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中央政府要为地方良性竞争创造制度环境

时间: 2017-06-10 14:41:21来源: 作者: 阅读:

北京大学宪法学教授、博导 张千帆

中央需要做的恰恰是通过法律机制保证地方试验符合自由、民主与法治原则。“统一领导”往往压倒了地方的主动性、积极性。

1978年,安徽小岗村启动了中国农村改革。五年之内,在中央大力推广下,小岗村民的包产到户成为风靡全国各地的“家庭联产承包责任制”。事后看来,小岗模式其实是中国的一次地方制度试验。包产到户犹如一棵死而复生的新苗,直接挑战了禁锢数亿农民的“人民公社”制度。两种制度对垒的结果高下立见,无论从农民的拥护程度、生产积极性还是社会效益来看,小岗模式都大获全胜;“人民公社”制度仅剩河南南街村等寥寥无几的“遗老遗少”,有些只是靠外部输血才得以维持虚假繁荣。

  小岗村的启示在于,只要维持基本公平和自由的竞争秩序,地方试验往往能产生最好的制度。事实上,各地都可以推出自己认为最好的制度,从而在全国范围内形成一个“制度市场”。如同商品市场有能力拣选性价比最高的商品一样,制度市场也有大浪淘沙的能力,把坏制度淘汰掉,把好制度留下来。

制度市场有三大条件

  但要让制度市场真正发挥作用,国家制度框架本身必须符合三个条件。首先,必须广开言路,并从制度上保证宪法第三十五条规定的言论自由。地方模式的公平竞争意味着公正评价,而公正评价首先是建立在基本知情的基础上。如果连地方模式的真实效果都不知道,谈何公正评价?对于有些地方别出心裁、颇有轰动效应的做法,有些人热情高昂,有的法学家据此评论“人民也会堕落”。问题在于究竟是什么造成他们堕落?如果人民只是一群“不明真相的群众”,那么,他们基于虚假信息做出的判断必然是扭曲的、“堕落”的、“离谱”的。问题的根本显然不在于“人民”,而在于不让人民知道真相的制度。因此,要形成地方模式的公平竞争,政府首先不得压制、控制或扭曲言论。否则,所谓的“市场”必然是变相的国家垄断。

  其次,在言论自由和基本知情的基础上,人民应被赋予自由选择的权利,尤其是通过宪法第三十四条规定的选举权,促使地方模式选择符合地方多数民意。假如实行充分的信息公开,尤其是财政与司法信息公开,当地市民在知道自己的付出并做出机会成本判断(譬如制作豪华演出服的经费可以用于医疗、社保或义务教育)之后,仍然拥护现有模式,那么这完全是他们的自主决定。当然,如果费用来自中央的转移支付,当地市民实际上花的是全国人民的钱,全体纳税人都有必要反思这种模式的合理性。事实上,由于地方模式首先对当地人民产生后果,“人民的眼睛是雪亮”的,当地人民完全可以对该政策做出明智判断。如果地方选民被赋予自主决定权,许多地方农民“被上楼”等变相剥夺农民权利的“改革”根本就不可能存在;只要农民的选举权和发言权对当地官员发挥作用,就无人敢公然制定侵犯农民利益的政策,更不会在全国各地蔚然成风。

  最后,地方制度竞争还需要在基本公正与法治的秩序下展开。有些地方改革虽然增进了多数人民的利益,却可能侵犯少数人的合法权益。如果改革在总体上得大于失,且没有更好的替代模式,这样的改革仍然可以推进,但是必须赋予因此而受损的群体适当补救,允许他们通过法律机制维护自己的权利。一个突出的例子是农村城市化必须建立在民主和法治基础上,赋予失地农民公正充分的补偿,让他们公平分享发展的成果,至少做到任何人的基本生计不会因为“发展”而受到损害。如果能做到这一点,全国各地的“血拆”、上访乃至暴力冲突将自动消失,中国的农村改革和城市发展将从此走上理性轨道。

上级干预极易束缚地方手脚

  只要符合自由、民主与法治的基本原则,良性的地方制度竞争与相互借鉴效仿将自动开展,而不需要中央直接出面推行。可惜的是,由于采取中央集权模式,像小岗村这样成功的制度试验在中国并不常见。当然,对于这样一个庞然大国,不可能所有政令都一律来自中央,否则,必然回到计划经济那样万马齐喑的局面。另外,在实施效果未知的情况下,贸然在全国推行一项政策会产生极大风险,“大跃进”造成的悲剧可谓殷鉴不远。因此,中央在诸多领域推行“试点”,但是,这些试点一般局限于技术政策层面,而且中央指导作用过大,地方自主创新动力不足。

  更重要的是,单一制宪法往往对涉及地方自主决定的事宜规定过多,束缚了地方创新的手脚。虽然宪法第三条规定了“在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”,但是并没有规定界定中央与地方职能的合理机制,在实践过程中“统一领导”往往压倒了地方“主动性、积极性”。譬如在上一届选举中,有些地方尝试乡(镇)长直选试验,最后被叫停;去年四川罗江县尝试推行人大代表工作室,也很快受到上级干预。

  其实,按照以上三大原则衡量,这些地方试验并无不妥之处,因而上级干预是不必要的。中央需要做的不是通过行政命令直接干预,而恰恰是通过法律机制保证地方试验符合自由、民主与法治原则,从而为良性的地方模式竞争创造并维护制度环境。只有这样,中国改革才能续写小岗村的昔日辉煌。■

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来源:《中国改革》2012年第3期