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越南农村土地制度革新:历程、特点及启示

时间: 2017-06-10 11:44:05来源: 作者: 阅读:

胡新艳 罗必良 王利文

摘要:本文分析了越南农村土地制度革新的演变历程,归纳出越南农村土地制度革新的三个特点:制度变迁的渐进性及其法律匹配、制度安排的弹性特征与分类处理、产权权能的物权属性与清晰界定。“他山之石,可以攻玉”,以越南改革经验为借鉴,提出了在中国新一轮的思想解放中农村土地制度创新的若干启示和建议。

越南位于东南亚中南半岛的东部,面积约32.9万平方公里,总人口7500万,是东南亚地区的人口大国。越南气候的特点是气温高,湿度大,非常适宜农业生产,是历史上一个小农经济比较发达的农业国家。越南的革新始于农村[1][①],起步比中国晚8年。革新推动了越南农业的快速发展,其中最显著的成效是粮食从短缺变为有余,现已是世界第二大稻米的出口国。越南的革新一直“以华为师”,有明显的“中国模式”印迹,但从某种角度看,越南农村土地制度革新要比中国更为超前、更有突破性。“他山之石,可以攻玉”,对于中国新一轮的思想解放与改革开放,越南农村革新的一些做法及其经验具有重要的启迪价值。

  1 越南农村土地制度革新的历程

越南的农村土地革新,从产权制度革新内容的规定性来看,可划分为三个阶段:

   1.1 农村土地制度的政策革新:1988年的Koboan 10 (Contract 10)

1988年前期,越南粮食供应短缺,北越21个省和城市出现饥荒。如何应对危机,促进粮食供求均衡成为决策层亟待解决的首要问题。在粮食危机下,国家赋权农民,越共中央发出了《更新农业管理》的10号决议,在坚持土地国有制不变的前提下,向农户发放土地使用权,明确提出农户为自主经济单位的概念。越南的农业革新由此进入了转型阶段, 即由计划经济向市场经济转变,由自给半自给的传统农业向以出口为导向的现代农业转变。

  1.2 农村土地制度法律的初始革新:1993年的《土地法》

在1988年的Koboan 10 (Contract10)号决议后,越南政府根据革新后产生的农村土地问题对法规作出了相应调整。1993年由国会通过并颁布的《土地法》明确了土地的所有权为国家所有,对农民的土地使用权进行了明确、扩充性的界定,同年启动了农户土地使用权证的发放,从法律上具体界定土地的位置,为农民的土地权利提供了法律支持和保障。革新的核心内容为:

(1)明确界定土地使用权的五项权能:转让权、交易权、出租权、继承权、抵押权。转让权是指从事农业、植树造林的家庭户、个人在如下条件下可以转让土地使用权:移居他处者、转移行业者以及不可能直接劳动者。交易权是指国家交给个人经营土地使用权在不改变土地用途的条件下可以进行买卖。继承权是指国家交给个人经营农作物生长期短的农业地、水产养殖业地,其使用者死亡后,继承者须根据财产继承法的规定继承。家庭户中的成员,如有死亡者,则其他成员有权继续使用。若家庭户成员全部死亡,无继承人,国家收回土地。抵押权是指农业地、林业地的使用者有权在向国家批准的国家银行、越南信用组织机构借贷生产时,把土地使用权作为抵押。因生产和生活的需要可向越南国内的经济组织机构、个人抵押宅地,借贷款项。出租权是指土地使用者由于鲜寡孤独,生活困难,转换行业而生活不稳定或缺少劳动力时,可以把土地出租给他人进行生产,期限不能超过3年。情况特别困难者,租期可延长,由政府规定。

(2)分类规定农地使用权期限和农地面积的分配限额。根据种植作物的生长周期长短,规定土地使用期限,其中,一年生和水产业为20年;多年生作物50年。期满时,如果土地使用者有继续使用的需求并在使用土地的过程中正确执行土地法者,国家可交其地继续使用。根据土地资源禀赋的区域差异性,对农户获得的农地面积限额进行相应的规定,其中,一年生作物在北方和中部最多为2公顷;南方省份最多为3公顷;多年生作物在平原地区最多为10公顷,中部和山地最多为30公顷。

(3)分区域划定农户宅基地使用权与面积。在农村的每个家庭户可以按照政府对不同地区的规定使用建筑住宅的土地,但不能超过400平方米,对有多代同堂习惯的地方或自然条件特殊的地方,住宅面积可以更高,但不能超过本地区水平的两倍。

  1.3 农村土地制度法律的完善性革新:1998,2001、2004年的《土地法》

1998、2001年对1993年《土地法》进行了完善性的修改补充,新《土地法》于2004年正式实施。1998年《土地法》对土地面积限额及其使用期限的规定作出调整,土地使用者需要的土地面积超过法定限额,可以租地。对租地期限有补充,对需要租地时间更长者,可申请租期最长不能超过70年。同时,增加了农户的土地投资的合资资本权利。2001年的《土地法》,农民新增了农地赠予权,土地也首次被官方认定为一种“特殊商品”,具有价值,因而可以交易。允许农民和经济组织参与土地的市场交易。

  2 越南农村土地制度革新的特点

  2.1 制度变迁的渐进性及其法律匹配

越南农地制度变迁过程相对平衡,新旧制度革新之间的轨迹相对平滑,没有引起大的振荡,具有渐进式改革的特点。令人印象深刻的是,每个阶段性的变革几乎都得到了相匹配的法律支持。1988年,越共中央提出将土地使用权分配给农民;针对实践中的问题,1993年的《土地法》在法律层面更清晰地界定了农民的土地使用权。1993、1994年政府颁布了处理农地和林地分配64/CP(1993)、02/CP(1994)法令。伴随着改革的深化,1998、2001年又进一步对1993年《土地法》进行了完善性的修改补充。这种制度革新的过程,也是不断强化农地产权的法律支持体系建设的过程,使农民的土地权利拥有了法律权利的性质与形式。在规范的法律制度秩序下,农民更容易实施产权保护,防止侵权行为的发生。这适应了越南国内农业发展和农民对土地制度变革的需要,具备制度演化的动态相容性。

  2.2 制度安排的弹性特征与分类处理

越南农地制度的安排不是“一刀切”的单一制度安排,而是实施分类处理。如前所述,根据种植作物的生长周期长短,规定土地使用期限;根据土地资源禀赋的区域差异性,对农户获得的农地面积限额进行相应的差异性规定;分区域划定农户宅基地使用权面积。从而形成与资源特性、区域特性相匹配的制度安排,这种匹配性制度安排为资源合理配置、提高资源配置效率提供了制度基础。以土地使用期限规定的制度安排为例,由于种植多年生作物与一年生作物的农地投资相比,具有以下特点:一是投资回收期长;二是投资更具规模性;三是由于投资规模大、周期长,具有更大的投资风险。在这种情况下,对种植多年生作物的农地赋予50年使用权,为农户提供了长期有保障的农地使用权,使农户具有稳定的收益预期,从而引致农户的长期投资激励和生产性努力行为。否则,诱发的是农民短期的机会主义经营行为。也就是说,给出的制度安排与资源特性所需的制度服务环境一致,就能有效地克服机会主义行为,保障农民通过生产性努力最大化来实现收益最大化,同时,也有利于土地资源的可持续利用,成为保护资源的重要手段。由此可见,农地制度安排与资源特性以及区域环境特性的相容性,是形成“效率目标”的制度基础。

2.3产权权能的物权属性与清晰界定

根据《土地法》,越南农民分配到的土地有土地使用期限,但期满时,如果土地使用者有继续使用的需求并在使用土地的过程中正确执行土地法者,国家可交其地继续使用,因此,实际上农民拥有的农地使用权具有长期稳定性;从权能看,在坚持土地国有制不变的前提下,赋予农民“土地使用权”的交易(买卖)、转让、抵押、继承、赠予、入股合资的权利。由此可见,越南农民拥有的农地使用权具有两个特点:一是长期稳定性;二是确定性、排他性和流转性。很显然,越南农民的农地使用权具有明显的物权属性。由此可见,在不改变土地国有的所有权条件之下,通过产权权利束的有效分割和清晰界定,可实现农地使用权物权化。

产权的物权属性,为资源有效配置提供了广泛的空间。从微观层面看,稳定的物权是交易的前提,这有利于诱致农民通过市场交易方式,最大限度地在产权约束范围内配置资源以获取最大的收益,由那只“看不见的手”促进资源的合理配置,提升资源配置效率。从宏观层面看,微观主体交易行为促进了农地使用权流转市场的形成,有利于实现土地集中,促进农业从小规模经营向大规模、集约化、商品化的现代农业发展转型。自上世纪90年中后期以来,越南农村各地出现了具有一定经营规模的庄园经济,面积从几公顷到几十公顷不等,个别庄园达到2000公顷。农户土地使用权的抵押、继承、入股合资权有利于农民获得生产和生活贷款,实现土地的资本化,活跃农村金融市场。根据最新规定,从越南银行的农业和农村发展计划(VBARD)贷款金额,家庭农户不超过1000万越南盾,商业农户不超过2000万越南盾。由于受当地的人们思想观念、当地政府的一些政策的制约,目前越南农村土地资本化不够彻底,但是,农民可以在这个框架内自由地进行选择,仍然有利于创造资本,增加就业机会。

应该指出的是,目前在越南农村土地使用权市场开放中也出现了一些问题,主要表现为富人土地占有的相对集中与失地农民的贫困化,造成贫富两极的分化。越南革新中的出现的问题为我国农地使用权市场开放提供了警示。同时,越南在快速的城市化和工业化发展进程中,农地征用中土地定价问题,国家、企业与农户三个主体利益分配问题,失地农民的社会保障问题,也逐步成为农村土地制度改革中矛盾冲突的焦点。这是中越两国在改革中遇到的共同问题。

 3 越南农村土地制度革新的启示

  3.1构建农村土地产权制度的法律支持体系

农民土地权利的法律保障以及对农民产权行为能力的保护是越南农地制度变革的核心线索与基本方向,形成了协调一致的法律与政策体系,其中《土地法》是最主要的管理法规,它从法律上对农民土地使用权进行了具体规定,在实践中不断完善,具有可操作性。目前我国农村土地制度的法律支持和建设也取得了一定进展。《中华人民共和国土地管理法》自1986年颁布实施后,历经了1988、1998、2004年的三次修改。2002年8月通过并于2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》。相关法规的修改以及新法规的出台,强化了农民土地权利的法律认可,产权的稳定性大大提高,产权弱化的状态有了明显改观。但目前农地产权的法律支持与法制建设依然滞后,主要表现为:

一是土地管理的主要法规《中华人民共和国土地管理法》,从法律体系看,是一部门管理法规,法律地位和权威性不能与越南《土地法》相比,且规范性和可操作性也有所欠缺。二是《中华人民共和国土地管理法》历经多次修改,但相关法规的制定滞后于我国土地管理的需求,尤其是农村集体建设用地流转的相关法规建设以及农民农地使用权权能结构的界定。三是《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》以及《农村土地承包法》等涉及到农民土地权利的相关法规未经严谨明确的法律规范整合为协调系统的权利体系,不同法律的农民土地权利界定存在交叉性。在土地纠纷中,人们分别引用不同的政策法规说明自己“正确”,使农民土地权利的保障缺乏限定的公认法律准则,产权权益难以得到有效的保护。因此,越南农地制度革新的经验启示,为顺应土地有效管理和农民对土地制度变革需要,我国需构建起相应的农地产权的法律支持与法制体系。

3.2一般性国家产权法规下产权运作细则的地方化

越南的《土地法》根据资源特性与区域特性对土地制度作出适应性安排,进行了分类处理。我国地域面积大,国土面积是越南的29倍多。我国不同区域的资源禀赋、经济基础、社会条件差异大,形成了不同的土地资源利用需求、不同的土地产权制度服务环境需求,但目前我国采用一种农地产权制度,安排全国,这将带来区域性土地制度创新与国家法规权威的矛盾和冲突。当前我国农村土地制度发展的现实情况恰恰印证了这一论断。我国不同区域农地制度安排及其创新多种多样,一方面表达了农民制度需求的多样性,但另一方面也反映了人们在法律承认与遵守方面存在问题,导致“国家法律的权威性受到挑战,程序正义面临惨遭破坏的危险”。这一矛盾的有效解决,可借鉴越南的革新经验,实施分类处理。以国家立法形式对农地产权制度安排作出一般性规定,但具体化的产权运作细则地方化,形成在国家法律背景支持下的地方性规章,既维护国家法律的权威,又构建起与区域特色相匹配的农地产权制度安排。2005年10月广东省率先以地方立法形式认可集体建设用地使用权流转的合法地位,人们普遍认为,可以算是一次土地革命,也对我国土地管理制度制定具有很强的探索和借鉴意义。

   3.2 农地产权物权化,促进农地流转与农村土地的资本化

中越两国在农村土地的制度安排上有许多共同的特点,改革的历程也有十分相似的轨迹,但存在的差异也是显著的(表1)。

表 1    中越农民农地使用权权能结构对比表

土地使用权权能

越南

中国

交易(买卖)权

×

转让权

出租权

抵押

×

继承

×

赠予

×

合资权

×

越南在坚持土地国有的所有制条件下,通过产权权利束的有效分割和清晰界定,赋予了农民农地使用权明显的物权属性。中国农村土地属于集体所有,农民的土地使用权目前仅限于承包经营权以及土地转让权的权能,与越南相比,不具备交易(买卖)权、抵押权、继承、赠予、合资权,同时,相关法规与政策对农民拥有的其他相关权利未作任何详细的界定。产权的模糊化导致了一定程度上的产权“残缺”,易导致产权纠纷。这不利于土地价值的充分发挥,农民的权利也难以得到有效保护。

我国农地产权的物权化,不仅是理论研究界达成的共识,更是回应我国农地立法改革与农村经济发展实践的需要。越南革新的经验对我国在不改变土地所有制条件下,实现农地使用权物权化和农村土地资本化,具有非常重要的启示与借鉴意义。

主要参考文献

[1] Marsh S.P. ,MacAulay T.G. ,and Huang P.V.(eds),agricultural Development and land policy in Vietnam. Australian Center for International Research(ACIOR)Monograph, No.123,2006. p272.

[2] Barzel,Y., Economic Analysis of Property Rights, Cambridge University Press,1989.

[3] 王权典,农地承包经营权的物权化研究,华南农业大学学报(社会科学版),2004(3):136-144.

[4] 孙东辉,广东建设用地流转面临诸多难点,中国经济日报,2005-09-29.

[5] 张静,土地使用规则的不确定:一个解释框架,中国社会科学,2003(1):113-124.

[6] 胡新艳,促进农地流转的整体性政策框架研究——基于市场形成的逻辑,调研世界,2007(7):13-16.

来源:广东经济学会网站