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中国“地区竞争”利消弊长当反思

时间: 2017-06-10 14:45:43来源: 作者: 阅读:

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员 宣晓伟

“地区竞争”模式的调整和完善,表面上只是不同地区协调发展的问题,但其本质上却是整个国家发展方式转变的问题。

作为全国经济最为发达的省份之一,广东省内部的区域发展差距仍然十分明显,粤北山区人均GDP不到珠江三角洲的四分之一。广东省的区域协调发展问题,可以说是全国区域问题的缩影。

从粤北地区差异中可看出,“地区竞争”模式下的“财政体制安排”是造成广东省区域协调发展中各种突出问题的重要根源。要进一步推动区域协调发展,调整完善“地区竞争”模式是当前加快转变发展方式的核心,而调整政府间财政关系是完善“地区竞争”模式的关键举措。

“地区竞争”样本

剖析粤北地区这么一个有代表性的样本,有助于深入理解问题症结所在。

——各项配套资金压力大、国家政策难以有效落实。

近年来,国家在经济发展、社会事业方面都加快出台了不少措施,尤其是大力推行了教育、社保、医疗等民生保障等方面的多项政策。然而,由于广东属于沿海发达省份,许多政策实施的资金来源主要依靠广东省自身解决。广东对于相关政策的推行也往往采取省、市、县三级共同出资承担的办法。

粤北山区经济发展水平较为落后,目前人均GDP仅为全国平均水平的三分之二,地方财政普遍相对困难。随着国家各项政策的推行,要求地方配套的各项资金越来越多,导致地方财政尤其是县级财政承受着沉重压力。

以韶关市南雄县为例。2009年该县承担的教育、社保、医疗、计生等各项配套资金总额预计超过7000万元,占当年地方一般性财政收入(2.26亿元)的31.4%;即使不考虑“小型水库除险加固”等非经常性支出,经常性的配套资金预计也接近5000万元,占地方财政的五分之一。

由于粤北地区难以得到伴随各项政策的中央转移支付,在政策的资金落实上面临“中央不管、地方不够”的尴尬局面,造成粤北地区各县市的地方财政状况反而比相邻省份的毗邻地区更为困难。地方干部坦陈:“在一些国家政策的实施上,限于紧张的财政,地方在配套资金上不得不弄虚作假,使得不少政策的效果大打折扣,甚至产生反效果。”例如,国家推行的“粮食直补”政策,本意是贴种粮农民,巩固粮食生产,但是由于担心粮食直补配套资金带来的负担,当地政府反而不愿本地农民扩大粮食种植面积,从而给当地粮食生产造成负面影响。

——公共服务尤其是基本公共服务的区域差距大,公务员收入待遇的地区差距明显。

在“分灶吃饭”的财政体制下,各地提供公共服务的能力和水平与本地财政状况有着密切关系,各地财政状况又在很大程度上取决于本地经济发展水平。如前所述,粤北山区与“珠三角”地区有着非常明显的发展差距,从而导致各地公共服务尤其是基本公共服务的区域差距十分明显。

在现行制度安排下,不同地区的公务员收入待遇也与本地经济发展水平密切相关。广东各地区之间经济发展差距明显,使得不同地方公务员收入待遇差别也非常显著。这在很大程度上影响到公务员队伍的稳定性,有碍基层官员的积极性发挥,也不利于欠发达地区吸引人才,人才流失现象普遍。

——欠发达地区面临着“实现经济社会跨越式发展”和“保护自然生态环境”的巨大冲突和压力。

粤北山区生态环境一直比较好,当地处于多条主要河流的上游,是广东省最为重要的生态屏障和水源保护地。因此,如何在发展经济的同时,加强生态环境保护,是粤北地区发展的一个至关重要的问题。

由于粤北山区地处偏远、交通不便,经济社会发展相对落后,在过去很长一段时间,客观上形成了粤北的自然生态环境受经济发展影响较小、保护较好的局面。

过去延缓粤北地区发展的最大障碍——交通和区位条件,近年来正在得到有效克服。交通条件的改善使得粤北地区逐步拥有了发展自身产业的良好基础,同时也增加了对落后产业的吸引力。

随着珠三角产业调整不断深入,数量众多的低端制造业企业将被迫转移,不少企业往往希望就近转移到经济欠发达的省内其他地区,粤北地区甚至一些饮用水源的上游地区,也常常成为它们迁移的目标区域。

“地区竞争”中的财政体制困局

粤北地区发展所面临的一系列问题,其深层次原因在于“地区竞争”模式下的“财政体制安排”。“配套资金压力过大”、“公共服务的区域差距大”和“公务员收入待遇的地区差距过大”,都是财政支出问题,而“跨越发展和生态保护冲突”涉及财政收入问题。

所以,无论是粤北地区,还是广东全省甚至全国,区域协调发展本质上是一个不同层级、不同地区政府间财政关系安排的问题。这种政府间的财政关系,既包括各级政府的财政收入和支出如何计算,也包括其责任义务、财权事权如何界定和划分。

1994年以来的分税制改革,主要按照税种对中央地方财政收入进行划分,这有效规范了中央与地方的财政关系;各省也按照“分税制”改革精神,不同程度地在省内逐步推行了相关的财政改革,对省以下各级地方政府的财政关系作出了进一步安排。

“分税制”改革侧重规范的,是不同政府间的财政收入如何分配,而对于不同政府间的政府支出责任具体如何划分,却相对模糊。总的来看,目前政府间支出责任的归属,还是遵循“分灶吃饭”下“谁家孩子谁抱走”的原则,即各项支出的责任主要是地方政府来承担(尽管中央政府也会针对不同的地区有相应的资金援助),过多的财政支出责任压在更下一级的地方政府层面,造成现在所谓各级政府“财权”与“事权”不对等的局面。

中国幅员辽阔,如何充分发挥各地发展的积极性,事关整体经济增长的核心。从政府间财政关系的演变历程可以看出,改革开放以来,我们选择的是“地区竞争”发展模式,政府间财政关系安排的核心目的,是围绕经济增长目标,充分调动各级政府发展本地经济的积极性。

改革经历了中央逐渐向地方放权的过程。各级政府逐渐成为发展地方经济的责任主体,地方官员和老百姓的福利待遇与本地经济发展水平紧密挂钩,而相应的官员考核等一系列体制安排,更进一步强化了各地区之间竞争的激励和动力。“地区竞争”的发展模式是改革开放30多年来中国经济快速增长的重要源泉。

然而,就不同政府间财政关系安排而言,“地区竞争”模式过多强调了地方经济发展对各地最终财力水平的作用,过度依靠地方财政来提供本地的各项公共支出,使得不同地区的公共服务水平与当地经济发展的关系过于密切。然而,在中国目前快速工业化和城市化的过程中,不同地区之间的经济发展存在明显差距也是必然的,难以人为地大幅缩小。

如果将各地的最终财力水平以及公共服务水平与本地的经济发展水平密切挂钩,就必然造成不同地区财力水平的明显差异,以及欠发达地区在提供各项公共支出时的普遍压力,公共服务水平低。

“地区竞争”模式难以为继

总体来看,“地区竞争”的发展模式在调动各地发展积极性,乃至促进全国经济增长方面,都发挥了至关重要的作用。当前,有人认为,“地区竞争”的发展模式进一步拉大了不同地区经济发展的差距,已经成为“地区竞争”模式所带来的一个重大隐患。但其实,在任何国家的经济发展过程中,一定时期内资源和经济活动在空间上的聚集都是一个必然的阶段,也就是说,单就经济发展水平而言,不同地区的发展差距在快速工业化和城市化的过程中不断拉大,是一个客观规律,它既符合经济理论的严密逻辑,也被大量历史事实所证实。

在中国,区域协调发展之所以成为一个重大问题,不是因为“地区竞争”模式带来的地区经济发展水平差距过大,而是因为“地区竞争”模式下“分灶吃饭”的政府间财政关系安排,使得各地公共服务尤其是基本公共服务水平的地区差距过大。

不少发达国家,例如美国,其国土面积也很大,各地之间的经济发展水平差距也极其明显,但不同地区居民所享受的公共服务尤其是基本公共服务水平,差距就相对小得多。因此,要推进不同地区公共服务的均等化,关键是要使不同地区用于公共服务尤其是基本公共服务的财力均等化。

但是,中国“地区竞争”模式下财政关系安排的核心,就是要在客观上形成不同地区财力的差距,来调动地方发展经济的积极性。因此在“地区竞争”模式下必将导致不同地区公共服务的明显差距,从而带来区域间发展的不协调。

首先,在“地区竞争”的模式下,各级政府必然将发展本地经济作为第一要务,各级政府的经济职能过强,对经济事务的干预过多,而社会管理和公共服务的职能却相对弱化,对促进就业、社会保障、教育、医疗卫生等公共服务的投入严重不足。

各级政府对社会事业吝于投入的根本原因,是“地区竞争”模式所导致的激励机制使得各级政府难以对社会事业产生足够重视,同时,也必然造成区域生产力布局不合理、资源过度开发、生态环境保护和补偿的不足。各级地方官员的主要精力大都放在如何引进大项目、快速拉高地方GDP上;除了政府运转之外,地方财政资金首先要保证的也是基础设施建设、产业用地落实等能带动地方经济增长的用途上。

其次,在“地区竞争”模式下,本地人口的福利与当地的财政支出密切相关,在一定的财政支出下,人口的增加必然导致人均福利支出的减少。因此,各地政府都不愿意将外来人口纳入其财政支出的范围,因为这客观上会增加本级财政的负担,降低本地居民的财政福利。“地区竞争”模式在根本上有碍于人口的自由流动,必将形成“允许你来打工、不让你来落户”的局面,严重阻碍人力资源在各地区间的有效配置,更为重要的是它制造了城乡之间统筹发展的巨大障碍,对中国城市化的健康发展构成了巨大的威胁。

最后,“地区竞争”模式下各个地方热衷上项目、给优惠,人为压低地价、水价、电价等多种要素价格,使得整个经济运行、社会利益分配都有利于生产者方面。在生产和供给方面,直接导致了重复建设、产能过剩、供大于求的局面;在收入分配方面,则不利于劳动者报酬在国民经济分配中所占比重的提高,使得居民的收入和消费水平增长难以跟上GDP增长的速度。

因此,“地区竞争”模式极易形成“经济增长过于依赖外需,而内需则严重不足;投资在经济中所占比例过高,而消费尤其是居民消费的比重明显偏低”的局面。“地区竞争”模式是当前经济发展中存在的不平衡、不协调和不可持续问题的重要根源。

其实,“地区竞争”模式的调整和完善,表面上只是不同地区协调发展的问题,但其本质上却是整个国家发展方式转变的问题,“地区竞争”模式的调整和完善,应当成为当前加快发展方式转变中的核心内容。

政府间的财政关系安排是指挥各级政府行动的最为重要的激励机制,也是“地区竞争”模式得以发挥作用的核心机制,是“地区竞争”模式制度安排中的关键一环。因此,要完善“地区竞争”模式,根本上是要调整政府间的财政关系。

政府间财政关系安排错综复杂,推进相关改革的难度很大,但改革的必要性和迫切性也不容置疑。

当前政府间财政关系的改革,主要集中在事权和财权合理划分上,试图做到不同层级政府的事权和财力的对等。然而,在以往“地区竞争”模式下,就是要用财政安排所造成的不平衡来刺激地方政府发展经济的积极性。所以说,在已有地区竞争模式下,政府间事权财权的合理划分是一个无解的问题。

综上所述,“地区竞争”模式对改革开放30余年来中国经济社会的快速发展起到了决定性作用,但是,现在确实已经到了对这种模式加以全面而又深刻的反思的时候了。我们需要站在中国现代化转型的角度,以更长远的历史尺度,来重新思考未来中国的中央—地方关系该如何调整、地方政府究竟如何在经济社会发展中发挥作用、以及如何推进相应财政制度改革的一系列重大问题。

来源:《中国改革》2012年第8期