们国家的经济已经高速增长30多年了,尤其是加入WTO后,我国已有十多年黄金时代的超高速增长。2011年,我国经济总量已经达到47万多亿元了,人均国内生产总值也超过了5 000美元,达到了中等偏上收入国家水平,现在,我国的宏观经济增速开始放缓,是自然和必然的。而我们的整个宏观政策导向,却似乎要完全是逆这一经济下行的趋势,要继续服“兴奋剂”,这不对呀!且根本扭转不了我们经济增速逐渐下行的趋势。

记者:您的意思是说中国靠外贸及地方政府投资推动经济增长都已减弱,三驾马车似乎只剩消费了?

韦森:靠启动内需消费来保增长?目前看来也比较困难,在目前中国的体制安排下,在很大程度上还只是个美好愿望而已。根据国内生产总值收入法核算,劳动者报酬占我国国内生产总值的比重已经从20世纪90年代中期的53%左右下降至近年来的40%左右。国民收入包括三个部分:劳动收入、企业利润、政府财政收入。政府财政收入增长每年都为国内生产总值增长的两倍甚至更高,那么,其他两项自然就被挤下来了。一方面劳动报酬占国民收入的份额在下降,另一方面消费者物价指数还在涨,这就意味着普通居民家庭的实际可支配收入增长很慢。另外,这些年来,我们的家电产品包括液晶电视、电脑、冰箱、空调等普及得已经很广了,且我国的液晶电视的普及率可能比其他发达国家还要高。家电和其他耐用消费品一般有较长的更新周期。今年以来,我国汽车销量增速也在下降。在这种情形下,指靠启动家庭消费来启动内需,恐怕是非常困难的。

近些年来,中共中央关于制定“十二五”规划的建议乃至2011年3月通过的《第十二个五年规划纲要》以及其他政府文件一直在说,要转变经济增长方式,要靠启动内需来保持我国未来的经济增速,靠提高居民家庭消费来保增长。但是,这将如何实现?如果劳动收入在国民收入中的份额持续下降,怎么启动居民消费?怎么靠启动内需来保增长?要启动内需,最简单的还是提升劳动收入占国内生产总值的比重。要做到这一点,就要减税,不是结构性减税,而是总量减税。要减税富民,包括对民营企业减税,才有望真正启动内需。必须落实对民营企业——尤其是对中小民营企业,而不仅仅是小微(利)企业——的减税,让民营企业税负减下来,能活下去,才能创造更多就业机会,来推动经济增长。不能再像过去那样,老是想着靠政府花钱、靠大型国企投资、靠“铁公基”大基建项目投资来推动经济增长。正是在这种意义上,我们说必须改变我们现在这样的政府主导的经济增长模式。

综上所述,可以认为,外贸出口增速开始下降,一轮大规模的基建投资正在过去,而居民消费又一直不能强劲增长,因此可以认为我们经济增长的三驾马车均动力不足,整体经济增速逐渐放缓似乎就是改变不了的大趋势。再说,中国经济已经经历了30多年的高速增长,增速逐渐下行,应该是自然的。但是我们政府决策层、商界领袖和财经界人士,乃至我们的一些经济学家,好像都还没有多少思想准备。举例说,企业利润多年来逐渐下滑,一些企业的利润率已经很薄甚至到了亏损的边缘,但国有商业银行却仍然暴利;各行各业都差不多出现了产能过剩,但要通过IPO上市的公司还在大量排队;绝大多数地方政府已经负债累累了,但却要不断发新的更大规模的地方债来搞新项目;再加上一些根本在目前的即将发展阶段上根本就不可能盈利的新兴产业部门在国家的优惠产业政策激励下还在盲目扩张等等,这均说明我们对即将来临的中国经济增速逐渐放缓所可能引致的“经济的大转型”还没有多少思想准备。2011年以来出现的全国普放高利贷且时有各地企业家、老板“跑路”甚至自杀跳楼等现象,只不过是对这一即将来临的大转型没有准备和“过度投资”的一种外在表现而已。另外从整体上看来,政府决策层的货币政策和财政支出导向,也还是逆这种目前体制安排下我国经济发展的大趋势而为。

记者:您认为中国有可能出现滞胀(经济增长停滞、通货膨胀)吗?

韦森:到今年4月底,中国的广义货币总量已经差不多达到90万亿了。只要货币政策稍一放松,今年广义货币M2超100万亿元应该没有问题。如果换算成美元,中国的广义货币目前已经比美国或其他任何国家都大得多了。但是我们的国内生产总值总量目前还不到美国的一半。广义货币总量这么大,一元国内生产总值,对应一块八的广义货币,这种情况下,广义货币稍“溢出”一点,中国的通货膨胀就不得了。这是近两年消费者物价指数一直攀高的根本原因。

当然也要看到,中国这几年的消费者物价指数上涨,基本上都是由食品价格上涨所构成的。有关研究机构数据表明,我国的食品价格与芝加哥期货交易所的粮食期货价格的变化基本上同步。这背后的逻辑是:美联储一“超发货币”,美国的货币政策一“宽松”,美元就贬值,芝加哥期货市场的粮食价格和国际大宗商品期货价格就随之上升,中国作为粮食、石油的进口国,消费者物价指数就接着“抬头”。

最近,美联储主席伯南克一再表示,到2014年底,美联储的基准利率还将维持在0~0.25%左右不变。相对欧洲国家,美国经济的基本面要好得多,下半年之后,美国经济恢复的趋势可能会显得更好一点。如果美联储不再推出QE3的量化宽松政策,美国经济开始复苏,美元走强,国际粮食价格、大宗商品价格就会回落,中国消费者物价指数上涨的压力随之也就会减小。

记者:同样面对经济危机,美国、欧元区、日本等世界主要的经济体都实行宽松的货币政策,反观中国,是如此迥异于世界主要经济体,对此您怎么看?

韦森:我曾经对近几年决策层频繁地动用货币政策提出了一些自己的不同看法。2007年以来,决策层的货币政策频繁应用,且常来个180度的“大转向”。现在看来,央行货币政策的第四次180度的大转向或将到来。一国经济的运行,三四年里就来了4次180度的大转向,一会儿服“安眠药”,一会儿打“兴奋剂”,这在人类社会历史上,可能是前无古人,后无来者。这是在“熨平”经济周期,还是在人为制造经济周期?这样频繁且多变的宏观调控政策转向,会把好端端地经济折腾出毛病来的!记得去年,周小川行长曾在上海讲,美国政府和美联储也在做“宏观调控”,也一直用货币政策刺激经济复苏。这当然没错。但是,要看到,美国政府和美联储的宏观经济政策,与中国大不一样。从2001年美国几个年级出现轻微下滑,格林斯潘所掌管的美联储一连降了十多次利率,一直到2007~2008年的全球金融风暴,大致是朝着一个方向“调”的。伯南克自2005年下半年接掌美联储的帅印后,中间经历了2007年爆发的全球金融风暴和2008年~2009年的经济大衰退,之后美联储维持量化宽松政策和低利率政策一直到现在。他最近还在强调到2014年底,美联储的基准利率将维持在0到0.25不变。这说明美国最近10年里,货币政策保持一个方向在“调”。

再看我们呢?五、六年里发生了4次“货币政策调控”的180度大转向:2007年中到2008年6月,6次升息,12次提高商业银行法定准备金,还要对贷款“窗口指导”,靠行政命令让各商业银行缩减贷款。2008年下半年看到我国宏观经济增速下滑了,央行曾4次降息,并鼓励商业银行拼命放贷,三年期间,贷款放了20多万亿元快到30万亿了,超过2011年我国国内生产总值的总量的一半。从2010年1月15日到2011年6月14日,决策层的货币政策又来了一个180度的大转向,提高12次提高法准金、4次升息。自2011年12月初以来,看到宏观经济增速下滑,央行又降了两次法准金了。如果我们的货币政策再这样继续“宽松”下去,这不就是4次180度的货币政策大转向了?我们这样一个有着50万亿元左右国内生产总值的经济大国,能这样折腾么?我们的企业,我们的金融市场和投资者,又怎样预期和应对这种频繁的货币政策转向?

来源:美国《华尔街日报》(2012年3月2日)